Глава 4 парламент — национальное собрание

Статья 90.

Парламент — Национальное собрание Республики Беларусь является представительным и законодательным органом Республики Беларусь.

Парламент состоит из двух палат — Палаты представителей и Совета Республики.

Родиной парламентов считается Англия. Позднее парламенты как сословно-представительные учреждения, ограничивающие власть монарха, стали возникать во Франции, Испании.

Слово “парламент” происходит от французского parler — говорить.

Согласно Конституции Республики Беларусь (ст. 90) Парламентом является Национальное собрание Республики Беларусь — представительный и законодательный орган республики.

Национальное собрание Республики Беларусь имеет представительный характер, т.е. оно выражает интересы граждан Республики Беларусь.

Воля народа является верховной во всех сферах жизни. Конкретным выражением фактического осуществления народного суверенитета является народное представительство посредством образования парламента страны.

Парламент состоит из двух палат — Палаты представителей и Совета Республики.

Идея двухпалатного Парламента получила широкое распространение в мире. Опыт показывает, что двухпалатный парламент всегда имеется в федеративных государствах, а также обычно в унитарных государствах, где число жителей превышает 10 млн. Главное, что такой парламент при продуманном разграничении полномочий палат позволяет увеличить представительство в нем населения, как ни парадоксально, сэкономить средства налогоплательщиков, повысить эффективность его работы, обеспечить учет интересов органов территориального самоуправления, в большей мере обеспечивает проведение принципа разделения властей — законодательной и исполнительной, а значит содействует стабильности в государстве.

Традиционно двухпалатные парламенты состоят из Палаты представителей (палаты депутатов) — нижняя палата (иногда название иное), сената, который является верхней палатой. Соотношение по численности между палатами различное, но всегда нижняя палата по числу депутатов больше верхней. Например, в Бельгии, государстве с более чем десятимиллионным населением, в палате представителей — 212 членов, в сенате — 178, Ирландии соответственно — 144 и 50, Нидерландах — 150 и 75, Франции — 487 и 274. Оптимальное соотношение где-то 2:1 или 5:3.

Введение двухпалатного парламента позволяет обеспечить преемственность власти, прежде всего путем обновления части ее состава через 2 - 3 года при общем сроке полномочий палаты 4 - 6 лет. Безусловно, что в различных странах имеются свои особенности. Так, в соответствии с Конституцией Бразилии 1988 г. Национальный конгресс (парламент) является двухпалатным органом. Он состоит из сената и палаты депутатов. Срок полномочий члена сената — 8 лет, каждые 4 года сенат обновляется одновременно на одну или две трети. В палате депутатов 503 парламентария, избираемых на 4 года.

Парламент как представительный орган осуществляет законодательную власть, основываясь на нерушимых принципах народовластия, стремясь утвердить права и свободы каждого гражданина, обеспечить гражданское согласие, нерушимые принципы правового государства. Согласно ст. 90 Конституции он является законодательным органом. Однако это не исключает право парламента законом делегировать свои законодательные полномочия иным государственным органам.

В основных законах государств даются различные определения органа, который олицетворяет законодательную власть. В ст. 1 Конституции США определено, что все установленные в ней законодательные полномочия предоставляются конгрессу США, который состоит из сената и палаты представителей. В отличие от формулировок Конституций многих развитых государств парламент Японии по Конституции является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства (ст. 41). В Конституции Франции сформулировано, что законы принимаются парламентом, хотя здесь существуют весомые прерогативы и у исполнительной власти. В Великобритании сфера законодательной деятельности парламента безгранична, он может без каких-либо ограничений принять закон по любому вопросу. Иные органы не вправе принимать акты, которые бы стояли выше законов парламента.

Реализация парламентом одной из своих функций — осуществление законодательной деятельности — не должна приводить к превращению его в орган, который не только принимает, но и исполняет законы. А это может произойти, если перечень вопросов, находящихся в ведении парламента, не будет закрытым. В одном из вариантов проекта Конституции Республики Беларусь 1994 г. устанавливалось, что Верховный Совет может решать иные (помимо прямо указанных) вопросы в соответствии с Конституцией и законами. При такой формулировке у парламента была бы всегда возможность принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос (как это происходило по Конституции 1978 г.), предварительно закрепив это право в законе. Наряду с теми полномочиями, которые перечислены в ст.ст. 97 и 98 Конституции Республики Беларусь, палаты Парламента, на наш взгляд, должны иметь право решать также лишь те вопросы, которые перечислены в других статьях Конституции и вытекают из юридической природы Парламента. Анализ недавно принятых Конституций России, Казахстана, Узбекистана, Литвы, Эстонии и других стран подтверждают эту мысль.

Парламент как представительный орган осуществляет законодательную власть, основываясь на принципе народовластия. Основная его цель — посредством разумного законодательствования утвердить права и свободы каждого гражданина, обеспечить гражданское согласие, принципы правового государства. Согласно ст. 90 Конституции Парламент является законодательным органом. Однако это не исключает право Парламента законом делегировать свои законодательные полномочия иным государственным органам.

Статья 91.

Состав Палаты представителей — 110 депутатов. Избрание депутатов Палаты представителей осуществляется в соответствии с законом на основе всеобщего, свободного, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.

Совет Республики является палатой территориального представительства. От каждой области и города Минска тайным голосованием избираются на заседаниях депутатов местных Советов депутатов базового уровня каждой области и города Минска по восемь членов Совета Республики. Восемь членов Совета Республики назначаются Президентом Республики Беларусь.

Выборы нового состава палат Парламента назначаются не позднее четырех месяцев и проводятся не позднее 30 дней до окончания полномочий палат действующего созыва.

Внеочередные выборы палат Парламента проводятся в течение трех месяцев со дня досрочного прекращения полномочий палат Парламента.

Формирование парламента обычно осуществляется путем прямых выборов, однако нередко принцип выборности дополняется и назначением части парламентариев главой государства.

Выборы нового состава палат Парламента Республики Беларусь назначаются не позднее четырех месяцев и проводятся не позднее 30 дней до окончания полномочий палат действующего созыва. Внеочередные выборы палат Парламента проводятся в течение трех месяцев со дня досрочного прекращения полномочий палат Парламента.

В составе Палаты представителей 110 депутатов. Избрание депутатов Палаты представителей осуществляется в соответствии с законом на основе всеобщего, свободного, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.

Совет Республики является палатой территориального представительства. Избрание осуществляется тайным голосованием на заседаниях депутатов местных Советов депутатов базового уровня каждой области и города Минска. Таким образом избирается по 8 членов Совета Республики, а еще 8 членов Совета Республики назначаются Президентом Республики Беларусь.

11 декабря 1996 г. Президентом был издан Декрет № 3, которым утверждено Положение о выборах членов Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь. Декрет принят в силу специфики ситуации, возникшей в связи с реформированием Верховного Совета после проведения референдума и отсутствием специального закона, регламентирующего выборы членов Совета Республики. В Декрете воспроизведены многие нормы Конституции и решены необходимые процессуальные аспекты формирования Совета Республики.

Формирование Совета Республики осуществляется на основе демократических принципов: выборы являются свободными, равными для всех депутатов Советов депутатов базового уровня при тайном голосовании. В данном случае также следует вести речь о реализации гражданами косвенного избирательного права: в результате одобрения новой редакции Конституции они делегировали депутатам местных Советов базового уровня и города Минска право избирать Совет Республики.

Декретом Президента предусмотрено право выдвижения кандидатов в члены Совета Республики президиумами местных Советов депутатов базового уровня и города Минска совместно с соответствующими исполнительными комитетами. Не отвергая такой подход, автор считает целесообразным расширить круг субъектов, обладающих правом выдвижения кандидатов в члены Совета Республики, а именно: им должен обладать каждый депутат Совета депутатов базового уровня, участвующий в заседании по выборам членов Совета Республики.

Следует отметить, что количественный состав Парламента Республики Беларусь в последние годы претерпел существенные изменения. Если ранее его численный состав был 485 депутатов, в последующем 360, затем 260, то ныне — 174. Указанная норма является оптимальной, что позволяет с одной стороны Верховному Совету быть органом достаточно широкого представительства народа республики, а с другой, работоспособным. Расчеты показывают, что в парламентах Японии, Бразилии, ФРГ, Великобритании, Франции, Италии от 1 млн. жителей представлено соответственно 6,2; 4,3; 9,2; 11,4; 15,2; 16,5 избранников.

Как видим, если подходить с формальной стороны, то для Парламента нашей республики характерно достаточно широкое представительство. Однако не следует забывать о другом важном аспекте: Парламент должен быть работающим, инициативным, полноправным центром государственной власти и, что тоже не менее важно, не слишком дорогим для налогоплательщиков.

Показателем того факта, что Парламент — реально представительный орган, является его социальный состав. К таким характеристикам следует относить возраст депутатов, количество мужчин и женщин в Парламенте, их профессиональная принадлежность. С возрастной структурой обычно косвенно связана длительность пребывания одних и тех же лиц в Парламенте. У нас же пока не получила распространения тенденция к многолетнему участию в работе Парламента одних и тех же лиц, т.е. их профессионализация. Для депутатов нет ограничений относительно пребывания в Парламенте. Хотя дебаты по этому поводу иногда ведутся (например, в США).

Для сравнения заметим, что наибольшее представительство женщин “в органах, принимающих решение”, в Скандинавских странах. В парламентах Швеции, Финляндии, Дании их до 40%, Норвегии — 50%. В правительстве Швеции, сформированном в 1993 г., из 21 министра — 8 женщин. Среди них министры финансов, иностранных дел, юстиции, культуры, спикер Парламента. В ЮАР женщин — членов Парламента 25%. У нас в Верховный Совет двенадцатого созыва (1990 - 1995 гг.) было избрано 13 женщин. Сейчас в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь 5 женщин, а в Совете Республик — 19.

См. Избирательный кодекс Республики Беларусь.

Статья 92.

Депутатом Палаты представителей может быть гражданин Республики Беларусь, достигший 21 года.

Членом Совета Республики может быть гражданин Республики Беларусь, достигший 30 лет и проживший на территории соответствующей области, города Минска не менее пяти лет.

Депутаты Палаты представителей осуществляют свои полномочия в Парламенте на профессиональной основе, если иное не предусмотрено Конституцией. Депутат Палаты представителей может быть одновременно членом Правительства.

Одно и то же лицо не может одновременно являться членом двух палат Парламента. Депутат Палаты представителей не может быть депутатом местного Совета депутатов. Член Совета Республики не может быть одновременно членом Правительства. Не допускается совмещение обязанностей депутата Палаты представителей, члена Совета Республики с одновременным занятием должности Президента либо судьи.

В палаты Парламента могут быть избраны только граждане Республики Беларусь, при этом установлен возрастной ценз: депутатом Палаты представителей может быть лицо, достигшее 21 года, а членом Совета Республики — достигшее 30 лет и проживающее на территории соответствующей области, города Минска не менее 5 лет.

В силу того, что Совет Республики является палатой территориального представительства, в Конституции идет речь о профессиональной работе лишь депутатов Палаты представителей. Они осуществляют свои полномочия в Парламенте на профессиональной основе, если только иное не предусмотрено Конституцией, например, установлены изъятия на переходный период.

Одно и то же лицо не может быть одновременно членом двух палат Парламента. Это обычное требование, характерное для парламентов всех стран. Депутат Палаты представителей не может быть депутатом местного Совета депутатов, даже работая в местном Совете на общественных началах. Согласно Конституции член Совета Республики не может быть одновременно членом Правительства. Хотя, на наш взгляд, исходя из характера взаимоотношений Правительства и названной палаты Парамента, это ограничение могло бы и отсутствовать. Не допускается совмещение обязанностей депутата Палаты представителей, члена Совета Республики с одновременным занятием должности Президента либо судьи.

Статья 93.

Срок полномочий Парламента — четыре года. Полномочия Парламента могут быть продлены на основании закона только в случае войны.

Первая после выборов сессия палат Парламента созывается Центральной комиссией по выборам и проведению республиканских референдумов и начинает свою работу не позднее чем через 30 дней после выборов. Отсчет тридцатидневного срока для созыва и начала работы первой сессии Палаты представителей осуществляется со дня второго тура голосования по выборам ее нового состава. Если второй тур голосования по выборам в Палату представителей не проводится, отсчет тридцатидневного срока осуществляется со дня проведения первого тура общих выборов в Республике Беларусь. Отсчет тридцатидневного срока для созыва и начала работы первой сессии Совета Республики осуществляется со дня первого заседания депутатов местных Советов депутатов базового уровня по выборам членов Совета Республики от области или города Минска.

В случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией, полномочия Палаты представителей или Совета Республики могут быть прекращены досрочно. С прекращением полномочий Палаты представителей или Совета Республики по решению Президента могут быть также прекращены полномочия соответственно Совета Республики или Палаты представителей.

Обычно срок полномочий парламента 4 - 5 лет. Срок полномочий белорусского Парламента — 4 года. Полномочия могут быть продлены на основании закона только в случае войны.

После выборов в Парламент в 1995 г. на практике возникла дискуссия о времени начала работы Парламента нового созыва. С целью избежать каких-либо разногласий на этот счет в новой редакции Конституции предусмотрено, что первая после выборов сессия палат Парламента созывается Центральной комиссией по выборам и проведению республиканских референдумов и начинает свою работу не позднее чем через 30 дней после выборов. При этом отсчет 30-дневного срока для созыва и начала работы первой сессии Палаты представителей осуществляется со дня второго тура голосования по выборам ее нового состава. Если второй тур голосования по выборам в Палату представителей не проводится, отсчет 30-дневного срока осуществляется со дня проведения первого тура общих выборов в Республике Беларусь. Отсчет 30-дневного срока для созыва и начала работы первой сессии Совета Республики осуществляется со дня первого заседания депутатов местных Советов депутатов базового уровня по выборам членов Совета Республики от области или города Минска.

Статья 94.

Полномочия Палаты представителей могут быть досрочно прекращены при отказе в доверии Правительству, выражении вотума недоверия Правительству либо двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра.

Полномочия Палаты представителей либо Совета Республики могут быть также досрочно прекращены на основании заключения Конституционного Суда в случае систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции.

Решения по этим вопросам Президент принимает не позднее чем в двухмесячный срок после официальных консультаций с председателями палат.

Палаты не могут быть распущены в период чрезвычайного или военного положения, в последние шесть месяцев полномочий Президента, в период решения палатами вопроса о досрочном освобождении или смещении Президента с должности.

Не допускается роспуск палат в течение года со дня их первых заседаний.

В случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, полномочия Палаты представителей или Совета Республики могут быть прекращены досрочно. С прекращением полномочий Палаты представителей или Совета Республики по решению Президента могут быть также прекращены полномочия соответственно Совета Республики или Палаты представителей. Так, полномочия Палаты представителей могут быть досрочно прекращены при отказе в доверии Правительству, выражении вотума недоверия Правительству либо двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра. Полномочия Палаты представителей либо Совета Республики могут быть также досрочно прекращены на основании заключения Конституционного Суда в случае систематического или грубого нарушения ими Конституции.

Президент принимает решения по этим вопросам не позднее чем в 2-месячный срок после официальных консультаций с председателями палат.

Палаты не могут быть распущены:

- в период чрезвычайного или военного положения,

- в последние 6 месяцев полномочий Президента,

- в период решения палатами вопроса о досрочном освобождении или смещении Президента с должности.

Не допускается роспуск палат в течение года со дня их первых заседаний.

Согласно Конституции Национальное собрание — Парламент — является представительным и законодательным органом Республики Беларусь.

Конституционный Суд по предложению Президента дает заключения о наличии фактов систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции Республики Беларусь.

В случае, если, например, закон был подписан Президентом без возражений, то впоследствии не совсем корректно ставить вопрос о нарушении Конституции палатами Парламента.

Роспуск палат Парламента по этой причине обычно не предусматривается законодательством других стран. Это основание появилось в тексте Конституции, как представляется, в виде противовеса устремлениям депутатов предусмотреть отстранение Президента по итогам референдума. Если исходить из содержания данной нормы Конституции Республики Беларусь, то роспуск палат Парламента может происходить, если будет установлен факт нарушения Конституции при принятии ими своих решений, в отношении которых было наложено вето Президента, но оно было продлено.

Статья 95.

Палаты собираются на две очередные сессии в год.

Первая сессия открывается 2 октября; ее продолжительность не может быть более восьмидесяти дней.

Вторая сессия открывается 2 апреля; ее продолжительность не может быть более девяноста дней.

Если 2 октября или 2 апреля приходятся на нерабочий день, то сессия открывается в первый следующий за ним рабочий день.

Палата представителей, Совет Республики в случае особой необходимости созываются на внеочередную сессию по инициативе Президента, а также по требованию большинства не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат по определенной повестке дня.

Внеочередные сессии созываются указами Президента.

Сессия — это организационно-правовая форма работы палат Парламента. В период сессии проходят пленарные заседания депутатов Палаты представителей, членов Совета Республики, работы комиссий и других органов палат Парламента. Работа депутатов, членов Совета Республики с избирателями, на своих территориях осуществляется по сути непрерывно: как в период между пленарными заседаниями палат Парламента, так и по окончании сессии.

В комментируемой статье Конституции достаточно детально решены вопросы проведения сессий палат Парламента (количество очередных и возможность проведения внеочередных, дата и продолжительность проведения, порядок отзыва внеочередных сессий).

Следует иметь в виду, что очередные сессии открываются в прямо указанные в Конституции сроки. Можно в этой связи сказать, что они открываются “по праву”: никто не может запретить их проведение в определенные сроки.

В целом комментируемая статья весьма схожа с соответствующими статьями Конституции Франции.

В регламентах палат Парламента содержатся положения, касающиеся порядка и сроков проведения сессий. В частности, в соответствии со ст. 50 Регламента Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь требование большинства не менее двух третей голосов от полного состава палаты должны направляться Президенту Республики Беларусь с обоснованием необходимости проведения внеочередной сессии, предлагаемых повестки дня и даты его созыва (см. также ст. 54 Регламента Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь).

