2.3.Особливості здійснення та припинення опіки
Опікун зобов'язаний дбати про збереження та використання майна підопічного в його інтересах. Якщо малолітня особа може самостійно визначити свої потреби та інтереси, опікун, здійснюючи управління її майном, повинен враховувати її бажання. Опікун самостійно здійснює витрати, необхідні для задоволення потреб підопічного, за рахунок пенсії, аліментів, доходів від майна підопічного тощо. Якщо підопічний є власником нерухомого майна або майна, яке потребує постійного управління, опікун може з дозволу органу опіки та піклування управляти цим майном або передати його за договором в управління іншій особі.
Опікун зобов'язаний не тільки піклуватися про особистість підопічного, його здоров'я, виховання підопічного, якщо він є дитиною, але і здійснювати захист його прав і інтересів. Тому опікун зобов'язаний піклуватися про збереження і використання майна в* інтересах підопічного. Разом з тим, закон передбачає необхідність врахування інтересів підопічного і встановлює, що якщо малолітній може самостійно визначати свої потреби і інтереси, опікун, що здійснює управління майном, повинний враховувати його бажання (ч. 2 ст. 72 ЦК). На відміну від батьків і усиновлювачів, опікуни і піклувальники не зобов'язані утримувати підопічних. Між підопічним і опікуном або піклувальником не виникають аліментні зобов'язання. Разом з тим, враховуючи, що для виконання опікунами і піклувальниками їх задач з опіки і піклування, необхідні матеріальні кошти, ч. З ст.72 ЦК передбачає, що опікун самостійно здійснює витрати, необхідні для задоволення потреб підопічного, за рахунок його пенсії, аліментів, інших доходів від його майна тощо. Аналогічне положення передбачене в п. 4.9 і п. 4.10 Правил опіки і піклування. З цією ж метою ч. 4 ст. 72 ЦК установлює, що якщо підопічний є власником нерухомого майна, що вимагає постійного керування, опікун може з дозволу органа опіки і піклування керувати цим майном або передати його за договором в управління іншій особі. 7, С.169
Підстави виникнення права на оплату послуг опікуна та піклувальника, її розмір та порядок виплати встановлюється Кабінетом Міністрів України. 1. Опікуни і піклувальники призначаються переважно з тих осіб, що знаходяться в сімейних, родинних відносинах з підопічним, і тільки з їхньої письмової згоди. Тому, як правило, обов'язки по опіці і піклуванню виконуються безкоштовно. Це положення закріплене в п. 4.12 Правил опіки і піклування. Разом з тим, ст. 73 ЦК передбачає, що Кабінет Міністрів України визначає підстави виникнення права на оплату послуг опікуна і піклувальника, розмір і порядок їх виплати. У зв'язку з цим слід вважати, що опікуни і піклувальники можуть одержувати оплату своїх послуг тільки на підставах і в розмірі, установленому Кабінетом Міністрів, і тільки якщо опікун або піклувальник потребує оплату своїх послуг. Частина 5 ст. 249 СК передбачає, що обов'язки з опіки та піклування над дитиною виконуються опікуном і піклувальником безкоштовно. Утримання підопічних не є обов'язком опікуна або піклувальника. Тому, якщо опікун або піклувальник витрачав кошти на утримання підопічного, то він, відповідно до ч. З ст. 72 ЦК, може вимагати відшкодування цих витрат за рахунок коштів, одержуваних підопічним. При цьому опікун або піклувальник повинний доказати, що ці витрати були необхідні. Враховуючи, що опікуни і піклувальники здійснюють свої дії під контролем органів опіки і піклування, відшкодування цих витрат можливе тільки з дозволу зазначених органів.
Якщо у особи, над якою встановлено опіку чи піклування, є майно, що знаходиться в іншій місцевості, опіка над цим майном встановлюється органами опіки та піклування за місцезнаходженням майна. Опіка над майном встановлюється також в інших випадках, встановлених законом.
Охорона дитинства в Україні визнається загальнонаціональним пріоритетом і здійснюється з метою забезпечення реалізації прав дитини на життя, охорону здоров'я, освіту, соціальний захист та всебічний розвиток. Основними законодавчими актами, що забезпечують втілення в життя поставленої мети є: Конституція України, Закон України «Про охорону дитинства», Сімейний кодекс України (надалі - СК), Правила опіки та піклування (надалі - Правила).
