Этап 5. Рассмотрение ходатайства по существу.

Иностранный гражданин, имеющий вышеназванное свидетельство, может находиться на территории РФ в статусе мигранта, на законных основаниях несмотря на то, что Законом данное свидетельство прямо не указано в качестве основания для законного пребывания. Кроме того, свидетельство служит основанием и для регистрации лица, ходатайствующего о признании беженцем, и членов его семьи в территориальном органе МВД РФ на срок рассмотрения ходатайства по существу. Таким образом, данную группу лиц можно рассматривать и с точки зрения временного критерия, что является основанием для их отнесения ко второй категории иностранных граждан.

Этап 6. Принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем.

После рассмотрения ходатайства по существу лицу, ходатайствующему о признании его беженцем, при положительном решении выдается удостоверение беженца.

Если же лицо, ходатайствующее о признании его беженцем, получает мотивированный отказ, оно имеет право обжаловать его в судебном порядке в соответствии с п. 2 ст. 10 комментируемого Закона.

Этап 7. Выдача удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцем.

Полноправным документом, удостоверяющим личность беженца, может являться лишь удостоверение, выданное с соблюдением всех требований закона территориальным органами ФМС. Именно удостоверение будет являться основанием для регистрации беженца по месту пребывания на срок признания данного лица беженцем.

Отметим, что документы лица, государства, гражданином которого являлся беженец, удостоверяющие личность хранятся в ФМС.

3. Основным этапом в процедуре признания лица беженцем является процесс анкетирования лица, ходатайствующего о признании его беженцем, и оформления на данного субъекта опросного листа на базе проведенного с ним личного собеседования. Для получения информации о субъекте собеседования, органы ФМС затребуют информацию о личности.

Среди документов, удостоверяющих личность иностранного гражданина в РФ, Закон называет: паспорт иностранного гражданина либо иной документ, установленный федеральным законом или признаваемый в соответствии с международным договором РФ в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина.

Хочется обратить внимание на то, что лицо, ходатайствующее о признании его беженцем, не должно представлять доказательства вынужденности выезда с постоянного места жительства. Ему достаточно лишь сообщить соответствующим органам государственного управления сведения, необходимые для рассмотрения указанного ходатайства.

В комментируемом Законе отсутствуют указания о том, что гражданин обязан представлять доказательства того, что причиной выезда с постоянного места жительства является совершение в отношении него насилия или преследование в иных формах либо реальная опасность подвергнуться насилию или иному преследованию по признаку национальной принадлежности.

В Методических указаниях о порядке работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, обратившимися с ходатайством о признании беженцем на территории РФ (утв. приказом Федеральной миграционной службы России от 15 июля 1993 г. N 110), также не определено, что гражданин представляет названные доказательства. В п. 3 Методических указаний отмечено, что процедура определения статуса беженцев включает, в частности, проверку (оценку) достоверности сведений, сообщенных заявителем.

В качестве примера можно привести определение СК Верховного Суда РФ от 7 августа 1995 г., которым признан недействительным отказ миграционной службы Краснодарского края предоставить заявителю статус беженца, при этом проверка (оценка) достоверности сведений, сообщенных заявителем, проведена не была. Суд же эти обстоятельства не исследовал, ошибочно исходя из того, что именно заявитель обязан был представлять доказательства вынужденности выезда.

Сложившаяся судебная практика полностью соответствует нормам международного права. Как указано в Руководстве Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев, по процедурам и критериям определения статуса беженцев, беженцу трудно доказать все элементы своего дела. Поэтому часто приходится толковать факты, вызывающие сомнение, в пользу просителя (принципа "benefit of the doubt"). УВКБ ООН разработало специальные правила оценки доказательств, содержащихся в заявлениях беженцев, в соответствии с которыми "обязанность предоставлять доказательства возлагается на лицо, подающем ходатайство. Однако если такое лицо не в состоянии подкрепить свое ходатайство документальными или другими доказательствами и изложенное ходатайство представляется в целом правдоподобным, а утверждения заявителя являются связными и не противоречат общеизвестным фактам, то факты, вызывающие сомнения, толкуются в пользу заявителя".

Личность иностранного гражданина не может быть установлена на основании документов, подтверждающих законность его пребывания на территории РФ. При этом ст. 2 ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в РФ", иностранным гражданином называет физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства (действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу и (или) миграционную карту, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором РФ документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в РФ).