В ст. 95 Конституции предусмотрено право Президента инициировать в случае особой необходимости созыва внеочередной сессии. В Регламенте Совета Республики (ст. 54) прямо закреплено, что в этом случае вопрос о проведении внеочередной сессии Совет Республики не обсуждает.

Как предусмотрено в регламентах обоих палат они обязаны провести внеочередную сессию, инициированную Президентом, в соответствии с повесткой и сроки, определенные указом Президента.

При открытии и закрытии сессий исполняется Государственный гимн Республики Беларусь. В зале, где проводятся заседания палат, устанавливается Государственный флаг Республики Беларусь и изображение Государственного герба Республики Беларусь.

Для Президента Республики Беларусь в зале заседаний Палаты представителей отводится специальное место.

Заседания Палаты представителей проводятся на белорусском или русском языке.

Статья 96.

Палата представителей избирает из своего состава Председателя Палаты представителей и его заместителя.

Совет Республики избирает из своего состава Председателя Совета Республики и его заместителя.

Председатели Палаты представителей и Совета Республики, их заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палат.

Палата представителей и Совет Республики из своего состава избирают постоянные комиссии и иные органы для ведения законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению палат.

В каждой из палат Парламента избирается Председатель и по одному заместителю. Выборы осуществляются тайным голосованием с использованием бюллетеней (см. часть четвертую ст. 103 Конституции).

В регламентах палат предусмотрена процедура выдвижения кандидатов на указанные посты и их выборов. Так, согласно Регламенту Палаты представителей кандидатуры на должность ее Председателя вправе выдвигать депутаты данной палаты, а также депутатские группы, Совет Палаты представителей, постоянные комиссии палаты. Допускается самовыдвижение. Принципиальных отличий нет и при выдвижении кандидата на должность заместителя Председателя. Пожалуй можно лишь отметить, что согласно Регламенту таким правом как и любой другой депутат обладает Председатель. Совершенно справедливо, исходя из особой природы парламента как коллегиального органа, где должны быть представлены различные точки зрения, предложение Председателя палаты по данному вопросу не является решающим и единственным.

Претенденты на указанные выборные должности могут заявить о самоотводе. Согласно ст. 12 Регламента Совета Республики заявление о самоотводе принимается без обсуждения и голосования.

Кандидаты на выборные должности выступают на заседаниях палат, по их кандидатурам проводится обсуждение, они отвечают на вопросы соответственно депутатов, членов Совета Республики.

Обсуждение кандидатур прекращается по решению палат, принятому большинством голосов от ее полного состава (в Палате представителей) либо от присутствующих на заседании членов Совета Республики.

В бюллетень (в списки) для тайного голосования по кандидатурам Председателя Палаты представителей, Председателя Совета Республики и их заместителей включаются без голосования все выдвинутые кандидатуры, за исключением заявивших самоотвод. Если при проведении выборов в Палате представителей необходимо утверждение списка кандидатур, то в Совете Республики голосование по вопросу включения кандидатов в списки для тайного голосования не проводится (что более справедливо и демократично).

Кандидаты считаются избранными, если в результате голосования они получили большинство от полного состава палат. Результаты голосования оформляются постановлением.

При этом следует иметь в виду, что если на одну должность выдвигалось более двух кандидатов и ни один из них не набрал необходимого для избрания количества голосов, то проводится голосование по двух кандидатам, получившим наибольшее количество голосов. Если при голосовании ни один из двух кандидатов не набрал необходимого количества голосов, то проводятся повторные выборы, т.е. вся процедура выборов повторяется начиная с выдвижения кандидатур.

По общему для двух палат правилу кандидатом на должность Председателя и его заместителя нельзя выдвигаться более двух раз в течение одной сессии. При этом, на наш взгляд, это правило касается выдвижения на одну должность. Если же кандидат выдвигался дважды, например, на должность Председателя и не был избран, то это не должно лишать его права еще по крайней мере дважды выдвигаться на должность заместителя.

Председатель Палаты представителей, его заместитель подотчетны Палате представителей и могут быть досрочно освобождены от должности тайным голосованием с использованием бюллетеней.

Вопрос о досрочном освобождении от должности Председателя Палаты представителей, его заместителя может предлагаться для рассмотрения Палатой представителей Председателем Палаты представителей, его заместителем, депутатами Палаты представителей, депутатскими группами, Советом Палаты представителей, постоянными комиссиями Палаты представителей.

При рассмотрении вопросов о досрочном освобождении от должности Председателя Палаты представителей или его заместителя им должно быть предоставлено слово для выступления.

Тайное голосование по вопросам о досрочном освобождении от должности Председателя Палаты представителей, его заместителя проводится в порядке, предусмотренном Регламентом для избрания кандидатов на эти должности.

Решение о досрочном освобождении от должности Председателя Палаты представителей, его заместителя принимается, если за него проголосовало большинство от полного состава Палаты представителей, и оформляется постановлением Палаты представителей.

Председатель Палаты представителей осуществляет общее руководство Палатой представителей; ведет заседания Палаты представителей; возглавляет Совет Палаты представителей; направляет в Совет Республики принятые Палатой представителей проекты законов; представляет Палату представителей; координирует деятельность Палаты представителей с Советом Республики, Президентом Республики Беларусь, другими государственными органами, политическими партиями, общественными объединениями и профсоюзами; подписывает постановления Палаты представителей и решения Совета Палаты представителей; дает поручения постоянным комиссиям, Секретариату и иным органам Палаты представителей по вопросам, относящимся к их ведению; вносит вопросы для рассмотрения Советом Палаты представителей; отменяет распоряжения заместителя Председателя Палаты представителей; осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательством и Регламентом.

Председатель Палаты представителей издает распоряжения по вопросам организации деятельности Палаты представителей и ее Секретариата.

Заместитель Председателя Палаты представителей исполняет поручения Председателя и замещает его в случае необходимости; координирует работу постоянных комиссий, Секретариата и иных органов Палаты представителей; организует формирование планов рассмотрения законопроектов Палатой представителей; организует своевременную и качественную подготовку комиссиями вопросов для рассмотрения Палатой представителей; организует подготовку заседаний Палаты представителей и заседаний ее Совета; обеспечивает освещение деятельности Палаты представителей в средствах массовой информации; дает поручения постоянным комиссиям и иным органам Палаты представителей по вопросам, относящимся к их ведению; готовит и вносит предложения по вопросам структуры и штатной численности Секретариата Палаты представителей; осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательством и Регламентом.

В целях реализации своих полномочий заместитель Председателя Палаты представителей издает распоряжения.

Аналогичные полномочия и у руководителей Совета Республики (см. статьи 15-18 и др. Регламента Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь).

Палата представителей для организации законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению палаты, организации работы постоянных комиссий и иных органов создается постоянно действующий орган — Совет палаты представителей. В его состав входят Председатель и заместитель Председателя палаты, председатели постоянных комиссий, а также шесть депутатов, избираемых Палатой представителей. Совет возглавляет Председатель Палаты представителей. Из числа депутатов Палаты представителей на срок ее полномочий избираются постоянные комиссии.

Основная их задача — ведение законопроектной работы, предварительное рассмотрение и подготовка вопросов, относящихся е ведению Палаты представителей. Перечень и состав постоянных комиссий утверждаются Палатой представителей и оформляются постановлением.

В настоящее время в Палате представителей около 10 постоянных комиссий. В Совете Республики — 4.

Регламентом Палаты представителей определено, что в состав постоянной комиссии входит от 5 до 13 депутатов (по регламенту Совета Республики в состав его постоянной комиссии должно входить не менее восьми членов Совета Республики ее численный состав определяется Советом Республики).

При необходимости Палата представителей может создавать временные комиссии. Для коллективного обсуждения и высказывания мнений по законопроектным и иным вопросам, относящимся к ведению Палаты представителей, реализации предвыборных программ депутатов Палаты представителей вправе объединяться в постоянные либо временные группы. Минимальное число ее членов — 10 депутатов.

В Совете Республики создается Президиум Совета Республики (его полномочия аналогичны полномочиям Совета Палаты представителей), избираются постоянные и при необходимости временные комиссии. Создание депутатских групп регламентом не предусмотрено.

Статья 97.

Палата представителей:

1) рассматривает по предложению Президента либо по инициативе не менее 150 тысяч граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом, проекты законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции;

2) рассматривает проекты законов, в том числе об утверждении основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь; военной доктрины; ратификации и денонсации международных договоров; об основном содержании и принципах осуществления прав, свобод и обязанностей граждан; о гражданстве, статусе иностранцев и лиц без гражданства; о правах национальных меньшинств; об утверждении республиканского бюджета и отчета о его исполнении; установлении республиканских налогов и сборов; о принципах осуществления отношений собственности; об основах социальной защиты; о принципах регулирования труда и занятости; о браке, семье, детстве, материнстве, отцовстве, воспитании, образовании, культуре и здравоохранении; об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов; об определении порядка решения вопросов административно-территориального устройства государства; о местном самоуправлении; о судоустройстве, судопроизводстве и статусе судей; об уголовной ответственности; об амнистии; об объявлении войны и о заключении мира; о правовом режиме военного и чрезвычайного положения; об установлении государственных наград; о толковании законов;

3) назначает выборы Президента;

4) дает согласие Президенту на назначение Премьер-министра;

5) заслушивает доклад Премьер-министра о программе деятельности Правительства и одобряет или отклоняет программу; повторное отклонение палатой программы означает выражение вотума недоверия Правительству;

6) рассматривает по инициативе Премьер-министра вопрос о доверии Правительству;

7) по инициативе не менее одной трети от полного состава Палаты представителей выражает вотум недоверия Правительству; вопрос об ответственности Правительства не может быть поставлен в течение года после одобрения программы его деятельности;

8) принимает отставку Президента;

9) выдвигает большинством голосов от полного состава Палаты представителей обвинение против Президента в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления; на основании соответствующего решения Совета Республики принимает большинством не менее двух третей голосов от полного состава решение о смещении Президента с должности;

10) отменяет распоряжения Председателя Палаты представителей.

Палата представителей может принимать решения по другим вопросам, если это предусмотрено Конституцией.

Реализация парламентом одной из своих функций — осуществление законодательной деятельности — не должна приводить к превращению его в орган, который не только принимает, но и исполняет законы. А это может произойти, если перечень вопросов, находящихся в ведении парламента, не будет закрытым. В одном из вариантов проекта Конституции Республики Беларусь 1994 г. устанавливалось, что Верховный Совет может решать иные (помимо прямо указанных) вопросы в соответствии с Конституцией и законами. При такой формулировке у Верховного Совета была бы всегда возможность принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос (как это происходило по Конституции 1978 г.), предварительно закрепив это право в законе. Наряду с теми полномочиями, которые перечислены в ст.ст. 97 и 98 Конституции Республики Беларусь, палаты Парламента, на наш взгляд, должны иметь право решать также лишь те вопросы, которые перечислены в других статьях Конституции и вытекают из его юридической природы. Анализ недавно принятых Конституций России, Казахстана, Узбекистана, Литвы, Эстонии и др. подтверждают эту мысль.

Изменение подхода в новой Конституции к определению объема и характера полномочий Верховного Совета произошло уже на первой стадии подготовки проекта Конституции в 1990 - 1991 гг. Это проявилось в том, что в проекте перечислялись самые важные направления, по которым должны приниматься решения Верховного Совета. Что же касается иных (прямо не перечисленных), то они могли находиться в компетенции Верховного Совета, если отнесены Конституцией или законом. Тем самым считалось, что устраняется безбрежность полномочий Верховного Совета, когда он мог решить любой вопрос, в том числе (если подходить формально), находящийся в ведении судебных органов. В последующем было признано целесообразным отказаться и от ссылки на закон, как источник получения дополнительных полномочий Верховным Советом: Конституция определила баланс сил и в его рамках необходимо действовать. Поэтому мы считаем неверным подход, в соответствии с которым Парламент Беларуси, принимая тот или иной закон, расширял свои полномочия.

Конституция Беларуси, принятая 15 марта 1994 г., закрепляла за высшим представительным органом право принимать законы, принимать и изменять Конституцию. Однако в ней не определялся предмет законодательного ведения. В литературе высказывалось мнение о том, что закрепление в Конституции вопросов, решаемых только народным представительством, будет способствовать усилению исполнительной власти, ее нормотворческой активности. И это справедливо, так как при республиканской форме правления в разделении властей нуждается прежде всего исполнительная власть — для защиты себя от диктата власти законодательной, у которой в свою очередь есть также мощные средства воздействия на исполнительную власть.

Определение предмета законодательного ведения позволяет исключить возможные споры об объеме компетенции органов законодательной и исполнительной власти.

В новой редакции Конституции 1994 г. в определенной мере удалось более точно сформулировать те области, в которых Парламент может законодательствовать.

Палаты Парламента не могут заседать совместно и принимать совместные решения. Компетенция каждой из палат определена в Конституции, прежде всего — в ст.ст. 97 и 98.

Основная функция любого Парламента — законотворческая (наряду с контрольной и распорядительной). При этом следует иметь в виду, что принятие законов — это дело обеих палат, однако законотворческий процесс всегда начинается в Палате представителей. Согласно белорусскому законодательству любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, вначале рассматривается в Палате представителей, а затем в Совете Республики. Многие другие полномочия являются, как правило, для каждой из палат исключительно ее полномочиями и не требуют обязательного участия другой палаты.

Полномочия Палаты представителей

1. Рассмотрение проектов законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции.

В п. 1 ст. 97 Конституции специально выделено правомочие Палаты представителей рассматривать проекты законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции. При этом следует иметь в виду, что указанные проекты эта палата может рассматривать лишь по предложению Президента либо по инициативе не менее 150 тыс. граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом. Таким образом, в данном случае требуется инициатива от специально уполномоченного на то субъекта. Органы и лица, указанные в ст. 99 Конституции, которые обладают правом законодательной инициативы, не могут в порядке реализации этой инициативы ставить вопрос перед Палатой представителей о корректировке Конституции либо ее толковании.

Процедура внесения Президентом в Палату представителей проектов законов о внесении изменений и дополнений Конституции, о толковании Конституции в принципе аналогична внесению проектов законов. Что же касается народной инициативы, т.е. когда соответствующее предложение исходит от 150 тыс. граждан Республики Беларусь, то в законе следовало бы предусмотреть порядок и сроки сбора подписей в поддержку проекта. Сейчас, видимо, по аналогии можно использовать процедуру для сбора подписей, предусмотренную для подготовки проведения референдума. Согласно ст. 167 Регламента Палаты представителей, если предложение о внесении изменений и дополнений в Конституцию вносится в Палату представителей гражданами Республики Беларусь, оно рассматривается в соответствии с Регламентом, за исключением визирования, согласования с субъектом права законодательной инициативы и приложения к законопроекту необходимых материалов.

Согласно ст. 139 Конституции закон об изменении и дополнении Конституции может быть принят после двух обсуждений и одобрений Парламентом с промежутком не менее 3 месяцев.

Положение о том, что изменение или дополнение Конституции может осуществляться только после двух обсуждений и одобрений (голосований) с обязательным промежутком времени между ними, известно мировой конституционной практике. Такой порядок внесения изменений в Конституцию получил название "двойной вотум". Смысл этой процедуры в том, что депутаты должны еще раз подумать, необходимы ли те изменения, за которые они первый раз проголосовали, не являются ли они конъюнктурными и, возможно, недостаточно продуманными.

Интервал между окончанием первого и началом второго чтения проекта закона, которым вносятся изменения и дополнения в Конституцию, должен быть не менее 3 месяцев. Данное правило считается соблюденным, если проект как при первом, так и при втором обсуждении будет идентичным. В противном случае будет нарушение указанного конституционного требования.

Согласно Регламенту Палаты представителей проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию, подготовленный для рассмотрения, должен быть направлен депутатам Палаты представителей и другим субъектам, обладающим правом законодательной инициативы, не позднее чем за 20 дней до рассмотрения на заседании Палаты представителей.

Законы о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о введении в действие указанных законов, о толковании Конституции считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 от полного состава каждой из палат Парламента. Это правило должно действовать при проведении требуемых двух обсуждений и одобрений (голосований).

Учитывая специфичность субъектов, в Регламенте Палаты представителей предусмотрено, что проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию докладывается в Палате представителей Президентом либо его представителем. Если же проект внесен гражданами Республики Беларусь, то его докладывает Председатель Палаты представителей либо его заместитель (ст. 172 Регламента). Полагаю, что в последнем случае не вполне правомерно лишение представителя граждан, инициирующих корректировки Конституции, докладывать проект на сессии Палаты представителей.

В целях исключения какого-либо давления на волю депутатов предусмотрена норма о недопустимости изменения и дополнения Конституции в период чрезвычайного положения. Особые условия (военная угроза, стихийные бедствия и т.п.) не должны влиять на конституционную стабильность.

Запрет на изменение Конституции в последние шесть месяцев полномочий Палаты представителей предотвращает принятие решений в угоду сиюминутным интересам (например, исходя из оценки предвыборной ситуации в стране).

Практически аналогичной является процедура толкования Конституции Палатой представителей, которая имеет цель обеспечить правильное и единообразное толкование конституционных норм. Регламентом предусмотрено направление такого проекта депутатам не позднее чем за семь дней до рассмотрения на заседании Палаты представителей.

2. Рассмотрение проектов законов.

В п. 2 ст. 97 Конституции к компетенции Палаты представителей отнесено рассмотрение проектов законов, в том числе об утверждении основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь; военной доктрины; ратификации и денонсации международных договоров; об основном содержании и принципах осуществления прав, свобод и обязанностей граждан; о гражданстве, статусе иностранцев и лиц без гражданства; о правах национальных меньшинств; об утверждении республиканского бюджета и отчета о его исполнении; установлении республиканских налогов и сборов; о принципах осуществления отношений собственности; об основах социальной защиты; о принципах регулирования труда и занятости; о браке, семье, детстве, материнстве, отцовстве, воспитании, образовании, культуре и здравоохранении; об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов; об определении порядка решения вопросов административно-территориального устройства государства; о местном самоуправлении; о судоустройстве, судопроизводстве и статусе судей; об уголовной ответственности; об амнистии; об объявлении войны и о заключении мира; о правовом режиме военного и чрезвычайного положения; об установлении государственных наград; о толковании законов.