У світлі зазначеного пріоритету особливої турботи потребують:
діти-сироти; діти, в яких померли чи загинули батьки;
діти, позбавлені батьківського піклування; діти, які залишилися без піклування батьків у зв'язку з позбавленням їх батьківських прав, відібрані у батьків без позбавлення батьківських прав;
діти, батьки яких визнані безвісно відсутніми або недієздатними, оголошені померлими, відбувають покарання у місцях позбавлення волі або перебувають під вартою на час слідства, або в розшуку в зв'язку з ухиленням від сплати аліментів та відсутністю відомостей про їх місцезнаходження; діти, батькам яких тривала хвороба перешкоджає виконувати свої батьківські обов'язки; а також підкинуті діти; діти, батьки яких невідомі;
діти, від яких відмовились батьки та безпритульні діти.
Безпритульні діти - це діти, які були покинуті батьками, самі залишили сім'ю або дитячі заклади, де вони виховувались, і не мають певного місця проживання.
Для вирішення питань, пов'язаних з утриманням і вихованням дітей, які опинились у несприятливих умовах, держава створила спеціальні органи - органи опіки та піклування. Такими органами є: районні, районні в містах Києві та Севастополі державні адміністрації, виконавчі комітети міських, районних у містах, сільських, селищних рад. Безпосереднє ведення справ щодо опіки і піклування покладається у межах їх компетенції на відповідні відділи й управління місцевої державної адміністрації районів, районів міст Києва і Севастополя, виконавчих комітетів міських чи районних у містах рад. Органи опіки та піклування провадять свою діяльність відповідно до Кодексу і правил, що затверджуються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Органи опіки та піклування:
вирішують питання про встановлення і припинення опіки та піклування;
здійснюють нагляд за діяльністю опікунів і піклувальників;
забезпечують тимчасове влаштування неповнолітніх та непрацездатних осіб, які потребують опіки та піклування;
розглядають спори, пов'язані з вихованням неповнолітніх дітей;
вживають заходів щодо захисту особистих та майнових прав неповнолітніх дітей і осіб, які перебувають під опікою та піклуванням;
беруть участь у вирішенні судами спорів, пов'язаних із захистом особистих і майнових прав неповнолітніх дітей та осіб, які перебувають під опікою та піклуванням;
провадять іншу діяльність щодо забезпечення прав та інтересів неповнолітніх дітей та інших осіб, які потребують соціального захисту.
Керівництво органами опіки та піклування здійснюється відповідними органами виконавчої влади. Рішення органів опіки та піклування про призначення чи звільнення опікунів і піклувальників, а також з інших питань опіки та піклування можуть бути оскаржені заінтересованими особами у встановленому законом порядку. Громадяни та організації, яким стало відомо про малолітніх і неповнолітніх дітей, що залишилися без піклування батьків, або про неналежне виконання батьками (одним з них) обов'язків щодо виховання, або про зловживання батьківськими правами, а також про осіб, які з інших причин потребують опіки чи піклування, - зобов'язані негайно повідомити про це органи опіки та піклування. Керівник дитячого закладу, в якому перебуває, утримується або виховується дитина, зобов'язаний у тижневий строк від дня, коли йому стало відомо, що вона залишилася без піклування батьків, повідомити про це відповідні органи опіки та піклування.
Рішення про встановлення опіки та піклування має бути винесене не пізніше місячного строку з моменту, коли відповідний орган опіки та піклування дізнається про необхідність встановити опіку чи піклування. За відсутності рішення органу опіки та піклування про призначення опікуна чи піклувальника опіка та піклування здійснюються тимчасово самим органом опіки та піклування. Органи освіти здійснюють діяльність з питань виявлення, обліку та передачі дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, до дитячих будинків, шкіл-інтернатів різних профілів, на усиновлення, під опіку (піклування), а також діяльність з інших питань, що належать до їх компетенції.