Помимо этого, территориальные органы ФМС для установления личности и возможности угрозы государству могут затребовать документальное подтверждение фактов угроз, насилия или преследования в иной форме в отношении лица или членов его семьи из информационных баз правоохранительных органов. Основанием для подтверждения могут являться приговоры, постановления местных властей, приказы об увольнении или переводе на другую работу в связи с нарушением законодательства работником, протоколы задержаний, медицинские сведения и заболеваниях.

Комментируемый Закон гласит, что для установления точных сведений о личности, въезжающей на территорию РФ в качестве беженца, может проводиться неограниченное число собеседований. Это делается для уточнения сообщенных лицом сведений, отметим, что между сведениями, сообщенными лицом, ходатайствующем о признании его беженцем и документальными подтверждениями, полученными органами ФМС не должно быть ни каких расхождений, иначе это может являться поводом для отказа в выдаче свидетельства, а, следовательно, и удостоверения беженца. Помимо этого лицо может быть привлечено к административной и уголовной ответственности. Однако п. 1 ст. 31 Конвенции 1951 г. освобождает беженцев от ответственности за нелегальные въезд и пребывание в стране. Освобождение от ответственности может быть обусловлено такими обстоятельствами, как незамедлительная явкой к властям, а также представление объяснений, подтвержденных доказательственной базой.

Отметим, что на практике нередки случаи принятия решения территориальными органами ФМС об отказе по ходатайствам о предоставлении статуса беженца в соответствии с п. 3 комментируемой статьи. Основанием для этого служит непредставление заявителями точных доказательств того, что заявители в реальности испытывали серьезные опасения за свою жизнь и судьбу своей семьи в случае возвращения в страну, гражданами которой они являются.

Лицо, ходатайствующее о признании беженцем и находящееся на территории РФ, обязано проходить процедуру идентификации личности, включая обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию, по месту подачи ходатайства. Государственная дактилоскопическая регистрация - деятельность, осуществляемая указанными в настоящем Федеральном законе органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями по получению, учету, хранению, классификации и выдаче дактилоскопической информации, установлению или подтверждению личности человека. Условия и порядок прохождения такой процедуры регламентированы нормами Федерального закона от 25 июля 1998 г. N 128-ФЗ "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации".

4. Процедура признания беженцем носит строго индивидуальный характер. Данное положение касается и членов одной семьи, достигших совершеннолетия. Если же иностранное лицо не обладает признаками, оговоренными п. 1 ст. 1 комментируемого Закона, для признания его беженцем в установленном порядке, но семья такового находится на территории РФ в статусе беженцев, то органы ФМС могут признать совершеннолетнее лицо беженцем с целью воссоединения семьи.

Судебная практика показывает, что иногда органы ФМС выдвигают незаконные требования для лиц, которые ходатайствуют о предоставления статуса беженца. Так, в суде обжалован отказ ФМС Краснодарского края, которая требовала у лица, ходатайствующего о признании его беженцем, сведений о наличии у него в Краснодарском крае близких родственников, которые имеют постоянную регистрацию по месту жительства. Суд признал названные требования не основанными на законе (см. определение СК Верховного Суда РФ от 7 августа 1995 г.).

5. Пункт 5 комментируемой статьи гарантирует индивидуальный учет интересов каждого несовершеннолетнего гражданина, претендующего на получение статуса беженца. При этом казус возникает в момент рассмотрения ходатайства, так как оно будет рассматриваться в общем порядке. При принятии решения несовершеннолетнему гражданину может быть определен иной статус, например, с учетом определенных требований, указанных в ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", ему может быть присвоен статус гражданина РФ.

6. Норма п. 6 комментируемой статьи является отсылочной к ст. 12 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", в которой говорится, что ребенок приобретает гражданство РФ по рождению, если на день рождения ребенка:

а) оба его родителя или единственный его родитель имеют гражданство РФ (независимо от места рождения ребенка);

б) один из его родителей имеет гражданство РФ, а другой родитель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка);

в) один из его родителей имеет гражданство РФ, а другой родитель является иностранным гражданином, при условии, что ребенок родился на территории РФ либо если в ином случае он станет лицом без гражданства;

г) оба его родителя или единственный его родитель, проживающие на территории РФ, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории РФ, а государство, гражданами которого являются его родители или единственный его родитель, не предоставляет ребенку свое гражданство.

Исходя из вышеперечисленных положений ребенку, родившемуся на территории РФ, гарантируется защита его интересов.