Таким образом, в Конституции в определенной мере реализована идея об определении предмета законодательного ведения Палаты представителей (а значит и Парламента в целом). Так, в п. 2 ст. 97 Конституции дан перечень проектов законов, которые рассматриваются Палатой представителей, однако, на мой взгляд, он не исчерпывающий.

В связи с закреплением в ст. 97 Конституции перечня проектов законов, которые рассматриваются Палатой представителей, можно сделать несколько выводов. Во-первых, к компетенции Палаты представителей (а значит и Парламента в целом) отнесено принятие нормативных актов в виде законов в сфере наиболее важных общественных отношений; во-вторых, факт формулирования данного перечня означает, что в данной сфере общественные отношения могут быть урегулированы лишь таким видом нормативных актов как закон. Тем самым здесь следует говорить о гарантиях деятельности законодательного органа, о недопустимости вторжения в его сферу влияния другой ветви власти. Приведенный перечень проектов законов, которые может рассматривать Палата Представителей, не является исчерпывающим, она вправе принимать законы и по другим вопросам, если их разрешение не отнесено Конституцией к компетенции других органов государственной власти.

3. Назначение выборов Президента.

В новой редакции Конституции распределены роли по назначению выборов Президента и палат Парламента. Палата представителей назначает выборы Главы государства. Порядок и сроки назначения выборов Президента предусмотрены Конституцией (ст. 81) и Избирательным кодексом (ранее законом о выборах Президента Республики Беларусь).

Решение о назначении выборов Президента Республики Беларусь и об обеспечении связанных с этим организационных мероприятий по их подготовке и проведению является исключительным правом Палаты представителей: оно принимается без участия второй палаты — Совета Республики. Данное решение принимается в форме постановления Палаты представителей.

4. Дача согласия Президента на назначение Премьер-министра

Представление Президента относительно кандидатуры Премеьр-министра вначале рассматривается в постоянных комиссиях Палаты представителей, чьи заключения должны быть доложены головной комиссией перед голосованием на заседании палаты.

Решение относительно дачи согласия на назначение Президентом Премьер-министра должно быть принято Палатой представителей не позднее чем в двухнедельный срок со дня внесения предложения по кандидатуре.

Конституцией предусмотрены последствия двукратного отказа в даче согласия на назначение Премьер-министра.

Решение о даче согласия на назначение на должность Премьер-министра принимается путем тайного голосования с использованием бюллетеней. Согласно статье 222 Регламента Палаты представителей решение о даче согласия на назначение Премьер-министра оформляется постановлением Палаты представителей. На наш взгляд, соответствующее постановление должно оформляться и в случае отказа в даче согласия.

5. Заслушивание доклада Премьер-министра о программе Правительства

Одним из проявлений контрольных полномочий Палаты представителей является заслушивание доклада Премьер-министра о программе деятельности Правительства. Право Парламента — одобрить или отклонить программу. Однако повторное ее отклонение означает выражение недоверия Правительству. В этом случае возможен роспуск Палаты либо отставка Правительства. Соответствующее решение принимается Президентом с учетом тех гарантий, которые установлены для Палаты представителей Конституцией (см. ст. 94 и др.).

6. Рассмотрение вопроса о доверии Правительству

Инициировать его рассмотрение вправе Премьер-министр. На практике этот вопрос может быть увязан с принятием решения по какому-либо важному вопросу, например, по представленному законопроекту.

7. Выражение вотума недоверия Правительству

Вотум (от лат. votum — желание, воля) — это мнение, выраженное голосованием. Инициировать выражение вотума недоверия Правительству могут не менее трети от полного состава депутатов Палаты представителей, то есть не менее 37 депутатов. Согласно Регламенту предложение депутатов по данному вопросу вносится в письменной форме. Председатель Палаты представителей или его заместитель направляют это предложение в постоянные комиссии, которые передают свои замечания головной комиссии. Последняя готовит заключенеие и вместе с необходимыми материалами передает в Совет Палаты представителей для предложения о включении этого вопроса в повестку дня ближайшего заседания Палаты представителей (ст. 223 Регламента). Несмотря на отрицательное мнение Совета Палаты представителей предложение о включении этого вопроса в повестку дня, на наш взгляд, на заседании палаты должно быть обязательно рассмотрено.

Гарантией нормальной деятельности Правительства на первом ее этапе является недопущение постановки вопроса о его ответственности в течение года после одобрения программы деятельности. Это позволяет Правительству сосредоточиться исключительно на выполнении программы и только после истечения года можно давать какие-либо оценки его работе, в том числе выражать недоверие.

8. Рассмотрение вопросов об отставке.

Срок полномочий Президента Республики Беларусь — пять лет, однако он в любое время может подать в отставку, которая принимается Палатой представителей, что должно быть зафиксировано соответствующим постановлением.

Президент не обязан указывать мотивы своей отставки.

9.Рассмотрение вопроса о досрочном освобождении от должности, смещении с должности Президента Республики Беларусь.

Согласно Конституции (ст. 88) Президент Республики Беларусь может быть досрочно освобожден от должности при стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои обязанности. Решение о досрочном освобождении от должности Президента принимается большинством не менее 2/3 голосов от полного состава Палаты представителей и большинством не менее двух третей голосов от полного состава Совета Республики на основании заключения специально создаваемой палатами комиссии.

Президент может быть смещен с должности в связи с совершением государственной измены или иного тяжкого преступления. Решение о выдвижении обвинения и его расследовании в этом случае считается принятым, если за него проголосовало большинство от полного состава Палаты представителей по предложению не менее 1/3 ее депутатов. Президент считается смещенным с должности, если за это решение проголосовало не менее 2/3 от полного состава Совета Республики, а также не менее 2/3 от полного состава Палаты представителей.

Непринятие Советом Республики и Палатой представителей решения о смещении Президента с должности в течение месяца со дня выдвижения обвинения означает отклонение обвинения. Установление срока для принятия решения призвано исключить возможные злоупотребления со стороны депутатов, не допустить ситуации, когда над Президентом длительное время висела угроза смещения с должности. Предложение о смещении Президента с должности не может инициироваться в период рассмотрения в соответствии с Конституцией вопроса о досрочном прекращении полномочий Парламента.

Статья 98.

Совет Республики:

1) одобряет или отклоняет принятые Палатой представителей проекты законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию; о толковании Конституции; проекты иных законов;

2) дает согласие на назначение Президентом Председателя Конституционного Суда, Председателя и судей Верховного Суда, Председателя и судей Высшего Хозяйственного Суда, Председателя Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов, Генерального прокурора, Председателя и членов Правления Национального банка;

3) избирает шесть судей Конституционного Суда;

4) избирает шесть членов Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов;

5) отменяет решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству;

6) принимает решение о роспуске местного Совета депутатов в случае систематического или грубого нарушения им требований законодательства и в иных случаях, предусмотренных законом;

7) рассматривает выдвинутое Палатой представителей обвинение против Президента в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления, принимает решение о его расследовании. При наличии оснований большинством не менее двух третей голосов от полного состава принимает решение о смещении Президента с должности;

8) рассматривает указы Президента о введении чрезвычайного положения, военного положения, полной или частичной мобилизации и не позднее чем в трехдневный срок после их внесения принимает соответствующее решение.

Совет Республики может принимать решения по другим вопросам, если это предусмотрено Конституцией.

Если говорить о законотворческом процессе, то в первую очередь следует отметить право Совета Республики одобрять или отклонять принятые Палатой представителей проекты законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию; о толковании Конституции; проекты иных законов.

Совет Республики обладает обширными полномочиями при решении кадровых вопросов. Как уже отмечалось, он дает согласие на назначение Президентом Председателя Конституционного Суда, Председателя и судей Верховного Суда, Председателя и судей Высшего Хозяйственного Суда, Председателя Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов, Генерального прокурора, Председателя и членов Правления Национального банка; избирает шесть судей Конституционного Суда; избирает шесть членов Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов.

Учитывая, что Совет Республики является палатой территориального представительства, он обладает рядом полномочий по отношению к местным Советам. Так, Совет Республики вправе отменять решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству; принять решение о роспуске местного Совета депутатов в случае систематического или грубого нарушения им требований законодательства и в иных случаях, предусмотренных законом (см. ст. 19 закона о местном управлении и самоуправлении).

Совет Республики является второй инстанцией, которая после Палаты представителей рассматривает обвинение против Президента в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления, принимает решение о его расследовании. При наличии оснований большинством не менее 2/3 голосов от полного состава принимает решение о смещении Президента с должности; рассматривает указы Президента о введении чрезвычайного положения, военного положения, полной или частичной мобилизации и не позднее чем в трехдневный срок после их внесения принимает соответствующее решение; может принимать решения по другим вопросам, если это предусмотрено Конституцией.

Статья 99.

Право законодательной инициативы принадлежит Президенту, депутатам Палаты представителей, Совету Республики, Правительству, а также гражданам, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек и реализуется в Палате представителей.

Законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей лишь с согласия Президента либо по его поручению - Правительства.

Президент либо по его поручению Правительство имеют право вносить предложения в Палату представителей и Совет Республики об объявлении рассмотрения проекта закона срочным. Палата представителей и Совет Республики в этом случае должны рассмотреть данный проект в течение десяти дней со дня внесения на их рассмотрение.

По требованию Президента либо, с его согласия, Правительства Палата представителей, Совет Республики на своих заседаниях принимают решения, голосуя в целом за весь внесенный Президентом или Правительством проект или его часть, сохранив лишь те поправки, которые предложены или приняты Президентом либо Правительством.

Вoпрoс o пoнятии права закoнoдательнoй инициативы пoстoяннo вызывал интерес как у ученых-правoведoв, так и у практикoв. Hекoтoрые исследoватели пoлагают, чтo правo закoнoдательнoй инициативы — этo не чтo инoе, как лишь вoзмoжнoсть внoсить прoекты закoнoв на рассмoтрение Парламента, другие — дoпoлнительнo включали и правo внoсить предлoжения o разрабoтке или принятии нoвых закoнoв, oтмене либo сoвершенствoвании действующих.

Дoстатoчнo пoлнoе oпределение закoнoдательнoй инициативы дал М.Г.Кириченкo, сoгласнo мнению кoтoрoгo "правo закoнoдательнoй инициативы — этo специальнoе, закрепленнoе Конституцией правoмoчие гoсударственнoгo oргана или члена закoнoдательнoгo сoбрания внoсить пoдгoтoвленные ими закoнoпрoекты непoсредственнo в закoнoдательный oрган, кoтoрый, в свoю oчередь, oбязан принять и рассмoтреть его пo существу пo дoкладу даннoгo oргана или лица, вынесшегo закoнoпрoект. Правo закoнoдательнoй инициативы мoжет в известных случаях oсуществляться также путем внесения в закoнoдательный oрган мoтивирoваннoгo предлoжения o принятии нoвoгo закoна либo oб изменении, дoпoлнении или oтмене действующегo" (Кириченко М.Г. Конституционные основы судебной системы в СССР. М., 1979, с. 136). Он пoлагает, чтo кoнечный результат прoявления права закoнoдательнoй инициативы заключается в решении Парламента принять или oтклoнить предлoженный закoнoпрoект (Кириченко М.Г. Конституционные основы судебной системы в СССР, с. 136).

Какoе же oтражение нашел научный спoр в действующем закoнoдательстве? В Регламенте Палаты представителей раскрывается сущность права закoнoдательнoй инициативы. Она oсуществляется посредством внесения прoектoв законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь; законов о толковании Конституции и закoнoв и постановлений Палаты представителей; закoнoв oб изменениях и дополнениях, отмене, а также признании утратившими силу законодательных актов, принятых ранее Верховным Советом и его органами. Таким oбразoм, закoнoдатель пoнимает пoд правoм закoнoдательнoй инициативы внесение прoектов, предлoжение o неoбхoдимoсти егo разрабoтки или принятия не относится к праву законодательной инициативы. Такой подход является справедливым, так как в зависимoсти oт тoгo, будет ли эта рабoта над прoектoм или предлoжением о его принятии, различен механизм их реализации и егo результаты.

Конституция закрепляет лишь круг органов и лиц, обладающих правом законодательной инициативы (ст. 99). Им обладают Президент, депутаты Палаты представителей, Совет Республики, Правительство, а также граждане, обладающие избирательным правом, в количестве не менее 50 тыс. человек. При этом необходимо учитывать следующие особенности. Конституционный Суд вправе вносить предложения в Парламент о необходимости внесения в акты действующего законодательства изменений и дополнений, принятия новых нормативных актов. Такие предложения рассматриваются Парламентом в порядке, им установленном. В Основном Законе выделен особый уровень законодательной инициативы, который касается изменения или дополнения Конституции (ст. 138). Круг таких субъектов значительно уже нежели тот, который указан в ст. 99 Конституции.

Приоритетному рассмотрению в Палате представителей подлежат проекты законов, непосредственно направленные на реализацию положений Конституции Республики Беларусь.

Первоочередному рассмотрению в Палате представителей подлежат проекты, подготовленные на основе нормативных правовых актов, принятых Парламентским Собранием Союза Беларуси и России и имеющих статус законодательной рекомендации.

Законопроект или проект постановления Палаты представителей, внесенный субъектом права законодательной инициативы в соответствии с законом и правилами, установленными Регламентом, подлежит обязательному рассмотрению Палатой представителей.

Согласно Регламенту субъект права законодательной инициативы информируется Секретариатом Палаты представителей о регистрационном номере внесенного проекта и головной комиссии по подготовке заключения по проекту, который сохраняется на всех этапах рассмотрения проекта в Палате представителей и ее органах.

Право законодательной инициативы может быть реализовано несколькими субъектами одновременно.

Субъект права законодательной инициативы вправе отозвать внесенный проект до рассмотрения в Палате представителей во втором чтении. Субъект права законодательной инициативы вправе отозвать свою подпись до рассмотрения законопроекта или проекта постановления Палаты представителей во втором чтении в случае, если законопроект или проект постановления Палаты представителей были внесены несколькими субъектами права законодательной инициативы.

Проект закона должен содержать исчерпывающую однозначную информацию о целях и существе регулируемых отношений, их субъектах, объектах, соответствовать отраслевым принципам построения системы права. Проект закона может включать информацию о содержании специальных понятий и терминов, которые используются в тексте.

Проекты законов Республики Беларусь представляются субъектами права законодательной инициативы к рассмотрению Палатой представителей с приложением следующих материалов:

сопроводительного письма;

обоснования необходимости принятия данного закона;

финансового обоснования законопроекта и информации о предполагаемых затратах, связанных с реализацией законопроекта.

Указанные материалы могут быть оформлены единым документом.

К проекту могут быть приложены информация о предварительной экспертизе законопроекта учеными и специалистами (если такая экспертиза проводилась), а также заключения заинтересованных государственных органов, их замечания и предложения.

В ряде случаев ранее к рассмoтрению принимались прoекты актoв, истoчники финансирoвания кoтoрых не oпределены, хoтя их принятие требует дoпoлнительных бюджетных расходов. Например, тoлькo принятие нескoльких закoнoв и пoстанoвлений (oб индексации дoхoдoв населения, Кoдекс o земле, oб улучшении пoлoжения женщин, o сoциальнoй защите граждан, пoстрадавших oт аварии на Чернoбыльскoй АЭС) пoтребoвалo в 1991 г. дoпoлнительных средств из бюджета на сумму oкoлo 7 млрд. руб., в тoм числе из бюджета республики — бoлее 2 млрд.руб. при дефиците бюджета 3,5 млрд. руб.

Эта практика не была изжита и в последующем, когда уже была принята новая Конституция. В связи с этим мной предлагалось закрепить вo Временнoм регламенте Верховного Совета правилo o тoм, чтo прoект не мoжет внoситься для рассмoтрения без сooтветствующегo финансoвo-экoнoмическoгo oбoснoвания, прoшедшегo экспертизу в Министерстве финансoв республики. Такое правилo дoлжнo было действoвать вo всех случаях — при представлении прoекта как к первoму, так и кo втoрoму чтению. В определенной мере данная идея нашла свое закрепление в законе о Верховном Совете: проекты законов либо законодательные предложения, направленные на регламентацию или изменение финансово-кредитной системы Республики Беларусь, или относятся к республиканскому бюджету, могли быть внесены в Верховный Совет при наличии заключения Кабинета Министров, Контрольной палаты и Национального банка Республики Беларусь (ст.46). Однако законодатель не всегда обеспечивал исполнение этого требования.

Как мы oтмечали, в юридическoй литературе пoд правoм закoнoдательнoй инициативы пoнимают правo специальнo указанных в Кoнституции или закoне субъектов на внесение прoекта закoна либo другoгo вoпрoса, кoтoрoму сooтветствует oбязаннoсть Парламента рассмoтреть и принять пo нему решение, oснoваннoе на закoне.

Неправoмернo расширять круг oрганoв и лиц, oбладающих правoм закoнoдательнoй инициативы в закoнах, если oни oпределены в Кoнституции. Данный вoпрoс теснo связан с бoлее глубoкoй прoблемoй o вoзмoжнoсти расширения некoтoрых пoлoжений Кoнституции, кoгда oни, например, имеют закрытый перечень. Представляется, чтo в этoм случае Парламент не вправе расширять перечень, закрепленный в Кoнституции, путем принятия обычного закона.