Органи у справах сім'ї та молоді, служби у справах неповнолітніх здійснюють діяльність з питань виявлення, обліку, та тимчасового влаштування безпритульних дітей, влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, що утримуються в державних дитячих закладах, на виховання в сім'ї, а також діяльність з інших питань, що належать до їх компетенції. У селищах і селах справами опіки і піклування безпосередньо відають виконавчі комітети сільських і селищних рад. Посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, працівники Міністерства внутрішніх справ України, працівники органів соціального захисту населення, житлово-експлуатаційних органів, навчальних закладів, інших організацій, а також громадяни, яким стало відомо про факт залишення дитини без опіки (піклування) батьків, зобов'язані негайно повідомити про це органи опіки та піклування за місцем знаходження дитини. 14, С.157
Діяльність інших, крім органів опіки і піклування, юридичних і фізичних осіб по виявленню і влаштуванню дітей, які залишились без батьківського піклування, законом не передбачена. Законодавством визначено різні форми державної турботи про дітей, які залишились без батьківського піклування. Це - опіка і піклування, усиновлення, влаштування дітей на виховання в сім'ї громадян (патронат), у будинки дитини, дитячі будинки, школи-інтернати, дитячі будинки сімейного типу на повне державне утримання. Основною метою діяльності всіх перелічених закладів є створення їх вихованцям необхідних умов для всебічного і гармонійного розвитку, підготовки для самостійного життя і праці. Опіка та піклування в сімейному праві - це така форма передачі дітей, які внаслідок тих чи інших обставин лишилися без батьківського піклування, іншим особам, що має на меті їх виховання, захист їх особистих і майнових прав, охорону інших інтересів.
Опіка і піклування має як спільні, так і відмінні риси з іншими інститутами передачі дітей на виховання та для захисту їх інтересів. Для порівняння візьмімо інститут усиновлення. Спільним для цих інститутів є обов'язки опікуна (піклувальника) і усиновителя щодо виховання та захисту інтересів переданих їм дітей. Опікун, як і усиновитель, виконують замість дітей і в їх інтересах відповідні дії або дають згоду (дозвіл) на виконання ними цих дій. На опікунів і усиновителів покладається обов'язок представляти інтереси підопічних дітей в усіх державних і громадських організаціях, якщо виникає у цьому необхідність. Опікуни та усиновителі відповідають за шкоду, заподіяну підопічним (усиновленим), якщо не доведуть, що шкода настала не з їх вини.
Але опіка (піклування) не породжують, подібно усиновленню, між дітьми і опікунами (піклувальниками), членами їх сімей, відносин, аналогічних за своєю природою відносинам батьків і дітей. Усиновлення є підставою для виникнення як особистих, так і майнових відносин між усиновителем і усиновленим, а опіка (піклування), як правило, породжує немайнові відносини між опікуном (піклувальником) і підопічним. Опіка і піклування - міжгалузеві інститути. Вони є одночасно інститутами адміністративного, цивільного і сімейного права. Опіка і піклування є інститутами цивільного права тоді, коліт у передбачених законом випадках установлюються над неповнолітніми особами або майном осіб, визнаних безвісно відсутніми.
Для виникнення опіки і піклування в сімейному праві необхідні об'єктивно-матеріальні, морально-етичні та юридичні передумови. Об'єктивно-матеріальні передумови складаються з об'єктивного розвитку матеріального світу, з необхідності виховання та захисту дітей, які залишились без батьківського піклування. Природа влаштована таким чином, що дитина до досягнення нею певного віку потребує виховання, утримання та захисту.
Ці функції, як правило, здійснюють батьки дитини. Але в силу різних обставин діти можуть залишатись без батьківського піклування. Тоді й виникає об'єктивна необхідність вирішувати питання про покладання перелічених функцій на інших осіб - опікунів чи піклувальників. Вирішення цих проблем і взяла на себе держава, створивши в системі органів місцевого самоврядування органи опіки і піклування. Морально-етичні передумови виявляються в тому, що суспільство в цілому співчуває і жаліє дітей-сиріт та дітей, що залишились без батьківського піклування, та прагне всіляко допомогти їм. З давніх давен людинолюбство, співчуття і турбота про людей, які опинились в несприятливих умовах, називали філантропією, а людина, яка присвятила себе філантропії - філантропом.