7. В соответствии с ч. 1 ст. 29 ГК РФ признание лица недееспособным осуществляется через суд, вследствие чего над недееспособным устанавливается опека. Если же обратиться к положениям ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в РФ", то можно отметить, что иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Правовой статус иностранных граждан, ходатайствующих о признании их беженцами, опирается на общепризнанные принципы и нормы международного права, международных договоров, нормы права страны гражданства (страны места жительства) и права страны пребывания.

Анализируя правовое положение иностранных граждан, ходатайствующих о признании их беженцами, в широком смысле, отметим, что сами понятия "правовое положение", а также "конституционно-правовой статус" имеют законный смысл лишь для тех из них, которые на законных основаниях находятся на территории Российской Федерации (отметим, что в предоставлении разрешения на проживание может быть отказано лишь в строго определенных случаях, в частности, если иностранный гражданин выступает за насильственное изменение основ конституционного строя РФ или иным образом создает угрозу безопасности РФ или граждан РФ).

Статья 4. Обращение лица с ходатайством и предварительное рассмотрение ходатайства

1. Лицо, желающее быть признанным беженцем, должно выразить свою волю в заявительном порядке. Ходатайство о признании беженцем подается в письменной форме, которая является унифицированной (см. приложение N 2 к приказу ФМС России от 5 декабря 2007 г. N 452).

В ходатайстве лицо просит признать его беженцем на территории РФ, указывает свое государство гражданской принадлежности (для лиц без гражданства - страну прежнего обычного местожительства), дату и место рождения, а также сведения о прибывших с ним членах семьи либо лицах, находящихся под опекой, не достигших возраста восемнадцати лет (фамилию, имя, отчество, дату и место рождения, степень родства). При этом, подписывая ходатайство, лицо гарантирует, что оно и члены его семьи (лица, находящиеся под опекой), не достигшие возраста восемнадцати лет, ознакомлены с правами и обязанностями, определенными комментируемым Законом.

Переводчик, которым был сделан обратный перевод с русского языка, также проставляет подпись на ходатайстве, после чего лицо свидетельствует еще одной своей подписью правильность сделанного перевода.

Заявителем, подающим ходатайство о признании беженцем на территории РФ, может быть только дееспособное лицо, достигшее возраста восемнадцати лет. По российскому законодательству способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность) возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, то есть по достижении восемнадцатилетнего возраста (ст. 21 ГК РФ). За несовершеннолетних (по российскому законодательству) и недееспособных ходатайства подают их родители или уполномоченные представители. Совершеннолетние и дееспособные граждане, которые в силу определенных причин, например, болезни, не могут лично обратиться с ходатайством, вправе сделать это через уполномоченного на то представителя.

Полномочия представителя подтверждаются доверенностью. Согласно ст. 185 ГК РФ доверенностью признается письменное уполномочие, выдаваемое одним лицом другому лицу для представительства перед третьими лицами.

В п. 1 комментируемой статьи предусматривается четыре способа подачи ходатайства о признании беженцем. Ходатайство можно подать в зависимости от фактического места нахождения:

- в дипломатическое представительство или консульское учреждение РФ вне государства гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства), перед тем, как прибыть на территорию РФ;

- в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по безопасности в пункте пропуска через Государственную границу РФ при пересечении данным лицом Государственной границы РФ;

- в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по безопасности, или в территориальный орган Министерства внутренних дел, или в территориальный орган Федеральной миграционной службы при вынужденном незаконном пересечении Государственной границы РФ в пункте пропуска либо вне пункта пропуска через Государственную границу РФ в течение суток со дня пересечения данным лицом Государственной границы РФ;

- в территориальный орган Федеральной миграционной службы по месту своего пребывания на законном основании на территории России.

Как уже упоминалось, сведения о прибывших вместе с лицом членах его семьи, не достигших возраста восемнадцати лет, как правило, заносятся в ходатайство одного из родителей. Однако стоит обратить внимание на то, что при отсутствии родителей взять на себя ответственность за ребенка может опекун или один из членов семьи ребенка, достигший возраста восемнадцати лет, например, его брат или дядя. Даже если родственная связь между несовершеннолетним и взрослым, взявшим его на воспитание, отсутствует, лицу не запрещено указывать сведения о ребенке в ходатайстве. Это представляется вполне обоснованным, поскольку в критических ситуациях, в которых оказываются люди, лишенные дома и крова, зачастую отсутствует деление детей на своих и чужих: беженцев объединяет одна общая проблема, влекущая необходимость переселения.