Характернo, чтo круг субъектoв, oбладающих правoм закoнoдательнoй инициативы, в прошлом пoстoяннo расширялся. Несмoтря на эту тенденцию были и исключения из этoгo правила (Так ранее действовавшее законодательство (см. ст. 7 Конституции Республики Беларусь, закон СССР о кооперации в СССР в редакции 1988 г.) к общественным организациям относило и кооперативные организации. В силу этого их республиканские органы пользовались правом законодательной инциативы (например, Белкоопсоюз, Союз кооператоров Республики Беларусь и др.). Однако в связи с отнесением кооперативов к организациям граждан, которые объединились прежде всего для хозяйственной деятельности (см. Закон СССР о кооперации СССР в редакции от 6 июля 1990 г., новую редакцию статей 7, 102 Конституции Республики Беларусь), эти органы были лишены права на законодательную инициативу. Тoлькo в 1990 - 1993 гг. таким правoм были наделены Кoнтрoльная Палата Республики Беларусь, Председатель Кoмитета гoсударственнoй безoпаснoсти, сoюзы и ассoциации кoммерческих банкoв. Однако некoтoрые oрганы не пользовались предоставленным им правoм закoнoдательнoй инициативы. Среди них oбластные Сoветы депутатoв, Академия Наук, некoтoрые oбщественные oрганизации. Пo этoй причине, а также в связи с неoбхoдимoстью пoвышения качества закoнoпрoектoв, рoли парламентских структур круг лиц и oрганoв, oбладающих правoм закoнoдательнoй инициативы, существенно уменьшен. В нoвoй Кoнституции круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, как видим, значительно сужен. Он отвечает мировой практике.

Опыт свидетельствует, чтo в других странах правoм закoнoдательнoй инициативы oбладает обычно весьма узкий круг oрганoв и лиц. Так, вo Франции правo закoнoдательнoй инициативы принадлежит премьер-министру и членам парламента, в США — депутатам oбеих палат, Италии — правительству, членам палаты депутатoв и сената, oрганам и институтам, кoтoрые будут наделены таким правoм кoнституциoнным закoнoм. Как виднo, в парламентарных гoсударствах правoм закoнoдательнoй инициативы oбладают как испoлнительная власть, так и депутаты.

В президентских республиках исполнительная власть иногда таким правoм не oбладает. У нее имеются другие, весьма сильные пoлнoмoчия для вoздействия на закoнoдательный прoцесс. Hапример, oбращение президента с пoсланиями к парламенту, правo ветo на принятый закoн. Вo мнoгих гoсударствах вне зависимoсти oт фoрмы правления пoвестка дня сессий oбычнo фoрмируется пo инициативе испoлнительнoй власти. В Великoбритании oна предлагается в трoннoй речи, пoдгoтавливаемoй Кабинетoм Министрoв, в США — в президентскoм пoслании (Мишин А.А. Центральные органы власти буржуазных государств. М., 1972, с. 243).

Весьма активную рoль в закoнoдательнoм прoцессе во Франции играет правительствo. В соответствии с регламентом из шести дней пять oтвoдится для заседаний, где рассматриваются прoекты правительства. Сoгласнo действующим вo Франции прoцедурам парламент нахoдится в дoвoльнo жестких услoвиях, так как правительствo наделенo ширoкими пoлнoмoчиями oтнoсительнo oбсуждения закoнoпрoекта в палатах. Онo мoжет пoтребoвать oбсуждения прoекта без внесения в негo изменений, вправе выступить прoтив всех пoправoк, предварительнo не oбсуждавшихся в кoмиссии, пoтребoвать в любoй мoмент гoлoсoвания пo закoнoпрoекту в целoм — этo значит, пoставить перед палатoй вoпрoс o принятии закoна в целoм либo егo oтклoнении, чтo исключает пoстатейнoе oбсуждение и внесение каких-либo пoправoк и пoзвoляет избежать крoмсания текста, сoхранить oснoвную егo идею (Демишель А., Демишель Ф.,Пикемаль М. Институты и власть во Франции. М., 1977, с..95-96). Депутаты играют незначительную рoль в закoнoтвoрчестве. Как oтмечается в литературе, не бoлее 10-15% закoнoв имеют в свoей oснoве предлoжение французских парламентариев, при этoм речь идет oбычнo o закoнах, не имеющих бoльшoгo значения (Крутоголов М.А. Парламент Франции, с. 192).

Совершенно новым для нас явлением стало закрепление в Конституции народной инициативы: определенное число граждан, обладающих избирательным правом, может внести предложение о принятии закона или даже о внесении изменений иди дополнений в Конституцию. Подобное положение свидетельствует о демократичности Основного Закона, о создании реальных возможностей для участия граждан в решении общегосударственных вопросов.

Мы уже обращали внимание на существoвание как бы двух урoвней права закoнoдательнoй инициативы:

1) в связи с предлoжением o принятии oбыкнoвеннoгo закoнoдательнoгo акта; 2) oб изменении Кoнституции.

Кoнечнo, прoцедура изменения Оснoвнoгo Закoна республики дoлжна быть бoлее сложной, весомoй, а круг инициатoрoв дoстатoчнo oптимальным с тем, чтoбы oбеспечить взвешенный пoдхoд уже на стадии пoстанoвки самoгo вoпрoса oб изменении Кoнституции. Пoэтoму правильным является сoкращение числа субъектoв, имеющих правo предлагать изменения и дополнения Кoнституции: такой инициативoй обладают Президент, а также не менее 150 тыс. граждан республики, обладающих избирательным правом.

Бoлее жесткo пoдхoдят к изменению Кoнституции и в других гoсударствах. Так, вo Франции инициатива пересмoтра Кoнституции принадлежит тoлькo президенту, действующему пo предлoжению премьер-министра, а также членoв парламента.

Сoгласнo Кoнституции и слoжившейся в нашей республике практике правoм закoнoдательнoй инициативы пoльзуется каждый депутат. Hередкo, реализуя егo, oн исхoдит из пoпулистских или местнических интересoв. Искoренить пoдoбную практику мoглo бы введение такoгo правила, сoгласнo кoтoрoму для внесения закoнoпрoекта в Парламент неoбхoдима пoддержка хoтя бы не менее 5 депутатoв. Такoй пoдхoд пoзвoлил бы уже на начальнoй стадии прoвoдить апрoбацию этих прoектoв, изучать вoзмoжнoсть их пoлoжительнoгo рассмoтрения в Парламенте. Учитывая, что по Конституции указанным правом пользуется каждый депутат Палаты представителей, можно было бы в Регламенте закрепить указанную норму, которая носила бы рекомендательный характер.

Ограничения мoгут быть и другoгo рoда. Hапример, в Великoбритании инoгда важные вoпрoсы, кoтoрые правительствoм пo различным причинам не мoгут быть включены в егo закoнoдательную прoграмму, решаются пoсредствoм инициирoвания прoектoв oтдельными членами парламента. Однакo “правила прoцедуры запрещают oтдельным членам парламента выдвигать закoнoпрoекты, связанные с гoсударственными расхoдами, и (с 30-х гoдoв) здравый смысл исключает выдвижение крупных спoрных вoпрoсoв. Такoгo рoда закoнoпрoекты oбычнo касаются мoральных аспектoв и семейных вoпрoсoв, а также сoциальных рефoрм, кoтoрые мoгут быть oсуществлены вне рамoк правительственнoй пoлитики” (Бромхед П. Эволюция Британской Конституции. М., 1978, с. 210). Это разумная практика и ее также следовало рекомендовать придерживаться членам Парламента. Частично эти вопросы уже решены в новой редакции Конституции 1994 г.

В целoм индивидуальная закoнoдательная инициатива в развитых демoкратических гoсударствах прoявляется нечастo, oбычнo oна реализуется правительствoм. Инoгда ввoдятся oграничения на закoнoдательную инициативу пo предмету закoнoдательнoгo регулирoвания. Hапример, в Ирландскoм парламенте финансoвые закoнoпрoекты мoгут внoситься тoлькo депутатами, являющимися членами правительства (Штокало В.А. Законодательный процесс в Ирландии. — Вестник Московского университета. Серия II. Право. 1980/6, с. 72). Учитывая, чтo закoнoдательная прoграмма, разрабатываемая правительствoм, реализуется сooтветствующим министерствoм с пoлнoгo сoгласия правительства, нельзя не пoдчеркнуть разумнoсть этoгo правила. Ведь в данном случае исключается стремление к пoпулистским предлoжениям, кoгда, не имея истoчникoв для финансирoвания, предлагаются прoекты врoде бы в интересах населения.

Закoнoпрoекты, предлагаемые в пoрядке закoнoдательнoй инициативы, в парламентарных гoсударствах (Великoбританиия, Ирландия и другие) пoдразделяют на правительственные и депутатские билли (См. Бромхед Питер. Указ.работа, с. 203-212; Штокало В.А. Указ. работа, с. 73; Мишин А.А. Центральные органы власти буржуазных государств, с. 244).

Пo признанию английских исследoвателей, билли, внесенные oтдельными депутатами, пoдвергаются мнoжеству oпаснoстей и тoлькo ничтoжнoе их числo дoстигает книги статутoв (См. Мишин А.А. Центральные органы власти буржуазных государств, с. 244).

Аналогичный подход закреплен в новой редакции Конституции. Законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей лишь с согласия Президента либо по его поручению — Правительства.

Согласно Регламенту Палаты представителей, если в заключении головной комиссии указывается, что внесенный законопроект после принятия может повлечь сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов и этот законопроект внесен не Президентом либо по его поручению — Правительством, то законопроект возвращается Председателем Палаты представителей или его заместителем субъекту права законодательной иницитативы, внесшему этот законопроект, для получения согласия Президента на рассмотрение законопроекта в Палате представителей. После получения такого согласия законопроект вносится в Палату представителей в обычном порядке.

В практике рабoты белoрусскoгo парламента также прoявилась тенденция к интенсивнoй закoнoтвoрческoй деятельнoсти исполнительной власти, особенно Главы государства и практически oтсутствию самoстoятельных закoнoдательных предлoжений в фoрме представления кoнкретных закoнoпрoектoв у oтдельных депутатoв.

Проекты законов, предлагаемые государственными и общественными органов, не владеющими правом законодательной инициативы, либо отдельными гражданами, могут быть внесены в Парламент через органы и лиц, которые владеют правом законодательной инициативы.

С принятием Закoна “Об oснoвных принципах нарoдoвластия в Республике Беларусь” мoжнo назвать еще oднo oграничение в реализации права закoнoдательнoй инициативы: не дoпускалось принятие сoвместных актoв oрганoв гoсударственнoй власти и oбщественных oбъединений, пoэтoму oбщественнoе oбъединение в лице ее республиканскoгo oргана, не вправе настаивать на принятии сoвместнoгo акта.

В законе о нормативных правовых актах также предусмотрена возможность принятия (издания) нормативного правового акта несколькими нормотворческими органами, если только Конституцией не предусмотрено иное. При этом согласно ст. 11 закона не допускается принятие совместного нормативного правового акта нормотворческими органами (должностными лицами), один (одно) из которых является вышестоящим по отношению к другому, если иное не установлено законодательными актами Республики Беларусь исходя из особенностей компетенции этих органов (должностных лиц). Изменение и прекращение действия совместных нормативных правовых актов осуществляются только совместно принявшими (издавшими) их государственными органами (должностными лицами), если иное не предусмотрено названным Законом.

Необходимо oбеспечивать сбалансирoваннoсть правoвoй системы, исключающей какие-либo прoтивoречия между нoвым и старым актoм. Поэтому мною предлагалось в свое время, чтобы в аналитическoй справке к проекту указывался перечень нoрмативных актов, подлежащих корректирoвке в связи с принимаемым нoвым закoнoм. Полностью пoддерживаю высказанную в юридическoй литературе идею o введении правила, согласно которому завершение пoдгoтoвки прoекта связывать с разрабoткoй кoмплекса нoрмативнo-метoдических материалoв и дoкументoв для разных субъектoв. Вo всякoм случае, весьма желательнo хoтя бы в oбщих чертах представлять себе сoдержание и гoтoвить “oбеспечивающий пакет”, другие закoны, идущие в русле принимаемoгo закoна, изменение действующих закoнoдательных актoв, пересмoтр и oтмену правительственных и ведoмственных актoв, издание нoвых “вo испoлнение”, инструктивнo-расчетные дoкументы, научнo-метoдические рекoмендации, заключение нoвых или изменение действующих дoгoвoрoв (сoглашений) (Тихомиров Ю.А. Действие закона. М., 1992, с. 83-84).

Каждая статья, глава, раздел или иная структурная часть проекта ставятся на голосование отдельно. Если по законопроекту не имеется никаких замечаний и предложений, Палата представителей может принять решение о голосовании по законопроекту в целом. Поправки, не принятые комиссией, голосуются при обсуждении соответствующей статьи, главы, раздела, иной структурной части проекта. На голосование ставятся только поправки депутатов Палаты представителей и других субъектов права законодательной инициативы, представленные в письменной форме. Для обоснования поправки слово предоставляется депутату Палаты представителей, субъекту права законодательной инициативы или его представителю.

Каждая поправка обсуждается и голосование по ней проводится отдельно. Вначале ставится на голосование поправка, затем, если решение не принято, — статья в редакции, предложенной комиссией. Если внесено несколько поправок по одной статье проекта, то вначале обсуждается и выносится на голосование та из них, принятие или отклонение которой позволит решить вопрос о других поправках.

После того как проведено голосование по всем статьям, главам, разделам или иным структурным частям проекта, а также по всем поправкам, законопроект ставится на голосование в целом.

Если в процессе второго чтения в законопроект вносились изменения и дополнения, голосование в целом по проекту проводится только после распечатки окончательного текста законопроекта с принятыми поправками. При этом головная комиссия должна сделать заключение об отсутствии в проекте внутренних противоречий. После заслушивания заключения головной комиссии голосование по законопроекту в целом проводится без обсуждения.

Конституцией предусмотрено, что по требованию Президента либо с его согласия — Правительства Палата представителей на своем заседании принимает решение, голосуя в целом за внесенные Президентом или Правительством проект или его часть, сохранив лишь те поправки, которые предложены или приняты Президентом либо Правительством.

Регламентом Палаты представителей, установлено, что такое требование может быть выдвинуто Президентом либо Правительством до рассмотрения законопроекта Палатой представителей или на любом этапе рассмотрения, но до принятия законопроекта в целом во втором чтении.

В результате второго чтения Палатой представителей может быть принято решение о принятии проекта закона либо о его отклонении. Указанное решение оформляется постановлением Палаты представителей.

Статья 100.

Любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, вначале рассматривается в Палате представителей, а затем в Совете Республики.

Законопроект, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией, становится законом после принятия Палатой представителей и одобрения Советом Республики большинством голосов от полного состава каждой палаты.

Принятые Палатой представителей законопроекты в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Республики, где могут рассматриваться не более двадцати дней, если иное не предусмотрено Конституцией.

Закон считается одобренным Советом Республики, если за него проголосовало большинство от полного состава Совета Республики, либо если в течение двадцати дней, а при объявлении законопроекта срочным — десяти дней со дня внесения он не был рассмотрен Советом Республики. В случае отклонения законопроекта Советом Республики палаты могут создать согласительную комиссию, формируемую на паритетной основе, для преодоления возникших разногласий. Текст законопроекта, выработанный согласительной комиссией, представляется на одобрение обеих палат.

Если согласительной комиссией не принят согласованный текст законопроекта, Президент либо по его поручению Правительство могут потребовать, чтобы Палата представителей приняла окончательное решение. Закон считается принятым Палатой представителей при условии, что за него проголосовало не менее двух третей от полного состава Палаты представителей.

Закон, принятый Палатой представителей и одобренный Советом Республики, либо принятый Палатой представителей в порядке, предусмотренном настоящей статьей, представляется в десятидневный срок Президенту на подпись. Если Президент согласен с текстом закона, он его подписывает. Если Президент не возвращает какой-либо закон на протяжении двух недель после того, как он был ему представлен, закон считается подписанным. Закон не считается подписанным и не вступает в силу, если он не мог быть возвращен в Парламент в связи с окончанием сессии.

При несогласии с текстом закона Президент возвращает его со своими возражениями в Палату представителей, которая должна рассмотреть закон с возражениями Президента не позднее тридцати дней. Если закон будет принят Палатой представителей большинством не менее двух третей голосов от полного состава, он вместе с возражениями Президента в пятидневный срок направляется в Совет Республики, который также должен рассмотреть его повторно не позднее двадцати дней. Закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей голосов от полного состава Совета Республики. Закон после преодоления Палатой представителей и Советом Республики возражений Президента подписывается Президентом в пятидневный срок. Закон вступает в силу и в том случае, если он не будет подписан Президентом в этот срок.

В таком же порядке палатами рассматриваются возражения Президента на отдельные положения закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики закон подписывается Президентом и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента.

Законопроект считается принятым Палатой представителей при условии, что за него проголосовало большинство от полного состава Палаты представителей, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Беларусь.

В соответствии с Конституцией проекты программных законов об основных направлениях внутренней и внешней политики Республики Беларусь, о военной доктрине Республике Беларусь считаются принятыми при условии, если за них проголосовало не менее двух третей от полного состава Палаты представителей.

Решение о принятии закона по требованию Президента либо по его поручению — Правительства в соответствии с частью пятой ст. 100 Конституции Республики Беларусь, (т.е. без участия Совета Ресчпублики) считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от полного состава Палаты представителей.

Если по результатам голосования законопроект не принят Палатой представителей, Палата представителей может принять решение об отклонении законопроекта. Решение об отклонении законопроекта считается принятым, если за него проголосовало большинство от полного состава Палаты представителей.

В случае принятия такого решения рассмотрение данного законопроекта возможно лишь после его повторного внесения в Палату представителей в порядке реализации права законодательной инициативы. При этом он рассматривается как новый законопроект.

Если решение об отклонении законопроекта не было принято либо если предложение об отклонении законопроекта не вносилось, законопроект направляется на доработку в соответствующую комиссию: о чем делается протокольная запись. Палата представителей может расширить число комиссий для доработки законопроекта или поручить доработать его специальной комиссии. После доработки законопроект рассматривается вновь во втором чтении.

При принятии решения часто требуется выяснить два аспекта: кворум лиц, которые должны присутствовать при голосовании, и непосредственно само число лиц, высказавшихся в пользу того или иного решения.

Хотелось бы отметить, что в недавно принятых конституциях других государств видно стремление придать особое значение некоторым видам законов. Согласно Конституции Эстонии необходимый кворум для заседаний Государственного собрания может устанавливаться его Регламентом, если соответствующий вопрос специально не оговорен в Конституции. В ней закрепляется следующее правило — только большинством членов Государственного собрания могут быть приняты и изменены законы: о гражданстве, о выборах, о референдуме, о регламенте Государственного собрания, о правительстве, о банке, о госбюджете, о государственном контроле и некоторые другие (всего 17 законов). Такой подход, судя по всему объясняется их важностью для государства и поэтому необходима стабильность при принятии соответствующих решений, что и проявляется в специальной регламентации на конституционном уровне данного вопроса.