Але ці бажання та наміри не завжди в силу різних обставин знаходять практичне застосування. Так звані добровільні вихователі часто втрачають відчуття доброзичливості до осіб, яких вони взялися виховувати, порушують їх права, використовують свою «доброзичливість» для досягнення певної корисливої мети. Щоб попередити настання таких наслідків, держава взяла під свій контроль відносини, пов'язані з вихованням та утриманням дітей, позбавлених батьківського піклування. Про морально-етичні передумови інституту опіки та піклування свідчить п. 2 ст. 244 СК України, в якому зазначено, що при призначенні дитині опікуна або піклувальника органом опіки і піклування враховуються особисті якості особи, а також бажання самої дитини, якщо це можливо. Виходячи з цього, переважне право серед кількох осіб, які бажають стати опікуном чи піклувальником над однією і тією ж дитиною, надається:
родичам дитини незалежно від місця їх проживання;
особам, у сім'ї яких проживає дитина на час, коли стосовно неї виникли підстави щодо встановлення опіки чи піклування. При цьому, за умови досягнення дитиною десяти років враховуються побажання її самої (п. 3.1 Правил).
Наявність об'єктивно-матеріальних та морально-етичних передумов ще не створює юридичних зв'язків між дитиною і її вихователем. Для їх виникнення необхідна наявність і юридичних підстав. До таких підстав належать:
наявність правових норм, що регулюють порядок встановлення, здійснення та припинення опіки і піклування;
правосуб'єктність учасників відносин з опіки та піклування;
юридичні факти, з якими закон пов'язує виникнення і розвиток правовідносин з опіки і піклування.
Зупинімося на характеристиці інших юридичних підстав, необхідних для виникнення опіки і піклування.
Правосуб'єктність у сімейному правовідносинах - це здатність (об'єктивна необхідність) особи бути учасником правовідносин з опіки та піклування і носієм прав та обов'язків, що випливають з нього. Стосовно сімейно-правового інституту опіки і піклування повинна оцінюватись правосуб'єктність опікуна (піклувальника), підопічної дитини та органу опіки і піклування. У п. 1 ст. 244 СК зазначено, що опікуном (піклувальником) дитини може бути за її згодою повнолітня дієздатна особа. Але наявності дієздатності та згоди претендента в опікуни (піклувальники) ще не достатньо, щоб бути призначеним опікуном (піклувальником). Закон визначає осіб, які не можуть бути опікуном (піклувальником) дитини - це особи, які зловживають спиртними напоями, наркотичними засобами; особи, позбавлені батьківських прав; а також особи, інтереси яких суперечать інтересам дитини (п. 3 ст. 244 СК).
Враховуючи морально-етичну передумову інституту опіки і піклування, зазначений в п. 3 ст. 244 СК перелік заборон щодо осіб, які не можуть бути призначеними опікунами (піклувальниками) занадто умовний і недостатньо визначений. На практиці можуть виникати ускладнення з приводу визначення особи, інтереси якої суперечать інтересам дитини. Крім того, не ясно, чи можуть бути опікунами (піклувальниками) особи: від яких відібрали дитину без позбавлення їх батьківських прав (ст. 170 СК); які були усиновлювачами дитини, але усиновлення було скасоване з їхньої вини; які раніше були опікунами чи піклувальниками та з їх вини опіка (піклування) була припинена. Можуть виникати й інші ускладнення при застосуванні цієї статті.
Враховуючи, що ст. 244 СК за своїм змістом майже співпадає зі ст. 140 КпШС 1969 р. і те, що поряд з названим Кодексом діяли Правила, можна дійти висновку, що подібні норми діятимуть і в подальшому. Згідно з п. 3.2 Правил опікунами (піклувальниками) не можуть бути особи, які:
не досягли 18 років;
визнані у встановленому законом порядку недієздатними або обмежено дієздатними;
перебувають на обліку або лікуються в психоневрологічних та наркологічних закладах;
раніше були опікунами чи піклувальниками та з їх вини опіку чи піклування було припинено;
позбавлені батьківських прав;
інтереси яких суперечать інтересам осіб, що підлягають опіці чи піклуванню;
засудженні за скоєння тяжкого злочину.
Як видно, не можуть бути призначеними опікуном чи піклувальником громадяни, які:
самі потребують опіки та піклування;
позбавлені батьківських прав або скоїли дії, які свідчать про нездатність виховувати навіть своїх дітей;
виявляють неприязнь до майбутньої підопічної особи.