2. Все поданные ходатайства подлежат внутреннему учету. Ходатайство лица, поданное в орган Федеральной таможенной службы в пункте пропуска через Государственную границу РФ, передается данным органом в установленном порядке в территориальный орган Федеральной миграционной службы в строго определенный срок - три рабочих дня со дня поступления ходатайства.

Ходатайство лица, поданное в орган Федеральной таможенной службы или территориальный орган Министерства внутренних дел при вынужденном незаконном пересечении Государственной границы РФ, в тот же трехдневный срок передается данными органами в территориальный орган Федеральной миграционной службы. Таким образом, законодательно установлен единый срок передачи ходатайства по месту его окончательного рассмотрения на территории РФ, который не зависит от обстоятельств подачи ходатайства о признании беженцем.

3. Особым образом происходит рассмотрение ходатайства. Первый этап рассмотрения - предварительный. Во время предварительного рассмотрения ходатайства выясняется наличие оснований, предусмотренных ст. 2 и п. 1 ст. 5 комментируемого Закона, например, не имеется ли серьезных оснований предполагать, что заявитель ходатайства совершил преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества в определении, данном этим деянием в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений, не совершило ли лицо тяжкое преступление неполитического характера вне пределов территории РФ и т.п.

Ходатайство заявителя, находящегося вне пределов территории РФ, предварительно рассматривается дипломатическим представительством или консульским учреждением в течение одного месяца со дня поступления ходатайства. Ходатайство заявителя, находящегося в пункте пропуска через Государственную границу РФ или на территории РФ, предварительно рассматривается территориальным органом ФМС России в более короткие сроки - в течение пяти рабочих дней со дня поступления ходатайства.

На предварительном этапе ходатайство, анкета, опросные листы и другие документы, представленные заявителем в обоснование ходатайства, формируются в отдельное личное дело заявителя. Материалы личного дела помещаются в мягкую обложку, на которой указывается фамилия, имя (имена), отчество заявителя, его гражданская принадлежность и номер личного дела.

Заявитель вправе знакомиться с документами и материалами своего личного дела, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.

На предварительном этапе сотрудник территориального органа Федеральной миграционной службы России, ответственный за рассмотрение ходатайства, проводит необходимую проверку путем направления в территориальные органы безопасности и органы внутренних дел РФ письменных запросов произвольной формы, подписанных руководителем территориального органа Федеральной миграционной службы России.

В письменных запросах указываются основные анкетные данные заявителя, его место пребывания и другие сведения, требующие проверки. В территориальные органы безопасности вместе с письменным запросом может быть направлена копия материалов личного дела заявителя. В ответ на запросы ФСБ России, МВД России и органы внутренних дел РФ в пределах своей компетенции в двухнедельный срок представляют письменную информацию по существу поступающих из ФМС России и территориальных органов ФМС России запросов.

В целях выявления повторного обращения заявителя с ходатайством, идентификации его личности и проверки достоверности сведений, представленных им в обоснование своего ходатайства, также проводится проверка по учетам ФМС России и территориальных органов ФМС России, а также по учетам Главного информационно-аналитического центра МВД России и информационных центров МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ, в том числе дактилоскопическим. Ответы на запросы и результаты проверки документов приобщаются к материалам личного дела заявителя.

По результатам предварительного рассмотрения ходатайства территориальным органом ФМС России принимается решение о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу. Решение оформляется с использованием программно-технических средств, компьютерной или машинописной техники и состоит из вводной, описательной, аналитической и заключительной (вывода) частей. Решение утверждается руководителем территориального органа ФМС России и приобщается к личному делу заявителя.

Заявителю может быть отказано в рассмотрении ходатайства по существу при выявлении одного или нескольких оснований, предусмотренных п. 1 ст. 5 комментируемого Закона. Предварительное рассмотрение ходатайства заявителя прекращается при наличии обстоятельств, предусмотренных ст. 2 настоящего Закона, в частности, если заявитель виновен в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций и т.п.

Заявитель, подавший ходатайство в территориальный орган ФМС России по месту своего пребывания на законном основании на территории РФ и получивший уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу, а также не использующий право на обжалование решения об отказе в рассмотрении ходатайства по существу в установленном порядке, обязан по предложению данного территориального органа покинуть территорию РФ совместно с членами семьи в месячный срок со дня получения уведомления об отказе при отсутствии у данного лица иных законных оснований для пребывания на территории РФ.