Дифференцированный подход закреплен в Конституции Литвы — законы считаются принятыми, если за них проголосовало большинство членов сейма, участовавших в заседании. Конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало более половины всех депутатов сейма, а изменения в них вносятся большинством голосов не менее 3/5 всех членов сейма. Перечень конституционных законов устанавливается сеймом большинством голосов 3/5 членов сейма.

Особенности работы коллегиальных представительных органов именно в том и проявляются, что они принимают решения путем голосования. Голосование — это тот инструмент, который позволяет выявить коллективное мнение голосующих по поводу содержания принимаемого решения. В правовой сфере оно применяется при принятии правотворческих, правоприменительных решений, а также при формировании выборных органов. От качества правовых норм, определяющих процедуру голосования, зависит его результат, а в конечном итоге и эффективность правового регулирования. Более того, здесь могут быть проблемы, связанные с определением законности принятых решений.

Каждое заседание палат Парламента Республики Беларусь начинается с определения их правомочности.

Голосование по проектам законов открытое. Важно соблюсти требования кворума заседания и набрать необходимое число голосов, а также обеспечить свободу волеизъявления. За рубежом известны следующие формы голосования: путем вставания со своих мест, "голосование ногами", выход парламентариев в различные комнаты.

Конституцией установлена обязанность Парламента рассмотреть проекты законов в срочном порядке. В соответствии со ст. 99 Конституции Республики Беларусь Президент либо по его поручению Правительство имеют право вносить в Палату представителей предложения об объявлении рассмотрения проекта закона срочным.

Палата представителей должна рассмотреть такой законопроект в течение десяти дней со дня его внесения на рассмотрение.

При получениии проекта закона для рассмотрения в срочном порядке Председатель Палаты представителей, а в его отсутствие заместитель назначают головную комиссию, определяют конкретные сокращенные сроки для подготовки и рассмотрения проекта, меры по ускорению этого процесса.

Согласно Регламенту Палаты представителей проект закона для рассмотрения в срочном порядке должен быть доведен до сведения депутатов Палаты представителей не позднее чем за 2 дня, а предложения и замечания депутатов Палаты представителей направляются в головную комиссию не позднее чем за сутки до рассмотрения.

Законопроекты для срочного рассмотрения дорабатываются, вносятся и обсуждаются на сессии Палаты представителей в порядке, установленном Регламентом для всех законопроектов.

Принятые Палатой представителей законопроекты в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Республики, где могут рассматриваться не более 20 дней, если иное не предусмотрено Конституцией (при объявлении проекта закона срочным он должен быть рассмотрен Советом Республики в течение 10 дней со дня внесения его на рассмотрение).

Вместе с принятым Палатой представителей законопроектом в Совет Республики направляются и все материалы, которые были представлены при внесении законопроекта в Палату представителей, а также постановление Палаты представителей по принятому законопроекту, стенографический отчет (стенограмма) заседания Палаты представителей, поправки, отклоненные в ходе доработки законопроекта, тексты неучтенных замечаний и предложений, заключения экспертов, специалистов и экспертно-правового управления Секретариата Палаты представителей по данному законопроекту, мнения заинтересованных государственных органов и должностных лиц, первоначальный текст законопроекта, представленный субъектом права законодательной инициативы.

К законопроекту, следствием принятия которого может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, в обязательном порядке прилагается документ, подтверждающий согласие Президента Республики Беларусь либо по его поручению Правительства на внесение этого законопроекта. Отсутствие вышеуказанного документа является основанием для отклонения законопроекта Советом Республики.

В соответствии с Регламентом Совета Республики срок, в течение которого Совет Республики рассматривает поступивший из Палаты представителей законопроект, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого законопроекта в Секретариате Совета Республики.

Если последний день срока приходится на нерабочий день, то днем окончания срока считается ближайший следующий за ним рабочий день.

Поступивший из Палаты представителей законопроект регистрируется в Секретариате Совета Республики и передается Председателю Совета Республики, который определяет одну или несколько постоянных комиссий, на рассмотрение которых передается поступивший законопроект. При этом устанавливается срок рассмотрения законопроекта и определяется комиссия, ответственная за его рассмотрение.

В течение 5 дней с момента регистрации поступивший из Палаты представителей законопроект с прилагаемыми к нему документами и материалами направляется всем членам Совета Республики. При наличии замечаний и предложений по законопроекту члены Совета Республики направляют их в комиссию, ответственную за рассмотрение данного законопроекта.

Постоянные комиссии, которым передан законопроект на рассмотрение, обсуждают его на своих заседаниях и принимают по нему заключения, которые направляются в постоянную комиссию, ответственную за рассмотрение этого законопроекта. Она обобщает направленные ей заключения, замечания и предложения по законопроекту и дает по нему заключение.

Рассмотрение постоянной комиссией законопроекта, принятого Палатой представителей, осуществляется открыто. На заседания комиссии могут приглашаться инициатор законопроекта или его представитель, ученые и специалисты в качестве экспертов, а также представители средств массовой информации. Заключение по рассматриваемому законопроекту принимается путем открытого голосования большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии.

В заключении постоянной комиссии, ответственной за рассмотрение принятого Палатой представителей законопроекта, дается оценка рассматриваемого законопроекта и принимается одно из следующих решений:

рекомендовать Совету Республики одобрить принятый Палатой представителей законопроект;

рекомендовать Совету Республики отклонить принятый Палатой представителей законопроект, изложив в заключении мотивы, по которым постоянная комиссия считает необходимым его отклонение.

Заключение постоянной комиссии, ответственной за рассмотрение законопроекта, принятого Палатой представителей, представляется Совету Республики.

Если постоянная комиссия, ответственная за рассмотрение законопроекта, предлагает Совету Республики одобрить законопроект, принятый Палатой представителей, без обсуждения, Совет Республики большинством голосов от присутствующих на заседании членов Совета Республики принимает решение о проведении голосования по одобрению законопроекта без обсуждения. В случае, когда предложение комиссии не набирает необходимого количества голосов, а также во всех остальных случаях после оглашения заключения постоянной комиссии, ответственной за рассмотрение законопроекта, Совет Республики проводит обсуждение законопроекта.

Порядок обсуждения законопроекта определяется Советом Республики.

По результатам рассмотрения принятого Палатой представителей законопроекта председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении законопроекта Советом Республики. В случае недостаточной подготовленности к рассмотрению законопроекта Совет Республики вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание. Указанное решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Совета Республики. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении законопроекта.

Постановление Совета Республики об одобрении законопроекта принимается большинством голосов от полного состава Совета Республики, если иное не предусмотрено Конституцией.

Постановления Совета Республики об одобрении законопроектов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о введении в действие указанных законов, актов о толковании Конституции, а также законопроектов об основных направлениях внутренней и внешней политики, о военной доктрине считаются принятыми при условии, если за них проголосовало не менее 2/3 полного состава Совета Республики.

Решение об одобрении или отклонении принятого Палатой представителей законопроекта должно быть принято до истечения сроков, предусмотренных Конституцией.

Если законопроект не был рассмотрен Советом Республики в установленные Конституцией сроки, то он считается одобренным и направляется Президенту Республики Беларусь на подпись.

Законопроект считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Республики. Решение об отклонении законопроекта оформляется постановлением Совета Республики.

В постановлении Совета Республики об отклонении законопроекта могут содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей данного законопроект, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Республики и Палатой представителей, а также предложение о создании на паритетной основе согласительной комиссии для выработки согласованного текста законопроекта.

Текст законопроекта, выработанный согласительной комиссией, представляется на одобрение обеих палат.

Постановление Совета Республики об отклонении принятого Палатой представителей законопроекта вместе с этим законопроектом либо постановление Совета Республики об одобрении принятого Палатой представителей законопроекта в 5-дневный срок направляются в Палату представителей.

Если при повторном рассмотрении Палатой представителей законопроекта, отклоненного Советом Республики, Палата представителей принимает его с учетом всех предложений Совета Республики, соответствующая постоянная комиссия Совета Республики подтверждает это своим заключением и вносит предложение об одобрении Совета Республики принятого Палатой представителей законопроекта.

Если при повторном обсуждении законопроекта, отклоненного Советом Республики, Палата представителей приняла его в редакции, учитывающей часть предложений Совета Республики либо содержащей какие-либо изъятия или новые предложения по отношению к ранее принятой редакции, законопроект рассматривается Советом Республики как вновь принятый.

Принятый Палатой представителей и одобренный Советом Республики закон вместе с постановлением Совета Республики в десятидневный срок представляется Президенту Республики Беларусь на подпись.

Закон, принятый Палатой представителей и одобренный Советом Республики либо принятый в соответствии с Конституций только Палатой представителей, представляется в десятидневный срок на подпись Президенту Республики Беларусь. Удостоверить аутентичность принятого Палатой представителей и одобренного Советом Республики закона, направляемого Президенту на подпись, возложено на Председателя Совета Республики.

При несогласии с текстом закона Президент возвращает его со своими возражениями в Палату представителей, которая должна рассмотреть закон с возражениями Президента в срок не позднее 30 дней.

Совет Палаты представителей направляет текст закона, возвращенного Президентом с возражениями, в головную комиссию по законопроекту для заключения и устанавливает срок для внесения законопроекта для рассмотрения Палатой представителей. Головная комиссия организует работу по законопроекту в порядке, предусмотренном Регламентом для всех законопроектов.

Возражения Президента Республики Беларусь рассматриваются в комиссии, являющейся головной по законопроекту. Комиссия готовит заключение по возражениям и вносит его в Совет Палаты представителей. В заключении комиссии должно быть одно из предложений:

согласиться с возражениями Президента Республики Беларусь и направить возвращенный им закон на доработку;

внести возвращенный закон на рассмотрение Палаты представителей для преодоления возражений Президента Республики Беларусь.

Совет Палаты представителей рассматривает заключение комиссии и принимает решение о доработке закона и определяет головную комиссию или принимает решение о включении в повестку дня сессии Палаты представителей вопроса о повторном рассмотрении закона Палатой представителей.

Возвращенный Президентом Республики Беларусь закон может быть рассмотрен в первоочередном порядке.

После доработки возвращенного Президентом Республики Беларусь закона комиссия вносит в Совет Палаты представителей предложение о включении в повестку дня сессии Палаты представителей вопроса о рассмотрении законопроекта во втором чтении.

При рассмотрении законопроекта в Палате представителей на голосовании ставятся лишь те положения, в которые в процессе доработки были внесены изменения. Затем проводится голосование по законопроекту в целом.

Если закон рассматривается Палатой представителей для преодоления возражений Президента, голосование проводится по закону в целом. В этом случае изменение и дополнение закона не допускается.

Если закон будет принят Палатой представителей большинством не менее двух третей голосов от полного состава, он вместе с возражениями Президента в 5-дневный срок направляется в Совет Республики.

В случае, если возражения Президента не были преодолены, закон направляется на доработку или отклоняется.

В таком же порядке Палатой представителей рассматриваются возражения Президента на отдельные положения закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики закон подписывается и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента.

Если на одобрение Совета Республики Палатой представителей направлен закон, возвращенный Президентом со своими возражениями в Палату представителей, Совет Республики должен рассмотреть его повторно не позднее 20 дней. Возвращенный Президентом Республики Беларусь закон может быть рассмотрен в первоочередном порядке.

Вместе с текстом закона, возвращенного Президентом Республики Беларусь с его возражениями и повторно рассмотренного Палатой представителей, на имя Председателя Совета Республики направляются также постановление Палаты представителей о повторном рассмотрении закона, возражения Президента Республики Беларусь, стенографический отчет (стенограмма) заседания Палаты представителей на возражения Президента Республики Беларусь, заключение постоянной комиссии Палаты представителей на возражения Президента Республики Беларусь.

Постоянная комиссия Совета Республики, которая ранее давала заключение по закону, возвращенному Президентом Республики Беларусь, рассматривает замечания Президента и текст закона, принятого Палатой представителей при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции и дает по нему заключение.

Повторное заключение готовится постоянной комиссией в порядке, установленном Регламентом.

По получении заключения постоянной комиссии Председатель Совета Республики вносит предложение о включении в повестку дня заседания Совета Республики вопроса о повторном рассмотрении закона.

При повторном рассмотрении закона, возвращенного Президентом Республики Беларусь и принятого Палатой представителей в ранее принятой редакции, Совет Республики вправе: не открывая обсуждения, поставить на голосование вопрос об одобрении закона в ранее принятой редакции; открыть обсуждение по закону.

По окончании обсуждения председательствующий на заседании Совета Республики обязан поставить на голосование вопрос об одобрении закона в ранее принятой Палатой представителей редакции.

Закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 2/3 голосов от полного состава Совета Республики.

Если при повторном рассмотрении закона за его одобрение проголосовало менее 2/3 от полного состава Совета Республики, закон считается отклоненным Советом Республики.

Решение Совета Республики об отклонении или одобрении закона, возвращенного Президентом Республики Беларусь и принятого Палатой представителей в ранее принятой редакции, оформляется постановлением Совета Республики.

Закон, одобренный Советом Республики, вместе с постановлением Совета Республики об одобрении закона в 5-дневный срок направляются Председателем Совета Республики на подпись Президенту Республики Беларусь.

В таком же порядке Совет Республики рассматривает возражения Президента на отдельные положения закона, которые возвращены для повторного голосования. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики закон подписывается Президентом и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента.

Если при повторном рассмотрении Палатой представителей закона, возвращенного Президентом Республики Беларусь, он принят в новой редакции, то законопроект рассматривается Советом Республики как вновь принятый.

Статья 101.

Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Этот закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов.

Не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента; ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не может разрешать ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу.

В силу особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона. Если такие декреты издаются по предложению Правительства, они скрепляются подписью Премьер-министра. Временные декреты должны быть в трехдневный срок представлены для последующего рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики. Эти декреты сохраняют силу, если они не отменены большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат. Палаты могут регулировать законом отношения, возникшие на основе декретов, которые отменены.

Практика делегирования Парламентом своих полномочий другим органам государственной власти не является новой. Она широко распространена за рубежом (во Франции, Испании, Германии), а также имела место ранее и в нашей правотворческой деятельности. Высший представительный орган, каковым по Конституции от 15 марта 1994 г. являлся Верховный Совет Республики Беларусь, в определенных случаях своими решениями делегировал правотворческие функции иным органам. Наиболее часто такими полномочиями ранее наделялись Президиум Верховного Совета, Совет Министров и значительно реже — иные органы.

Полномочия иным органам могли передаваться как путем установления специальных условий, так и путем предоставления полномочий общего характера.

Пожалуй, одним из первых актов Верховного совета двенадцатого созыва, которым последний делегировал часть своих прав Президиуму Верховного Совета, было постановление от 15 февраля 1991 г. “О передаче некоторых полномочий Верховного Совета Республики Беларусь в сфере регулирования земельных отношений Президиуму Верховного Совета Республики Беларусь”. Этим постановлением предусмотренные Кодексом о земле полномочия Верховного Совета по предоставлению и изъятию земель, а также по разрешению земельных споров переданы Президиуму Верховного Совета. Однако прежде непосредственно в Кодекс законом от 15 февраля 1991 г. были внесены изменения, позволявшие местным Советам депутатов передавать указанные полномочия своим исполнительным органам. Подобное решение означало возложение на Президиум несвойственных функций по решению вопросов оперативного характера.

Одним из своих постановлений Верховный Совет поручил Совету Министров утвердить порядок купли-продажи квартир (домов), предусмотрев в постановлении концепцию соответствующего решения Правительства, тем самым определил рамки его действий. С другой стороны, Парламент ограничил и себя, приняв акт-рамку, где предусмотрены лишь самые принципиальные моменты, детали же отдал на решение исполнительного органа.

Или другой пример. Постановлением о формировании валютных фондов в 1992 г. Верховный Совет предоставил Правительству право изменять утвержденные Верховным Советом ставки, т.е. тем самым предоставил Совету Министров право корректировать решение Парламента. Эта же практика продолжалась и в последующее время, когда исполнительной власти делегировались те или иные права.

В законодательстве ранее не определялись требования к формам актов, которыми могли быть делегированы правотворческие полномочия высшего представительного органа государственной власти. В некоторых случаях это осуществлялось законами, в других — постановлениями Верховного Совета.

Инициатива в подготовке проекта акта, которым делегируются определенные полномочия тому или иному органу, могла исходить от различных субъектов — Совета Министров, постоянных комиссий Верховного Совета, Президиума Верховного Совета, депутатов и др.

Необходимость в подготовке и принятии подобных актов обуславливалась различными причинами. Весьма распространенными были те, что Верховный Совет постоянно проводил свои заседания лишь в определенный период, так как депутаты совмещали свои обязанности с выполнением иной работы. Поэтому для оперативного решения соответствующих вопросов в период между сессиями и наделялся тот или иной орган соответствующими правами. Чаще всего это касалось Президиума Верховного Совета. Только с мая 1990 г. Верховный Совет дал ему десятки поручений, в том числе относительно принятия соответствующих указов и постановлений.

Не всегда подобное делегирование полномочий иным органам было хорошо обоснованным и продуманным. Это наиболее наглядно проявилось в наделении местных Советов правом решать некоторые вопросы административной ответственности. Ситуацию в этой сфере иначе как хаосом нельзя было назвать. Появилась законность минская, брестская и т.п. Кроме того, Верховный Совет, делегировав эти права местным Советам, сам стал вносить коррективы в редакции тех статей Кодекса об административных правонарушениях, где изменены санкции по решению местных органов власти. Применять подобного рода нормы практически было невозможно. При этом нарушалось требование статьи 22 Конституции о равенстве всех перед законом. Закон от 25 ноября 1992 г. в части наделения местных Советов правом усиливать административную ответственность справедливо был признан Конституционным Судом не соответствующим Конституции.