Таким чином, правосуб'єктність опікуна (піклувальника) визначається наявністю правових норм, природним станом та певними морально-етичними якостями. Правосуб'єктність підопічного у сімейному правовідносинах визначається: по-перше, наявністю правових норм, що визначають його правовий стан; по-друге, тим, що він є дитиною; по-третє, тим, що він залишився без батьківського піклування. При призначенні опікуна (піклувальника) над дитиною, якій виповнилося 10 років, враховується бажання цієї дитини.
Правосуб'єктність органу, який прийняв рішення про призначення опікуна (піклувальника), визначається не сімейним, а адміністративним правом, у силу чого її називають адміністративною правосуб'єктністю. В основі цієї правосуб'єктності лежать повноваження органу опіки і піклування щодо:
призначення опікуна (піклувальника);
контролю за дотриманням прав дитини, над якою встановлена опіка (піклування);
звільнення опікуна (піклувальника) дитини від його обов'язків;
вирішення згідно з чинним законодавством питань щодо грошових виплат дітям, які перебувають під опікою;
розгляд скарг на дії опікунів (піклувальників);
вжиття заходів щодо захисту особистих та майнових прав дітей, які перебувають під опікою (піклуванням);
здійснення іншої діяльності щодо забезпечення прав та інтересів дітей, які потребують опіки (піклування) (п. 1.7 Правил).
Правовідносини з опіки та піклування виникають на підставі певних чинників. Такими чинниками є:
залишення дитини без батьківського піклування (факт смерті батьків, визнання їх недієздатними тощо);
досягнення дитиною певного віку (опіка встановлюється над дитиною, яка досягла 14 років, а піклування - над дитиною у віці від 14 до 18 років);
згода особи бути опікуном (піклувальником) дитини;
рішення органу опіки і піклування про призначення опікуна (піклувальника).
Це - необхідні факти, без настання яких відносини з опіки і піклування не виникають. При цьому треба мати на увазі, що кожний із перелічених фактів окремого самостійного правового значення не має. Як юридичний факт виступає певна сукупність фактів, що становлять цілісне явище. Так, відсутність рішення уповноваженого органу про встановлення опіки (піклування) над дитиною за наявності інших фактів не породжує сімейно-правових відносин з опіки та піклування.
Юридичні факти не тільки обумовлюють виникнення відносин з опіки і піклування, але також є базою для подальшого їх розвитку. Важливого значення в цьому розвитку набувають такі види юридичних фактів:
1. Юридичні дії. Знаходячись під опікою (піклуванням) діти можуть бути повернуті на виховання батьків, усиновлені. Опікуни (піклувальники) на їх прохання можуть бути звільнені від виконання своїх обов'язків, якщо орган опіки та піклування за місцем проживання підопічного визнає, що таке прохання зумовлене поважною причиною. Як правило, юридичні дії мають характер односторонніх волевиявлень, спрямованих на припинення чи зміну відносин з опіки чи піклування.
2. Юридичні події. До них відносяться факти досягнення підопічним віку 14 чи 18 років, смерті опікуна (піклувальника) чи підопічного. Юридичні події теж можуть бути підставою зміни чи припинення відносин опіки (піклування).
3. Адміністративні акти. Прикладом адміністративного акта як підстави зміни чи припинення відносин з опіки і піклування є рішення уповноваженого органу про припинення опіки над підопічним, який досяг 14 років, і про призначення йому піклувальника.
4. Рішення суду. Юридичною підставою для виникнення відносин з опіки і піклування, їх зміни чи припинення може бути й судове рішення. Наприклад, рішення суду про усиновлення дитини, яка знаходиться під опікою (піклуванням), є підставою для припинення опіки (піклування). Такий же наслідок зумовлює вирок суду про засудження опікуна (піклувальника) до покарання у вигляді позбавлення волі.
Опіка встановлюється не тільки над особистістю недієздатних і малолітніх фізичних осіб, але у випадках, передбачених законом, опіка встановлюється над майном. Так, згідно ч. 1 ст. 74 ЦК, якщо у особи, над якою встановлена опіка чи піклування, є майно, що знаходиться в іншій місцевості, опіка над цим майном встановлюється органами опіки і піклування за місцем перебування майна. Ст. 74 ЦК передбачає також можливість встановлення опіки над майном і в інших, передбаченим законом, випадках. Ці випадки передбачені в ст. ,44 ЦК. Згідно ст. 44 ЦК опіка призначається над майном особи, визнаної безвісно відсутньою, і над майном фізичної особи, місце перебування якої невідоме. Опікун, що здійснює опіку над майном особи, у відношенні якої встановлена опіка або піклування, здійснює управління цим майном в інтересах підопічного. Він зобов'язаний піклуватися про збереження цього майна, може здійснювати за рахунок цього майна витрати, необхідні для задоволення потреб підопічного.
Встановлення опіки над майном особи, визнаної безвісно відсутньою, і над майном особи, місце перебування якої невідоме, породжує в основному цивільно-правові відносини. Опіка над майном особи, визнаної безвісно відсутньою, і особи, місце перебування якої невідоме, спрямована на захист майнових інтересів безвісно відсутнього й особи, місце перебування якої невідоме, у випадку їх явки, а також майнових інтересів осіб, яких безві- сно відсутня особа чи особа, місце перебування якої невідомо, зобов'язані були за законом утримати. Опікун над майном безвісно відсутнього і над майном особи, місце перебування З якої невідоме, при здійсненні правочинів у відношенні цього майна, зобов'язаний дотри- мувати положення, установленого ст. ст. 68 і 71 ЦК.
Органи опіки і піклування здійснюють контроль над діяльністю опікунів і піклувальників. Опікуни над майном, також як і в інших випадках здійснення функцій опіки і піклування, зобов'язані щорічно, не пізніше 1-го лютого, подавати в органи опіки і піклування звіт про свою діяльність за минулий рік, а по припиненні опіки чи піклування, подають загальні звіти про свою діяльність.
Суд, якщо він призначив опікуна чи піклувальника, або орган опіки та піклування за заявою особи звільняє її від повноважень опікуна або піклувальника. Ця заява розглядається судом або органом опіки та піклування протягом одного місяця. Особа виконує повноваження опікуна або піклувальника до винесення рішення про звільнення її від повноважень опікуна або піклувальника чи до закінчення місячного строку від дня подання заяви, якщо вона не була розглянута протягом цього строку. Суд, якщо він призначив піклувальника, або орган опіки та піклування може звільнити піклувальника від його повноважень за заявою особи, над якою встановлено піклування.
За заявою органу опіки та піклування суд може звільнити особу від повноважень опікуна або піклувальника у разі невиконання нею своїх обов'язків, порушення прав підопічного, а також у разі поміщення підопічного до навчального закладу, закладу охорони здоров'я або закладу соціального захисту. Опікуни і піклувальники призначаються тільки при наявності їх згоди, вираженої в письмовій заяві, тобто обов'язки опікуна і піклувальника виконуються добровільно. Тому, продовження опіки (піклування) проти волі опікуна чи піклувальника недоцільно. Ч. 1 ст. 75 ЦК передбачає, що орган опіки і піклування, за заявою особи, звільняє її від повноважень опікуна чи піклувальника. Така заява опікуна (піклувальника) повинна бути розглянута протягом одного місяця.
У п. 5.1 Правил опіки і піклування передбачено, що опікуни і піклувальники на їхнє прохання можуть бути звільнені від виконання своїх обов'язків, якщо орган опіки і піклування за місцем проживання підопічного визнає, що дане прохання викликане поважною причиною. Згідно ч. 1 ст. 75 ЦК до винесення рішення про звільнення особи від повноважень опікуна чи піклувальника, чи до закінчення місячного терміну, якщо заява не розглянута, особа залишається опікуном або піклувальником.
Частина 2 ст. 75 ЦК передбачає, що орган опіки і піклування може звільнити піклувальника від його повноважень за заявою особи, над якою установлене піклування. Рішення органів опіки і піклування про відмову в заяві про звільнення від обов'язків опікуна чи піклувальника, у відповідності зі ст. ст. 55 і 124 Конституції України, може бути оскаржене безпосередньо в суд. Однак, це положення не виключає можливості зацікавленої особи оскаржити рішення органів опіки і піклування у вищий орган чи безпосередньо в суд. Згідно ч. 2 ст. 79 ЦК, п. п. 1,4, 8 Постанови Пленуму Верховного Суду України від 3 грудня 1997 р. «Про практику розгляду судами справ по скаргах на рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, юридичних, посадових і службових осіб у сфері управлінської діяльності, що порушують права і свободи громадян» громадянин, що вважає, що його права і свободи порушені рішенням органів опіки і піклування, може безпосередньо звернутися зі скаргою в суд або оскаржити рішення органів опіки і піклування в обласну, Київську і Севастопольську державні адміністрації й у виконкоми вищестоящих Рад, а у випадку відмови - у суд. 3. Частина 3 ст. 75 ЦК передбачає, що суд, за заявою органів опіки і піклування, може звільнити особу від повноважень опікуна або піклувальника у випадку невиконання цією особою її обов'язків, а також у випадку поміщення підопічного до навчального закладу, закладу охорони здоров'я або закладу органу соціального захисту.