Другая причина в делегировании полномочий — это стремление соответствующего органа получить хотя бы на определенный период дополнительные права.

В государствах с различными формами правления могут быть различные обстоятельства, обуславливающие делегирование полномочий. Так, в условиях австралийской правовой системы, где существует парламентарная форма правления, называются следующие причины делегирования законодательства: 1) возрастающая роль современного общества и связанного с ней роста бюрократии; 2) нехватка парламентского времени (министры являются членами парламента) для рассмотрения всех вопросов; 3) она тесно связана со второй и состоит в том, что, издавая закон, парламент может одобрить концепцию контроля в соответствующей области; не имея достаточных материалов для детальной регламентации выгоднее самому издать нормативный акт на основе переданного полномочия, чем зависеть от издания специального закона.

Институт делегированного законодательства имеет свои преимущества и недостатки. Как отмечают некоторые юристы, огромным преимуществом является его величайшая гибкость: подзаконный акт всегда легче изменить, чем закон; кроме того, обеспечивается экономия парламентского времени, а также времени тех, кто связан с его деятельностью, краткость закона; законодательные полномочия передаются в руки специалистов в данной области; когда же передаются полномочия местному органу, то на первое место выходит знание местных условий, что более важно, нежели абстрактный подход к решению проблемы, кроме того, более полно реализуется право на самоуправление. Однако имеются и недостатки. Наиболее существенным является ограничение функции парламента в законодательной области, причем многие важные вопросы хотя и передаются специалистам, однако они не несут ответственности перед избирателями, т.е. ослабляется деятельность парламента — представительного органа — и усиливаются полномочия административных органов, для которых более характерны бюрократические решения и отсутствие эффективного контроля. В некоторых государствах именно эти причины привели к созданию в ряде штатов служб омбудсменов. Определенные проблемы возникают и в связи с поиском норм делегированного законодательства, к сожалению, они не всегда надлежащим образом доводятся до всеобщего сведения; полностью не обеспечивается своевременное обновление или даже отмена устаревших подзаконных актов.

Следует отметить, что в странах ближнего зарубежья нередко парламенты также передавали на решение других органов важнейшие вопросы государственной жизни. Так, законом Украины от 21 ноября 1992 г. Кабинету Министров Украины для реализации полномочий, дополнительно переданных ему, было разрешено принимать декреты, имеющие силу закона. Особенностью этих актов являлось то, что они должны были передаваться в день подписания Премьер-министром Украины в Верховный Совет и вступали в силу, если в течение 10 дней Верховный Совет не наложил на них вето, но не ранее дня опубликования. Кроме того, декреты могли приостанавливать действие законодательных актов в целом или в отдельных частях, что предусматривалось непосредственно в декрете. По истечении срока действия закона, которым Правительству были даны дополнительные полномочия, декреты могли быть изменены или отменены только законом.

В Конституции от 15 марта 1994 г. ничего не говорилось о праве одного органа передавать полномочия другому. Поэтому вопрос о делегировании прав мог быть решен либо в Конституции, либо в законе — все зависит от того, где эти права (делегируемые) закреплены, и какова природа этих прав.

В практике работы Верховного Совета была попытка внесения изменений в Конституцию, в соответствии с которыми возможно было бы делегирование полномочий Парламента Правительству. Так, Правительством неоднократно в 1991 - 1992 гг. предлагалось ст. 97 Конституции 1978 г. после части третьей дополнить новой частью следующего содержания: "Верховный Совет Республики Беларусь вправе на определенный срок передать отдельные свои полномочия, предусмотренные настоящей статьей, Совету Министров Республики Беларусь". Относительно данного проекта мною были высказаны возражения. Подобная формулировка позволяла передать любое полномочие Парламента Правительству, например, даже принятие или изменение Конституции. Закрепление данного права могло привести к тому, что Парламент простым большинством голосов передавал бы свои конституционные полномочия Правительству, а это недопустимо. Поэтому автором предлагалось, по крайней мере, определить, какие конкретно полномочия могут быть делегированы Правительству, а также предусмотреть, что они могут быть переданы квалифицированным большинством голосов депутатов. Надо подчеркнуть, что до рассмотрения указанного вопроса о корректировке Конституции Верховный Совет 27 июня 1991 г. принял закон, которым предоставил Совету Министров дополнительные полномочия на 1991 - 1992 гг. Его отдельные положения противоречили Конституции и поэтому не применялись. И лишь в последние дни действия прежней Конституции, 22 февраля 1994 г. Правительству удалось провести в Верховном Совете принятие закона по соответствующему изменению Конституции с тем, чтобы в полной мере реализовывать положение закона от 27 июня 1991 г. (Кстати, сам факт внесения корректировок в "старую" Конституцию свидетельствовал о том, что парламентское большинство не было уверено в успешном принятии новой Конституции 15 марта 1994 г.).

В новом Основном Законе от 15 марта 1994 г. не было формулировок, где содержалось бы указание на "исключительность" прав того или иного органа, как это, например, было в ст. 97 Конституции 1978 г. В Конституции, когда шла речь о компетенции Верховного совета, Президента, Правительства, перечислялись их права (ст.ст. 83, 100 и 106), когда же говорилось о полномочиях местных Советов, то уже закреплялась их исключительная компетенция, т.е. тем самым подчеркивалось, что никто, кроме них, не мог решать эти вопросы (ст. 120). Во второй части ст. 100 Конституции отмечалось, что Президент не вправе делегировать каким-либо органам и должностным лицам свои полномочия как Главы государства. Тем самым можно было предположить, что Парламент вправе делегировать некоторые свои полномочия другим органам и лицам. Делегируя свои полномочия, он вправе был осуществлять контроль за точным выполнением своего решения. Подчеркнем что согласно закону о Верховном Совете (ст. 21) любой закон не мог быть изменен или отменен иначе как путем принятия закона или внесения изменений и дополнений в действующий.

Новая редакция Конституции 1994 г. существенно изменила правовой статус многих государственных органов: Президента, Парламента, Правительства, министерств, ведомств, местных Советов депутатов и др. Появились новые государственные структуры, внедрена новая система сдержек и противовесов в отношениях разделения властей и их взаимодействия. Конституция Республики Беларусь (ст. 101) предусматривает право Палаты представителей и Совета Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. В этой связи следует иметь в виду, что такой закон может быть принят: во-первых, только с участием двух палат (здесь не могут действовать, на мой взгляд, нормы частей четвертой и пятой ст. 100 Конституции, позволяющие в определенных случаях принимать законы одной палатой — Палатой представителей); во-вторых, предложение о наделении законодательными полномочиями должно исходить только от Президента.

Такой закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов.

В ст. 97 Конституции закреплены основные правомочия Палаты представителей. Помимо рассмотренных, эта палата дает согласие Президенту на назначение Премьер-министра; одобряет или отклоняет программу деятельности Правительства, с которой выступает Премьер-министр; рассматривает по инициативе Премьер-министра вопрос о доверии Правительству; выражает вотум недоверия Правительству, а также отменяет распоряжения Председателя Палаты представителей. Некоторые из этих полномочий рассмотрены в других главах.

Палата представителей может принимать решения по иным вопросам, если это предусмотрено Конституцией.

Статья 102.

Депутаты Палаты представителей и члены Совета Республики пользуются неприкосновенностью при выражении своих мнений и осуществлении своих полномочий. Это не относится к обвинению их в клевете и оскорблении.

В течение срока своих полномочий депутаты Палаты представителей и члены Совета Республики могут быть арестованы, иным образом лишены личной свободы лишь с предварительного согласия соответствующей палаты, за исключением совершения государственной измены или иного тяжкого преступления, а также задержания на месте совершения преступления.

Уголовное дело в отношении депутата Палаты представителей или члена Совета Республики рассматривается Верховным Судом.

Важнейшей гарантией нормальной деятельности парламентариев является обладание ими неприкосновенностью, т.е. парламентским иммунитетом, что практически позволяет исключить уголовное преследование депутатов (членов Парламента) под надуманным предлогом.

Именно поэтому в части первой ст. 102 Конституции закрепляется принцип неприкосновенности членов представительного и законодательного органа — депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики. Однако следует иметь в виду, что член парламента не несет ответственности в связи с публичным выражением им своего мнения при обсуждении или внесении проектов законов, иных вопросов, голосовании, т.е. при осуществлении им своих полномочий. В этом смысле можно говорить о парламентском индемнитете.

В целях исключения злоупотребления своими полномочиями депутаты Палаты представителей и члены Совета Республики не обладают неприкосновенностью, если они обвиняются в клевете или оскорблении, в том числе, можно сделать вывод, это касается и случаев клеветы и оскорбления при осуществлении депутатских полномочий.

Ответственность за клевету или оскорбления — это дела частного обвинения.

В административном и уголовном законодательстве предусмотрена ответственность за клевету и оскорбление. Так, согласно статье 156² КоАП за клевету, то есть распространение заведомо ложных, позорящих другое лицо измышлений, возможно наложение штрафа в размере до трех минимальных заработных плат или наказание в виде исправительных работ на срок от одного до двух месяцев с удержанием двадцати процентов заработка. За оскорбление, то есть умышленное унижение чести и достоинства личности, выраженное в неприличной форме, предусмотрено наложение штрафа в размере до двух минимальных заработных плат (статья 156³ КоАП).

Соответствующая ответственность установлена и в уголовном праве. Так, за клевету, то есть распространение заведомо ложных, позорящих другое лицо измышлений в печатном или иным способом размноженном произведении, в анонимном письме, а равно совершенное лицом, ранее подвергавшимся мерам административного взыскания за клевету либо оскорбление, предусмотрена ответственность в виде лишения свободы до трех лет или исправительных работ на срок до двух лет, или штраф. Клевета, соединенная с обвинением в совершении особо опасного государственного или иного тяжкого преступления наказывается лишением свободы на срок до пяти лет (статья 128 УК). Оскорбление, то есть умышленное унижение чести и достоинства личности, выраженное в неприличной форме, нанесенное лицом, ранее подвергавшимся мерам административного взыскания за оскорбление или клевету, наказывается исправительными работами на срок до двух лет или штрафом (статья 129 УК).

В действующем законодательстве Республики Беларусь предусмотрена ответственность за посягательство на честь и достоинство человека. Так, согласно статье 7 ГК гражданин или юридическое лицо вправе потребовать по суду опровержения порочащих их честь, достоинство или деловую репутацию сведений, если распространивший такие сведения не докажет, что они соответствуют действительности. Если не соответствующие действительности и порочащие честь, достоинство или деловую репутацию гражданина или юридического лица сведения распространены в средствах массовой информации, они должны быть опровергнуты в тех же средствах массовой информации. В случае, если не соответствующие действительности, порочащие честь, достоинство или деловую репутацию гражданина сведения содержатся в документе, исходящем от юридического лица, такой документ подлежит замене. Порядок опровержения порочащих сведений в иных случаях устанавливается судом.

В целях усиления парламентского контроля при решении вопроса об ответственности депутатов Палаты представителей (членов Совета Республики) предусмотрено, что в течение срока своих полномочий они могут быть арестованы, иным образом лишены личной свободы (например, подвергнуты приводу, задержаны) лишь с предварительного согласия соответствующей палаты. Исключение — совершение государственной измены или иного тяжкого преступления, а также задержания на месте совершения преступления.

Понятие государственной измены, и также иного тяжкого преступления даны в ст.ст. 61, 7¹ действующего Уголовного кодекса (ст.ст. 356, 12 нового Уголовного кодекса).

В целях обеспечения объективного и квалифицированного судебного разбирательства в отношении членов Парламента предусмотрено рассмотрение уголовных дел Верховным Судом. Однако одним из недостатков этого является отсутствие права на кассационную жалобу в связи с рассмотрением дела в Верховном Суде.

Соответствующая ответственность установлена за оскорбление Президента или клевету в отношении его (см. комментарий к ст. 79).

Статья 103.

Заседания палат являются открытыми. Палаты, если этого требуют интересы государства, могут принять решение о проведении закрытого заседания большинством голосов от их полного состава. Во время заседаний, в том числе и закрытых, Президент, его представители, Премьер-министр и члены Правительства могут выступать вне очереди записавшихся для выступления столько раз, сколько они этого потребуют.

Одно заседание в месяц резервируется для вопросов депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики и ответов Правительства.

Депутат Палаты представителей, член Совета Республики вправе обратиться с запросом к Премьер-министру, членам Правительства, руководителям государственных органов, образуемых или избираемых Парламентом. Запрос должен быть включен в повестку дня палаты. Ответ на запрос надлежит дать в течение двадцати сессионных дней в порядке, установленном палатой Парламента.

Заседание палаты считается правомочным при условии, что на нем присутствует не менее двух третей депутатов Палаты представителей или членов Совета Республики от полного состава палаты.

Голосование в Палате представителей и Совете Республики открытое и осуществляется лично депутатом, членом Совета Республики путем подачи голоса "за" или "против". Тайное голосование проводится только при решении кадровых вопросов.

Одной из основных форм сессионной работы палат Парламента являются заседания палат, т.е. совместное обсуждение и принятие всеми депутатами Палаты представителей либо членами Совета Республики решений.

Обычно заседания палат открытые. В этих целях предусматривается порядок освещения работы палат в средствах массовой информации, а также участие более широкого круга лиц. Лишь в интересах государства большинством голосов от полного состава может быть принято решение о проведении закрытого голосования, т.е. участии в нем лишь парламентариев, а также некоторых должностных лиц. В соответствии с Конституцией в заседаниях, в том числе и закрытых могут участвовать Президент, его представители, Премьер-министр и члены Правительства.

Регламенты палат Парламента по-разному решают вопрос о круге лиц, которые кроме тех, что указаны в Конституции, могут участвовать в заседаниях. Так, в заседаниях Палаты представителей, в том числе закрытых, имеют право присутствовать не только Президент Республики Беларусь и его полномочные представители, Премьер-министр Республики Беларусь, члены Правительства, но и Председатель Конституционного Суда, Председатель Верховного Суда, Председатель Высшего Хозяйственного Суда, Председатель Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов, Генеральный прокурор, Председатель Правления Национального банка.

С согласия Председателя Палаты представителей или его заместителя на заседаниях Палаты представителей могут присутствовать приглашенные: представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым законопроектам и иным вопросам. Работники Секретариата Палаты представителей могут участвовать в открытых заседаниях Палаты представителей при рассмотрении вопросов, относящихся к компетенции комиссий или иных органов, деятельность которых они обеспечивают.

Приглашенные для участия в заседании Палаты представителей вправе с разрешения председательствующего участвовать в обсуждении, задавать вопросы, давать справки, передавать в секретариат сессии тексты своих выступлений и другие материалы.

На заседаниях Палаты представителей, за исключением закрытых, без специального приглашения вправе присутствовать представители средств массовой информации, аккредитованные в Палате представителей.

Представители средств массовой информации и приглашенные не имеют права вмешиваться в работу Палаты представителей, обязаны воздерживаться от проявления одобрения или неодобрения, соблюдать порядок. Приглашенные, нарушающие Регламент, могут быть удалены председательствующим из зала заседаний.

Для приглашенных и представителей средств массовой информации, аккредитованных в Палате представителей, отводятся специальные места в зале заседаний.

В Совете Республики персональный состав приглашенных на закрытое заседание определяет Председатель Совета Республики (часть первая ст. 66 Регламента). При этом ограничения не могут, на наш взгляд, касаться тех лиц, которые указаны непосредственно в комментируемой статье Конституции.

Материалы закрытого заседания, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, можно использовать членам палат Парламента только для деятельности непосредственно в палате. Неприемлемо давать интервью о сути закрытого заседания и вопросах, которые были предметом обсуждения.

Новым в Конституции является то, что одно заседание в месяц резервируется для вопросов депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики и ответов Правительства. Весьма детально этот вопрос решен в Регламенте Палаты представителей.

Срок проведения такого заседания устанавливается в повестке дня сессии. Решение о проведении совместного заседания для вопросов депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики принимается в порядке, установленном Регламентом.

Вопросы для направления их Правительству депутаты Палаты представителей подают письменно в Секретариат Палаты представителей не позднее чем за семь дней до начала заседания. Вопросы должны состоять из кратких запросов на информацию или решения по вопросам, которые входят в компетенцию Правительства. Список вопросов, на которые предусматривается получить ответы, их очередность утверждаются Председателем Палаты представителей или его заместителем и передаются до начала заседания депутатам Палаты представителей. Приглашения членам Правительства с перечнем вопросов направляются не позднее чем за пять дней до дня проведения заседания.

Депутату Палаты представителей, предварительно задавшему письменный вопрос, после ответа члена Правительства предоставляется возможность задать ему один уточняющий устный вопрос и выступить не более пяти минут по существу поставленного им письменного вопроса.

В случае, если член Правительства не имеет возможности прибыть на заседание Палаты представителей, он вправе дать письменный ответ на заданные вопросы, который доводится до сведения депутатов Палаты представителей Председателем Палаты представителей или его заместителем. Если депутат Палаты представителей, задавший вопрос, не удовлетворен письменным ответом, он имеет право повторно обратиться с вопросом к Правительству в порядке, предусмотренном Регламентом.

При наличии времени депутаты Палаты представителей могут задавать и другие вопросы в письменной и устной форме участвующим в заседании членам Правительства.

Одной из форм осуществления членами палат Парламента контрольной функции является запрос. При этом следует различать запросы, обращения и предложения парламентариев. Согласно ст. 16 закона о статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь запрос депутата Палаты представителей, члена Совета Республики — вносимое депутатом Палаты представителей на сессии Палаты представителей, членом Совета Республики на сессии Совета Республики в письменной форме предложение дать официальное разъяснение или изложить позицию по интересующим их вопросам, отнесенным к компетенции государственных органов или должностных лиц.

Депутат Палаты представителей, член Совета Республики вправе обратиться с запросом к Премьер-министру, членам Правительства, руководителям государственных органов, образуемых или избираемых Парламентом, по вопросам, входящим в компетенцию этих органов.

Запрос должен быть включен в повестку дня палаты и при необходимости обсужден. Палата принимает в установленном порядке решение о направлении запроса соответствующему должностному лицу, к которому он обращен.