Опіка припиняється в разі передачі малолітньої особи батькам (усиновлювачам). Опіка припиняється в разі досягнення підопічним чотирнадцяти років. У цьому разі особа, яка здійснювала обов'язки опікуна, стає піклувальником без спеціального рішення щодо цього. Опіка припиняється в разі поновлення цивільної дієздатності фізичної особи, яка була визнана недієздатною. Згідно ч.І ст.76 ЦК підставою для припинення опіки є передача малолітнього батькам чи усиновлювачам. У цьому випадку відпадає підстава для продовження опіки, тому що згідно ст. 58 ЦК опіка встановлюється над малолітніми фізичними особами, що позбавлені батьківського піклування. У випадку передачі малолітнього батькам чи усиновлювачам, орган опіки і піклування приймає по цьому відповідне рішення. Підставою припинення опіки є також досягнення підопічним чотирнадцяти років. Особа, що виконує обов'язки опікуна, стає піклувальником без спеціального рішення про це (ч. 2 ст. 76 ЦК). Підставою припинення опіки також є поновлення цивільної дієздатності фізичної особи, що була визнана недієздатною (ч. З ст. 76 ЦК). У цьому випадку рішення суду про поновлення цивільна дієздатності фізичної особи, що вступило в законну силу, є підставою для рішення органу опіки і піклування про припинення опіки (ч. 4 ст. 241 ЦПК).
Частина 1 ст. 79 ЦК передбачає право зацікавлених осіб, у тому числі родичів підопічного, оскаржити дії опікуна в органи опіки і піклування або до суду. Слід вважати, що зацікавлені особи мають право оскаржити дії не тільки опікуна, але і піклувальника. Таке право зацікавлених осіб відповідає ст.55 Конституції, що передбачає право на судовий захист, і ст. 124 Конституції, яка встановлює, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Рішення органів опіки і піклування можуть бути оскаржені у відповідний орган, якому підлеглий орган опіки і піклування, чи в суд. Рішення органів опіки і піклування у відповідності зі ст.ст. 55 і 124 Конституції можуть бути безпосередньо оскаржені в суд. Однак, це положення не виключає можливість зацікавлених осіб оскаржити рішення органів опіки і піклування у вищий орган або у суд (ч. 2 ст. 79 ЦК, ст. 248-4 ЦПК, п. п. 1,4. 8. Постанови Пленуму Верховного Суду України від 3 грудня 1997 р. «Про практику розгляду судами справ по скаргах на рішення чи дії, бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, юридичних, посадових і службових осіб у сфері управлінської діяльності, що порушують права і свободи громадян»). У даний час вищими органами, яким підлеглі органи опіки і піклування, є обласні, Київська і Севастопольська міські адміністрації і виконавчі комітети вищестоящих Рад.
РОЗДІЛ 3
ШЛЯХИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ІНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИХ
ОСНОВ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ОПІКИ
В умовах проведення адміністративної реформи та формування дієздатного децентралізованого державного управління особливої уваги набуває чітке розмежування повноважень між органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, а також створення дієвих механізмів реалізації соціально-правових гарантій дітей, які залишилися без піклування батьків. На місцевому рівні вирішення питань соціального захисту посиротілих дітей належить до повноважень органів опіки та піклування. Згідно з діючим законодавством, органами опіки та піклування є державні адміністрації районів, районів міст Києва і Севастополя, виконавчі органи міських чи районних у містах, сільських, селищних рад.