Должностное лицо, к которому обращен запрос, обязано в течение двадцати сессионных дней дать ответ на запрос.

Письменный ответ на запрос оглашается на сессии палаты. Депутат Палаты представителей, член Совета Республики вправе дать оценку ответу должностного лица на их запрос. По результатам обсуждения запроса и ответа на него может быть принято постановление палаты.

Запрос, ответ на него и постановление палаты Парламента, принятое по результатам его рассмотрения, подлежат официальному опубликованию.

Лица, к которым обращен запрос, несут установленную законодательством ответственность за своевременность рассмотрения запроса, полноту и достоверность представленной информации.

Обращение депутата Палаты представителей, члена Совета Республики — изложенное в письменной форме предложение к должностным лицам государственных органов, органов общественных объединений, учреждений, организаций и предприятий о представлении информации и разъяснений по вопросам, относящимся к компетенции государственного органа, учреждения, организации, предприятия или должностного лица.

Депутат Палаты представителей, член Совета Республики вправе обратиться к должностным лицам государственных органов, органов общественных объединений, к руководителям учреждений, организаций и предприятий независимо от форм собственности и подчинения (далее — предприятие), иным должностным лицам по вопросам, связанным с их парламентской деятельностью, и принимать участие в рассмотрении поставленных вопросов.

Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, другие государственные органы, органы общественных объединений, а также руководители учреждений, организаций и предприятий, иные должностные лица, к которым обращаются депутат Палаты представителей, член Совета Республики по вопросам, входящим в их компетенцию, обязаны дать ответ на их обращение в устной или по их требованию в письменной форме безотлагательно, а при необходимости дополнительного изучения или проверки фактов — не позднее чем в месячный срок.

Депутат Палаты представителей, член Совета Республики имеют право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных ими в обращении вопросов. Должностное лицо, организующее это рассмотрение, обязано известить их о времени и месте рассмотрения обращения заблаговременно, но не позднее чем за три дня.

Если депутат Палаты представителей, член Совета Республики не удовлетворены ответом на свое обращение, они вправе сделать запрос в соответствии с вышеназванным законом.

Лица, которым адресовано обращение депутата Палаты представителей, члена Совета Республики, несут установленную законодательством ответственность за своевременность, полноту и достоверность представленной по обращению информации.

Предложения и замечания депутата Палаты представителей, члена Совета Республики, высказанные ими на сессиях Палаты представителей, Совета Республики или переданные в письменной форме председательствующему на заседании, рассматриваются соответственно Палатой представителей, Советом Республики, их постоянными комиссиями и иными органами либо направляются на рассмотрение соответствующим государственным органам и должностным лицам.

Государственные органы, а также должностные лица, которым направлены предложения и замечания, внесенные на сессии Палаты представителей или Совета Республики, не позднее чем в месячный срок рассматривают эти предложения и замечания и о результатах сообщают в письменной форме непосредственно депутату Палаты представителей, члену Совета Республики либо председателю соответствующей палаты или Совету Палаты представителей, Президиуму Совета Республики.

Таким образом для депутатского запроса (в отличие от обращений и предложений) характерно:

1) обращение к государственным органам, должностным лицам осуществляется на сессии палат (точнее было бы указать — на заседании палат);

2) это выраженное в письменной форме предложение государственным органам или должностным лицам дать официальное разъяснение или изложить позицию;

3) запрос должен быть включен в повестку дня палаты, т.е. необходимо принятие соответствующего решения. (В отличие от прежнего порядка это принципиальное новшество; законодатель поступил совершенно справедливо, придав запросу особую значимость);

4) ответ должен быть дан в течение двадцати сессионных дней;

5) запрос, ответ на него и постановление палаты официального публикуются.

В новой редакции Конституции принципиально решен вопрос о голосовании: оно, как правило, открытое и только по кадровым вопросам проводится тайное голосование. Голосуют члены палат парламента только “за” или “против”, воздержавшихся, как это было ранее, быть не может.

За рубежом известны и другие формы голосования: путем вставания со своих мест, голосование “ногами”, выход парламентариев в различные комнаты.

Порядок голосования и порядок принятия решения детально предусмотрен в регламентах палат. Так, согласно Регламенту Палаты представителей голосование по вопросам, рассматриваемым Палатой представителей, может осуществляться с использованием электронной системы голосования или без использования электронной системы голосования (поднятием рук или бюллетенями для голосования). Способ голосования определяется решением Палаты представителей, если иное не установлено Регламентом.

Палата представителей может принять решение о проведении поименного голосования. На практике результаты поименного голосования используются прессой для доведения до сведения избирателей позиции депутата по данному вопросу. Естественно, что его результаты могут использоваться для обсуждения внутри фракций и т.п.

Следовало бы закрепить правило об обязательном опубликовании результатов поименного голосования. При этом желательно указывать, кто явился инициатором его проведения. Это будет способствовать более взвешенному подходу к предъявлению такого требования, т.к. избиратели смогут также оценить, заслуживал ли данный вопрос более усложненной процедуры голосования.

До начала голосования председательствующий объявляет предложения, ставящиеся на голосование, их формулировки, доводит до депутатов Палаты представителей информацию о том, каким числом голосов может быть принято решение.

При объявлении председательствующим голосования никто, кроме него, не вправе прервать голосование.

При проведении голосования без использования электронной системы путем поднятия рук подсчет голосов производится Счетной комиссией Палаты представителей.

При наличии нескольких вариантов решения вопроса, рассматриваемого Палатой представителей, голосование проводится по всем вариантам решения. Если какой-либо вариант решения набрал необходимое число голосов, голосование по другим вариантам не проводится.

В случае, когда ни один из вариантов решения не набрал необходимого числа голосов, голосование проводится по двум вариантам решения, получившим наибольшее число голосов депутатов Палаты представителей.

Если при голосовании по двум вариантам ни один из них не набрал требуемого числа голосов, решение считается не принятым, и вопрос направляется в головную комиссию для доработки.

При выявлении ошибок в порядке и технике проведения голосования по решению Палаты представителей проводится повторное голосование.

По окончании голосования председательствующий объявляет результаты голосования. Результаты голосования включаются в стенографический отчет заседания Палаты представителей.

По решению Палаты представителей результаты поименного голосования могут быть опубликованы в средствах массовой информации.

Тайное голосование проводится только с использованием бюллетеней.

Бюллетени изготавливаются под контролем Счетной комиссии по установленной ею форме в количестве, равном числу депутатов Палаты представителей. Бюллетени для тайного голосования должны содержать необходимую для голосования информацию. Неполученные бюллетени прошиваются, опечатываются и прилагаются к протоколу.

Счетная комиссия обязана создать условия для сохранения тайны подачи голосов.

Решение Палаты представителей, принятое тайным голосованием, может быть отменено или изменено только тайным голосованием.

При тайном голосовании каждому депутату Палаты представителей выдается один бюллетень для голосования по составу избираемого органа или кандидатурам должностного лица.

Бюллетени для тайного голосования выдаются депутатам Палаты представителей под расписку членами Счетной комиссии в соответствии со списком депутатов Палаты представителей по предъявлении ими удостоверения депутата Палаты представителей или иного документа, удостоверяющего его личность. После получения бюллетеня депутат Палаты представителей проходит в кабину для голосования.

Депутаты Палаты представителей, являющиеся членами Счетной комиссии и выдвинутые кандидатами в состав избираемых органов или кандидатами на определенные должности, на период голосования по их кандидатурам приостанавливают свою деятельность в Счетной комиссии.

Заполнение бюллетеней проводится депутатом Палаты представителей в кабине для тайного голосования путем зачеркивания в бюллетене фамилии кандидата, против которого он голосует, а в бюллетене по единственной кандидатуре — слов “за” или “против”. В этом случае депутат Палаты представителей, желающий проголосовать за указанную в бюллетене кандидатуру, вычеркивает слово “против”, а депутат Палаты представителей, желающий проголосовать против указанной кандидатуры, вычеркивает слово “за”.

Бюллетень для тайного голосования опускается лично депутатом Палаты представителей в специальный ящик, опечатанный Счетной комиссией.

Депутаты Палаты представителей, не имеющие возможности самостоятельно заполнить бюллетень, вправе по своему усмотрению пригласить в кабину другое лицо, за исключением кандидатов, избираемых на должности, и членов Счетной комиссии.

При выдвижении нескольких кандидатов на должность голосование проводится по каждой кандидатуре. Если при голосовании какая-либо из кандидатур набрала необходимое число голосов, голосование по остальным кандидатурам не проводится.

Если ни один из кандидатов на должность не получил большинства голосов от полного состава Палаты представителей, голосование проводится по двум кандидатурам, получившим наибольшее число голосов депутатов Палаты представителей. Избранным считается тот кандидат, который получил большинство голосов от полного состава Палаты представителей.

Результаты тайного голосования путем подсчета голосов, поданных “за” или “против”, определяются Счетной комиссией.

Бюллетени неустановленной формы являются недействительными. При избрании должностных лиц недействительными являются также бюллетени, в которых оставлены:

две и более кандидатуры на одну должность;

оба варианта голосования по единственной кандидатуре.

Фамилии, дописанные в бюллетене, при подсчете голосов не учитываются.

О результатах тайного голосования Счетная комиссия составляет протоколы, которые подписываются всеми членами Счетной комиссии. По докладу Счетной комиссии Палата представителей открытым голосованием принимает постановление об утверждении результатов тайного голосования.

Решения Палаты представителей по процедурным вопросам принимаются большинством голосов от числа присутствующих на заседании депутатов Палаты представителей и оформляются протокольно. Если при голосовании по процедурным вопросам количество голосов, поданных "за", равно количеству голосов, поданных "против", то проводится повторное голосование. Если в результате повторного голосования голоса распределились поровну, поставленное на голосование предложение считается непринятым.

К процедурным относятся вопросы о:

порядке и способе голосования по рассматриваемым вопросам;

проведении поименного голосования;

порядке обсуждения законопроекта, проекта постановления и других рассматриваемых Палатой представителей документов (постатейно, по главам, разделам, иным структурным частям проекта или в целом);

проведении повторного голосования;

последовательности рассмотрения альтернативных законопроектов;

продлении либо сокращении времени заседания Палаты представителей.

К процедурным относятся также иные вопросы, если это предусмотрено Регламентом.

Споры об отнесении вопросов к процедурным рассматриваются в комиссии Палаты представителей, на которую возложен контроль за соблюдением Регламента, и по ее заключению Палата представителей принимает решение.

Согласно статье 133 ранее действовавшего Временного регламента Верховного Совета голосование могло быть проведено без подсчета голосов — по явному большинству, если ни один депутат не потребует иного, либо с подсчетом голосов. В первом случае, когда никто не настаивает на подсчете голосов, можно говорить о консенсусе.

Консенсус — это единогласие, ибо полного соблюдения позиций всех участников процесса принятия решения здесь не требуется. Он предполагает отсутствие только прямых возражений и допускает нейтральную позицию (воздержание от голосования). Вместе с тем консенсус — не решение большинства, так как он несовместим с отрицательной позицией хотя бы одного из участников.

Если открытое голосование позволяет, не ущемляя свободу выражения мнения, видеть, как голосует депутат, и тем самым при встрече с ним вести более открытый диалог, зная его позицию, то тайное голосование полностью устраняет от кого-либо зависимость и исключает какой-либо контроль.

Как отмечалось, в палатах Парламента организована электронная система подсчета голосов. В этом случае открытое голосование в какой-то мере приближается в большей степени к тайному голосованию, так как исчезает возможность видеть позицию голосующих, хотя нет запрета на ознакомление с результатами голосования в последующем. В этих условиях возрастает роль контроля за правильной работой электронной системы подсчета голосов и обслуживающего эту систему персонала.

Секретариату сессии палат по запросу избирателей, прессы должно быть вменено в обязанность давать исчерпывающую информацию по поводу того, как именно (в условиях открытости) голосовал тот или иной депутат.

Процедура голосования в Совете Республики определена его Регламентом и в основном она схожа с голосованием в Палате представителей.

Статья 104.

Решения Палаты представителей принимаются в форме законов и постановлений. Постановления Палаты представителей принимаются по вопросам распорядительного и контрольного характера.

Решения Совета Республики принимаются в форме постановлений. Решения палат считаются принятыми при условии, что за них проголосовало большинство от полного состава палат, если иное не предусмотрено Конституцией.

Законы об основных направлениях внутренней и внешней политики Республики Беларусь, о военной доктрине Республики Беларусь являются программными и считаются принятыми при условии, если за них проголосовало не менее двух третей от полного состава палат.

Законы подлежат немедленному опубликованию после их подписания и вступают в силу через десять дней после опубликования, если в самом законе не установлен иной срок. В таком же порядке публикуются и вступают в силу декреты Президента.

Закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан.

Палаты Парламента могут принимать правовые акты двух видов: Палата представителей свои решения принимает в виде законов и постановлений, а Совет Республики только в форме постановлений.

Согласно части первой ст. 104 Конституции постановления Палаты представителей принимаются по вопросам распорядительного и контрольного характера. Вместе с тем совершенно справедливо в части третьей ст. 15 закона о нормативных правовых актах Республики Беларусь закреплено, что в случаях, предусмотренных Конституцией, палаты Парламента вправе принимать постановления, имеющие нормативный характер. К ним можно отнести постановления о принятии регламентов палат (см. ст. 105 Конституции), об отмене Советом Республики решений местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству (п. 5 ст. 98 Конституции) и др.

Кворум для принятия решений палатами различный: общее правило — необходимо большинство голосов от полного состава палат, т.е. 110 депутатов либо 64 членов Совета Республики, в некоторых случаях даже для принятия постановления необходимо большинство не менее двух третей голосов от полного состава (см. п. 9 ст. 97, ст. 140 Конституции и др.), т.е. не менее 74 депутатов и 43 членов Совета Республики.

В связи с осуществлением коллегиальным представительным органом законодательной деятельности Парламент принимает различные виды законов.

Hаибoлее значительнoй и менее устoйчивoй, чем Конституция и конституционные законы, группoй закoнoдательных актoв являются oбыкнoвенные закoны. Они чаще всегo регулируют oтдельные виды oбщественных oтнoшений, реже нoсят кoмплексный характер.

В целом на правовом уровне у нас не закрепляется дифференциация обыкновенных законов.

Безусловно, на классификацию оказывает влияние существующая в гoсударстве правoвая система. Так, вo Франции oсoбую группу сoставляют финансoвые закoны, кoтoрые принимаются в oсoбoм пoрядке, при кoтoрoм правительствo наделяется существенными пoлнoмoчиями в oпределении егo судьбы, например, oнo мoжет ввести в действие свoим oрдoнансoм гoсударственный бюджет, если парламент не утвердил в устанoвленный Кoнституцией срoк.

Сoвoкупнoсть закoнoв как целoстнoй системы имеет свoей задачей регулирoвание oбщественных oтнoшений в целях oбеспечения прав граждан, функциoнирoвания всех гoсударственных институтoв. Каждый закoн имеет свoй oсoбый предмет регулирoвания oт пoлитическoй сферы дo сoциальнoй.

Закoны исходя из предмета регулирования мoжнo пoдразделять на oрганические, планoвo-бюджетные и иные oбыкнoвенные законы. Ранее в специальную группу можно было включить законы об утверждении тех указoв Президиума Верховного Совета, кoтoрые в дальнейшем сoхраняли свое действие.

Осoбую юридическую категoрию представляют oрганические закoны. Пo закoнoдательству Франции к ним относят закoны, дoпoлняющие Кoнституцию. Однакo с юридическoй тoчки зрения такoй закoн ничем не oтличается oт всех остальных законов. После принятия в 1958 г. путем референдума Конституции Франции они предназначены для запoлнения и претвoрения в жизнь Кoнституции в тех случаях, кoгда пoследняя в явнo выраженнoй фoрме oтсылает к oрганическoму закoну, кoтoрый oт oбычнoгo закoна oтличается oсoбoй прoцедурoй принятия. Осoбеннoстью oрганических закoнoв является и тo, чтo пo закoнoдательству Франции oни пoдлежат oбязательнoму конституционному контролю со стороны Конституционного Совета. У нас к органическим закoнам мoжнo oтнести закoн o Совете Министрoв Республики Беларусь, ссылка на который прямо имеется в статье 108 Кoнституции Беларуси, и другие. В этой связи при принятии закона от 7 июля 1998 г. "О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему органах" следовало бы придерживаться того названия, которое определено в Конституции. Было бы полезно также ввести обязательный предварительный конституционный контроль за такого рода актами.

В сфере гoсударственнoгo стрoительства Франции давно испoльзуется и такoй термин, как “прoграммные закoны”, хoтя этo пoнятие не oбладает никакoй спецификoй. Прoграммные закoны — этo oбычные закoны, кoтoрые, как принятo считать, сoдержат излoжение скoрее oбщих принципoв, чем кoнкретных предлoжений, чтo, естественнo, предпoлагает издание бoльшoгo числа актoв регламентарнoгo характера, относящиеся к их применению. К программным законам согласно Конституции Беларуси относятся законы, кoтoрыми oпределются oснoвные направления внутренней и внешней пoлитики Республики Беларусь, ее вoенная дoктрина. К ним следовало бы отнести и законы об утверждении бюджета.

Прежняя практика рабoты белoрусскoгo Парламента свидетельствует o стремлении закoнoдателя пo некoтoрым направлениям принять акты, кoтoрые бы являлись базoвыми для других oбычных закoнoв, принимаемых в сooтветствующей сфере. К такoвым следует oтнести закoн o сoбственнoсти, закoны oб oснoвах oрганизации тамoженнoй службы Республики Беларусь, oб oснoвах внешнеэкoнoмическoй деятельнoсти Республики Беларусь, oб oснoвах службы в гoсударственнoм аппарате, о правах ребенка и другие.

Hадo oтметить, чтo в рабoте Парламента были случаи, кoгда oн стремился пo сoюзнoму oбразцу придать тем или иным актам статус Оснoв. Однакo, чтo вoзмoжнo в федеративнoм гoсударстве, где пoмимo oбщегoсударственнoгo oргана еще существуют закoнoдательные oрганы республик, тo неприемлимo в услoвиях унитарнoгo гoсударства. В пoследнем нет таких oрганoв, кoтoрые мoгли бы на базе закoна (oснoв) принимать свoй закoнoдательный акт. Пoэтoму неправильными были действия Сoвета Министрoв республики, кoтoрый внес прoект закoна oб oснoвах закoнoдательства o культуре в Верхoвный Сoвет, oдoбривший этoт акт в первoм чтении именнo как oснoвы закoнoдательства.

В некoтoрых случаях в закoнах закрепляются такие фoрмулирoвки, кoтoрые придают им стабильнoсть, устoйчивoсть и верхoвенствo пo oтнoшению к аналoгичным или пoдзакoнным актам. Hапример, сoгласнo статье 2 закoна o правах ребенка, указанный закoн является пoсле Кoнституции oснoвным oтнoсительнo других закoнoдательных актoв, кoтoрые касаются прав и интересoв ребенка. Права, устанoвленные этим закoнoм, не мoгут быть oграничены. Аналoгичнo решен вoпрoс и в закoне o ветеранах. Как мы уже oтмечали, свoегo рoда роль oснoв дoлжны играть прoграммные закoны.

Истoрия нашегo гoсударства развивалась таким oбразoм, чтo дo недавнего времени все закoны принимались Верхoвным Сoветoм, хoтя сейчас правовым путем oбеспеченo принятие закoнoв путем референдума. Президент вправе издавать декреты, имеющие силу закона. Различие названных спoсoбoв издания закoнoв заключается в субъектах, пoлнoмoчных принимать такие закoны.

С распадoм Сoюза и пoявлением унитарных гoсударств прекратилась практика принятия закoнoдательных актoв, кoтoрые бы являлись Оснoвами закoнoдательства в тoй или инoй кoнкретнoй oбласти, хотя сейчас в рамках СНГ, Союза Беларуси и России предпринимаются попытки внедрить идею принятия законодательных актов, которые были бы основой для законодательства отдельных государств.

К сoжалению, еще преoбладает декларативный тип закoна, чтo в целoм шлo еще с прежних времен, кoгда закoн рассматривался в качестве приказа и считалoсь, чтo самая замечательная — этo абстрактная нoрма, oхватывающая как мoжнo бoльшее числo oтнoшений. Именнo в силу абстрактнoсти мнoгих нoрм, содержащихся в закoнах, правoприменительные oрганы, в тoм числе и суды, стремились в первую oчередь изучать пoдзакoнные акты, oтличавшиеся бoльшей кoнкретнoстью. В значительнoй мере пo этoй же причине мoжнo oбъяснить oтсутствие не только в нашей истoрии, но и в современный период решений судoв сo ссылкoй тoлькo на статьи Кoнституции.

В наших закoнах неoбхoдимo избавиться oт этих недoстаткoв. Пoлагаем, чтo белoрусский закoнoдатель все же стремится к кoнкретизации закoнoв, с тем чтoбы oни применялись как мoжнo с меньшим числoм oпoсредующих актoв (правительства, министерств, ведoмств). Hесoмненнo, чтo на этoм пути еще мнoгo прoблем. Прав В.А. Туманoв, кoгда oтмечает настoятельную неoбхoдимoсть перехoда пo примеру западных стран "oт абстрактнoй фoрмы права к бoлее казуистическoй, кoнсoлидирoваннoй егo фoрме, в тoм числе к кoдексам нoвoгo типа — кoнсoлидации действующегo закoнoдательства. Этo детальный кoдекс, в нем все предусмoтренo и не нужнo дoпoлнительнoй егo разъяснять, нет необходимости в издании подзаконных актов". Переход Парламента к принятию пoдoбнoгo рoда актoв будет знаменовать сoбoй качественнo нoвую ступень в закoнoдательнoй деятельнoсти, спoсoбствует укреплению режима закoннoсти.

Реализация парламентом одной из своих функций — осуществление законодательной деятельности — не должна приводить к превращению его в орган, который не только принимает, но и исполняет законы. А это может произойти, если перечень вопросов, находящихся в ведении парламента, не будет закрытым. В одном из вариантов проекта Конституции Республики Беларусь 1994 г. устанавливалось, что Верховный Совет может решать иные (помимо прямо указанных) вопросы в соответствии с Конституцией и законами. При такой формулировке у Верховного Совета была бы всегда возможность принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос (как это происходило по Конституции 1978 г.), предварительно закрепив это право в законе. В то же время предмет законодательного ведения не должен быть необоснованно сужен: Парламент должен обладать теми полномочиями, которые обусловлены его природой не только как законодательного органа, но и коллегиального представительного органа, субъекта, обладающего учредительной властью. Наряду с теми полномочиями, которые перечислены в ст.ст. 97 и 98 Конституции Республики Беларусь, палаты Парламента, на наш взгляд, должны иметь право решать также вопросы, которые перечислены в других статьях Конституции и вытекают из его юридической природы. Анализ недавно принятых Конституций России, Казахстана, Узбекистана, Литвы, Эстонии и др. подтверждают эту мысль.

Изменение подхода в новой Конституции к определению объема и характера полномочий Верховного Совета произошло уже на первой стадии подготовки проекта Конституции в 1990 - 1991 гг. Это проявилось в том, что в проекте перечислялись самые важные направления, по которым должны приниматься решения Верховного Совета. Что же касается иных (прямо не перечисленных), то они могли находиться в компетенции Верховного Совета, если отнесены Конституцией или законом. Тем самым считалось, что устраняется безбрежность полномочий Верховного Совета, когда он мог решить любой вопрос, в том числе (если подходить формально), находящийся в ведении судебных органов. В последующем было признано целесообразным отказаться и от ссылки на закон, как источник получения дополнительных полномочий Верховным Советом: Конституция определила баланс сил и в его рамках необходимо действовать. Поэтому мы считаем неверным подход, в соответствии с которым Парламент Беларуси, принимая тот или иной закон, расширял свои полномочия.

В новой редакции Конституции 1994 г. в определенной мере удалось более точно сформулировать те области, в которых Парламент может законодательствовать.

Палаты Парламента не могут заседать совместно и принимать совместные решения. Компетенция каждой из палат определена в Конституции, прежде всего — в ст.ст. 97 и 98.

Основная функция любого Парламента — законотворческая (наряду с контрольной и распорядительной). При этом следует иметь в виду, что принятие законов — это дело обеих палат, однако законотворческий процесс всегда начинается в Палате представителей. Согласно белорусскому законодательству любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, вначале рассматривается в Палате представителей, а затем в Совете Республики. Многие другие полномочия являются, как правило, для каждой из палат исключительно ее полномочиями и не требуют обязательного участия другой палаты.

В Конституции в определенной мере реализована идея об определении предмета законодательного ведения Палаты представителей (а значит и Парламента в целом). Так, в п. 2 ст. 97 Конституции дан перечень проектов законов, которые рассматриваются Палатой представителей, однако, на мой взгляд, он не исчерпывающий.

В связи с закреплением в ст. 97 Конституции перечня проектов законов, которые рассматриваются Палатой представителей, можно сделать несколько выводов. Во-первых, к компетенции Палаты представителей (а значит и Парламента в целом) отнесено принятие нормативных актов в виде законов в сфере наиболее важных общественных отношений; во-вторых, факт формулирования данного перечня означает, что в данной сфере общественные отношения могут быть урегулированы лишь таким видом нормативных актов как закон. Тем самым здесь следует говорить о гарантиях деятельности законодательного органа, о недопустимости вторжения в его сферу влияния другой ветви власти. Приведенный перечень проектов законов, которые может рассматривать Палата Представителей, не является исчерпывающим, она вправе принимать законы и по другим вопросам, если их разрешение не отнесено Конституцией к компетенции других органов государственной власти.

Среди oбычных закoнoв неoбхoдимo выделить кoдексы, являющиеся кoдифицирoванными актами, oбеспечивающими целoстную регламентацию сooтветствующей oтрасли, их числo, пoлагаем, надo увеличить.

Очень важно определить соотношение кодексов с обычными законами.

Кодификацией считается процесс сведения к единству нормативно-правовых актов путем переработки их содержания.

Из этого следует, что кодексы обычно содержат большее (в сравнении с обыкновенным законом) число норм. Они отличаются достаточно сложной структурой, могут состоять из нескольких частей (например, общей и особенной, см. Уголовный кодекс, Жилищный кодекс и др.).

В настоящее время в Республике Беларусь действуют Уголовный, Уголовно-процессуальный, Гражданский, Гражданский процессуальный, Кодекс о браке и семье, Исправительно-трудовой, Кодекс законов о труде, Водный, Лесной, Жилищный, Кодекс о земле, Кодекс о недрах, Кодекс об административных правонарушениях, Хозяйственный процессуальный, Таможенный, Воздушный кодексы.

Готовятся новые кодексы. Вместе с тем, полагаю, что само по себе принятие кодекса не является панацеей от всех проблем. Необходимо весьма осторожно подходить к расширению числа кодексов. Не всегда есть необходимость принятия того или иного правового акта в виде кодекса. На мой взгляд, желательно, чтобы в рамках одной отрасли права был один кодифицированный акт.

Безусловно, что стремление законодателя облечь совокупность нормативных актов в форму кодекса обуславливается рядом причин, например, стремлением упорядочить правовое регулирование, устранить противоречия в текущем законодательстве, дублирование, обеспечить простоту использования для правоприменителя и др.

На практике возникли вопросы о соотношении норм, содержащихся в кодексах и обычных законах. Вопрос не простой и очень важно его решить правильно. К сожалению, в нашем законодательстве (кодексах) существует разнобой в подходах к решению данной проблемы.

Многое зависит от того, как законодатель сам определяет место кодекса среди других актов, отдает ли им приоритет (при этом следует иметь в виду, что кодексы, на наш взгляд, не могут "возвышаться" над программными законами).

Согласно ст. 2 УК Уголовный кодекса Республики Беларусь является единственным уголовным законом, действующим на территории Республики Беларусь. Это вполне разумный подход в силу специфичности отношений, регулируемых названным кодексом. В свою очередь, в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (ст. 2) предусмотрено, что законодательные акты, постановления Совета Министров до включения их в установленном порядке в Кодекс применяются на территории Республики Беларусь непосредственно. При этом положения Кодекса распространяются и на административные правонарушения, ответственность за совершение которых предусмотрена законодательством, еще не включенным в Кодекс.

В ГПК (ст. 1) также закреплено, что порядок производства по гражданским делам в судах Республики Беларусь определяется ГПК, а также иными актами законодательства Республики Беларусь.

В новом Жилищном кодексе (ст. 2) закреплено, что жилищное законодательство основывается на Конституции и состоит из названного Кодекса, декретов и указов Президента, постановлений Совета Министров и иных актов законодательства Республики Беларусь, регулирующих жилищные отношения. Интересно, что в самом кодексе (ст. 3) решен вопрос о соотношении гражданского и жилищного законодательства: предусмотрено, что гражданское законодательство применяется к жилищным отношениям постольку, поскольку эти отношения не урегулированы жилищным законодательством Республики Беларусь.

Наиболее системно решен вопрос о соотношении норм кодекса и иных актов законодательства в новом Гражданском кодексе (см. ст.ст. 3 - 8). В нем наиболее полно определены источники гражданского законодательства, его действие во времени, порядок применения гражданского законодательства по аналогии, соотношение гражданского законодательства и норм международного права.

В законе о нормативных правовых актах закреплено, что кодексы имеют большую юридическую силу по отношению к другим законам. При этом следует иметь в виду, что Гражданский кодекс имеет большую юридическую силу по отношению к другим кодексам и законам, содержащим нормы гражданского права.

Курс на расширение числа кодексов налагает и определенные обязательства на законодателя: при наличии кодекса необходимо свести к минимуму случаи принятия самостоятельных законов, которые регулируют те же общественные отношения, что и нормы кодекса.

Законы могут быть, в частности, классифицированы не только по сферам законодательного регулирования, но и по их юридической силе. Если в целом "классифицировать" законы, принятые Парламентом, то выстраивается следующая их иерархия: 1) Конституция; 2) конституционные законы, включая и законы о толковании Конституции; 3) законы о ратификации международных договоров; 4) программные законы, к ним примыкает закон о бюджете; 5) кодексы (однако их юридическая сила, к сожалению, порой зависит от редакции соответствующих статей, определяющих систему законодательства, регулирующего ту или иную совокупность общественных отношений, несмотря на соответствующую запись в ст. 10 закона о нормативных правовых актах). Далее следуют другие обыкновенные законы, место которых в правовой системе зависит от содержащихся в них формулировок (см., например, закон о правах ребенка) и некоторых других обстоятельств, например, времени принятия и др.

В действующей Конституции детально не предусмотрен порядок опубликования и вступления в силу декретов, указов и распоряжений Президента, постановлений Правительства. В ней лишь предусмотрена обязанность государственных органов опубликовать или довести до всеобщего сведения иным предусмотренным способом правовые акты. Однако в части пятой статьи 104 Конституции предусмотрено, что законы подлежат немедленному опубликованию после их подписания и вступают в силу через десять дней после опубликования, если в самом законе не установлен иной срок. Законы официально публикуются в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, Ведамасцях Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь, газетах "Звязда", "Народная газета".

Вопросы опубликования актов Президента и Правительства решены в законе о Президенте Республики Беларусь и Указе Президента от 3 декабря 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу декретов, указов и распоряжений Президента Республики Беларусь", в законе от 10 января 2000 г. “О нормативных правовых актах”, законе "О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах" и др.

Согласно закону о Президенте декреты, указы и распоряжения Президента публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.

Декреты независимо от вида подлежат немедленному официальному опубликованию после их подписания и вступают в силу через 10 дней после их официального опубликования, если в самом декрете не установлен иной срок. В таком же порядке вступают в силу временные декреты Президента и действуют до принятия Национальным собранием решения, предусмотренного частью третьей ст. 101 Конституции. Указы и распоряжения Президента вступают в силу в порядке, установленном Президентом.

В законе не был определен источник официального опубликования декрета. Этот пробел вначале был восполнен Указом Президента от 3 декабря 1994 г. (с последующими изменениями и дополнениями), согласно которому официальным является опубликование в Собрании декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь, в "Народной газете", газетах "Белорусская нива", "Звязда", "Республика" и "Советская Белоруссия", а затем Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. № 22 "Об утверждении Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь". В Декрете также предусмотрено, что не подлежат публикации правовые акты или их отдельные части, содержащие государственные секреты, или иные охраняемые законом сведения, если иное не предусмотрено законодательством.

Указы Президента Республики Беларусь вступают в силу со дня их включения в Национальный реестр правовых актов, если в этих актах не установлен иной срок введения в действие. При этом следует иметь в виду, что нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. При этом, как правило, акты публикуются после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Декреты, указы Президента Республики Беларусь могут быть опубликованы в других печатных изданиях, а также переданы по радио, телевидению и иным каналам связи, разосланы соответствующим государственным органам, предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям. Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь издается три раза в месяц и состоит из двух разделов: в первом публикуются декреты и указы Президента Республики Беларусь, во втором — постановления Правительства Республики Беларусь.

Акты, а также приложения к ним, которые публикуются в Собрании декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь, содержатся в статьях, имеющих соответствующие порядковые номера. Нумерация статей является сплошной в течение календарного года издания Собрания.

При опубликовании акта в Собрании декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь указываются полное наименование акта и полное название должности лица, подписавшего его, дата подписания и порядковый номер акта.

Издание Собрания декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь в соответствии с этим Указом возлагается на Управление делами Президента Республики Беларусь.

Официальное опубликование правового акта осуществляется, как правило, на белорусском и русском языках в соответствии с подписанным подлинником.

К сожалению, приходится констатировать, что в Собрании декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь не указывается дата издания, как это, например, делается в Ведомостях Национального собрания. Это затрудняет определение срока вступления в силу опубликованного акта. Ссылка, например, на месяц издания может дать основания для утверждения о необходимости "отсчета" установленного срока для введения в действие после опубликования акта с последнего дня месяца. Данное упущение должно быть устранено.

Согласно статье 104 Конституции закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан. На мой взгляд, этот конституционный принцип должен распространяться и на действие всех (не только законов) подконституционных нормативных актов. Аналогичный подход должен быть не только при решении вопроса о возложении юридической ответственности, но и в случае такого изменения законодательства, в результате которого ухудшается положение граждан, юридических лиц, в том числе осуществляющих хозяйственную деятельность. Например, недопустимо придавать обратную силу актам, предусматривающим дополнительные налоговые нагрузки на субъектов хозяйствования. С этой проблемой непосредственно связано обеспечение своевременного опубликования нормативных актов, затрагивающих права и свободы гражданина. Если законы, декреты, указы, постановления Правительства обычно публикуются и таким образом доводятся до сведения населения, то этого нельзя сказать о нормативных актах министерств и ведомств, местных Советов, исполнительных и распорядительных органов.

Статья 105.

Порядок деятельности Палаты представителей, Совета Республики, их органов, депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики определяется регламентами палат, которые подписываются председателями палат.

Регламенты палат Парламента являются источниками конституционного права. В них содержатся нормы, которые определяют порядок деятельности палат, их комиссий, других органов, а также членов палат, внутреннюю структуру палат Парламента.

Регламент — это нормативно-правовой акт, отличительной чертой которого является его подписание не Президентом, а Председателями соответствующих палат. Это обусловлено специфическим содержанием данного документа, предметом его регулирования. Принятый в установленном порядке и пределах компетенции регламент обязателен для исполнения всеми государственными органами и должностными лицами. Он может быть проверен Конституционным Судом на предмет соответствия Конституции.

Регламент Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь принят 6 апреля 1999 г., а Регламент Совета Республики — 2 апреля 1998 г. (с последующими изменениями и дополнениями). К сожалению, оба эти документа официально не опубликованы.

На наш взгляд, недопустимо вопросы процедурного характера, т.е. касающиеся деятельности палат Парламента и их органов, закреплять в законах, например, о Парламенте (ранее — о Верховном Совете), т.к. это, во-первых, прямо противоречит Конституции, во-вторых, ограничивает правовые возможности парламента (например, в связи с необходимостью корректировки такого акта).