Механізмом реалізації повноважень у сфері опіки та піклування слугують Правила опіки та піклування, які затверджені спільним наказом Державного комітету України у справах сім’ї та молоді, Міністерства освіти України, Міністерства охорони здоров’я України, Міністерства праці та соціальної політики України у 1999 році і стосуються соціально-правового захисту дітей, що залишились без піклування батьків, та повнолітніх осіб, які потребують допомоги, щодо забезпечення їх прав та інтересів. Відповідно до Правил опіки та піклування органами, які приймають рішення щодо опіки і піклування, є одночасно як районні державні адміністрації, так і виконавчі комітети міських, районних у містах, сільських, селищних рад. Аналогічна ситуація по відношенню до охорони житлових і майнових прав дітей тощо.
Отже, рішення щодо призначення опіки можуть дублюватися або затягуватися у часі до вирішення питання про те, який орган опіки та піклування буде його приймати. Аналогічна ситуація і щодо тимчасового влаштування неповнолітніх, які залишилися без опіки (піклування) батьків, та ряд інших. Першим дієвим кроком до розв’язання проблеми розмежування повноважень між органами опіки та піклування різних рівнів та підвищення відповідальності виконкомів сільських, селищних рад у сфері соціального захисту посиротілих дітей стало введення у 2005 році у законодавче поле поняття "місце походження дитини" та його розмежування з поняттям "місце проживання".
Закон України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" визначив місце походження дитини-сироти і дитини, позбавленої батьківського піклування, як місце проживання або перебування її біологічних батьків на момент їх смерті або виникнення обставин, що призвели до позбавлення дитини батьківського піклування.
Особливо важливим є те, що у разі, якщо батьки та їх місце проживання чи перебування невідомі, місцем походження дитини визначається місце, де дитину знайшли, або місце розташування медичного закладу, де дитину залишили. У той час як місце проживання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування – це місцезнаходження закладу для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, жиле приміщення дитячого будинку сімейного типу, прийомної сім’ї, опікунів або піклувальників, житло, у якому дитина проживає, інше житло. Таким чином, дана норма закону сприяла чіткому обліку дітей за місцем їх походження. У 2008 році розроблено Порядок провадження органами опіки та піклування діяльності, пов’язаної із захистом прав дитини, який робить спробу розмежувати коло повноважень, завдань і обов’язків органів опіки та піклування різних рівнів, а також упорядкувати механізми соціально-правового захисту посиротілих дітей. Так, рішення про надання/втрату статусу дитини-сироти або дитини, позбавленої батьківського піклування, будь-які форми постійного влаштування дитини, встановлення/припинення опіки, у тому числі над дитячим майном, приймають районні, районні у м. Києві та Севастополі державні адміністрації та виконавчі органи міської чи районної у місті ради за місцем походження дитини. Виконавчі органи сільської, селищної ради приймають рішення про негайне відібрання дитини у батьків або осіб, які їх замінюють, у випадку, коли дитина проживає на їх території, і по відношенню до якої виникли обставини, які загрожують її життю або здоров’ю. Якщо дитина проживає на території міста – рішення приймається виконавчими органами міських рад чи райдержадміністраціями. Аналогічно розмежовано повноваження і щодо тимчасового влаштування безпритульної чи посиротілої дитини від-повідно до території її виявлення.
Проте існують суперечності в правовому полі, що призводять до "конфлікту компетенції" між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Так, Правила опіки та піклування та Порядок провадження органами опіки та піклування діяльності, пов’язаної із захистом прав дитини, не узгоджуються між собою в частині прийняття рішень органами опіки та піклування, ведення документообігу щодо дітей, механізмів передачі майна посиротілих дітей на збереження тощо. Це ускладнює діяльність органів опіки та піклування різних рівнів і може призвести до порушення прав дітей. Вважаємо, що застосування норм Правил опіки та піклування в частині, яка стосується соціально-правового захисту дітей, є недоцільним.
Місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування несуть відповідальність за збереження житла посиротілих дітей і повернення його дітям після завершення їх перебування у відповідному закладі у належному стані. Проте механізм збереження житла, особливо того, яке знаходиться у сільській місцевості, належним чином не розроблений. Не передбачено і законодавчого механізму фінансування заходів для відновлення (ремонту) житла. Вважаємо, що існують серйозні прогалини у правовому полі щодо вирішення питання збереження житлової площі за посиротілими дітьми, особливо в сільській місцевості. Потребує розробки фінансовий механізм утримання житла на період відсутності дітей.