- •Глава 1. Виконавча влада як об'єкт організаційно-правового дослідження
- •Глава 2. Основні види органів виконавчої влади в Україні
- •Глава 3. Президент України і виконавча влада
- •Глава 4. Місцеве самоврядування в контексті децентралізації державної влади
- •Глава 1. Доктрішальні засади сучасного розвитку і
- •Глава 2. Засадниче значення Конституції України щодо адміністративного права
- •Глава 3. Сутнісні ознаки адміністративного права як галузі публічного права
- •Глава 4. Нормативний масив адміністративного права: загальні риси
- •Глава 4
- •Глава 6. Адміністративно-правові режими: їх призначення, зміст і види
- •Глава 1. Організація виконавчої влади за умов парламентського правління
- •Глава 2. Організація виконавчої влади за умов президентської республіки
- •Глава 3. Організація виконавчої влади за умов змішаної республіканськії форми державного правління
- •Глава 1. Спрямованість на забезпечення прав громадян — демократична сутність виконавчої влади
- •Глава 2. Зміст адміністративно-правового статусу громадян України
- •Глава 3. Основні напрями реалізації прав громадян у сфері виконавчої влади
- •Глава 4. Адміністративні послуги з боку органів
- •Глава 5. Європейський досвід законодавчого регулювання адміністративних процедур
- •Глава 6. Роль державної ювенальної політики у забезпеченні прав лнщини: постановка проблеми
- •Глава 1. Інститут оскарження в адміністративному порядку: загальні засади
- •Глава 2. Порядок оскарження в органах внутрішніх справ
- •Глава 3. Питання оскарження рішень, дій та бездіяльності податкових органів
- •Глава 4. Адміністративна юстиція як провідна форма судового захисту прав громадян
- •Глава 5. Роль Конституційного Суду України у захисті прав людини
- •Глава 6. Роль і завдання українського омбудсмена
- •Глава 1. Компетенція органів виконавчої влади: загальна характеристика змісту
- •Глава 2. Конституційні засади організації та діяльності Кабінету Міністрів України
- •Глава 3. Актуальні проблеми законодавчого врегулювання статусу Кабінету Міністрів України
- •Глава 4. Дискреційні повноваження та адміністративний розсуд у діяльності органів виконавчої влади
- •Глава 5. Правові акти управління як провідна форма
- •Глава 1. Центральні органи виконавчої влади: основні напрями реформування
- •Глава 2. Запровадження в органах виконавчої влади політичних посад та їх правовий статус
- •Глава 3. Інститут державних секретарів міністерств:
- •Глава 4. Науково-методичні засади проведення
- •Глава 1. Основні напрями реформування
- •336 Розділ VIII • глава 1
- •Глава 2. Питання конкурсного відбору
- •Глава 3. Інститут проходження державної служби
- •Глава 4. Підвищення стимулюючої ролі оплати праці державних службовців
- •Глава 5. Система підготовки і підвищення кваліфікації кадрів державної служби: проблеми розвитку
- •Глава 6. Деякі питання формування молодих кадрів управління
- •Глава 2. Типи і види державної служби: проблеми класифікації
- •Глава 3. Співвідношення понять "посадова особа" і "службова особа"
- •Глава 4. Проблеми правового регулювання поведінки державних службовців
- •Глава 5. Дисциплінарна відповідальність державних службовців: необхідність публічно-правового регулювання
- •Глава 1. Державний контроль:
- •Глава 2. Види державного контролю та їх правове регулювання
- •Глава 3. Контроль та нагляд и державному управлінні: порівняльна характеристика
- •Глава 4. "Презумпція знання закону" у світлі забезпечення об'єктивності контролю
- •Глава 5. Контроль у сфері місцевого самоврядування та його зв'язок з державним управлінням
- •Глава 1. Парламентський контроль як вища форма державного контролю
- •Глава 2. Конституційні засади здійснення парламентського контролю щодо виконавчої влади
- •Глава 3. Прокурорський нагляд за додержанням законів у сфері виконавчої влади
- •Глава 4. Судовий контроль: поняття і види
- •Глава 5. З досвіду функціонування системи державного контролю в Польщі
- •Глава 1. Юридична природа відповідальності у сфері адміністративно-правового регулювання
- •Глава 2. Уточнення визначення поняття та класифікації підстав адміністративної відповідальності
- •Глава 3. Юридичні особи як суб'єкти
- •Глава 4. Різновиди адміністративних правопорушень
- •Глава 1. Розмежування адміністративних і
- •Глава 2. Адміністративні стягнення та вдосконалення їх правового регулювання
- •Глава 3. Штраф як найпоширеніший вид адміністративних стягнень та його застосування
- •Глава 4. Економічні санкції: питання їх правової природи
- •Глава 5. Особливості адміністративної відповідальності осіб, що обіймають посади в державних органах
- •Глава 1. Розвиток загальних положень провадження в справах про адміністративні правопорушення
- •Глава 2. Уточнення складу учасників провадження та розвиток їх правового статусу
- •Глава 3. Удосконалення процедур провадження
Глава 4. Адміністративні послуги з боку органів
виконавчої влади та їх правове регулювання
Правове регулювання процесуальних (процедурних) відносин органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з громадянами та юридичними особами є однією з найактуальніших проблем демократизації державного управління в Україні. Проте сучасна багатогранність зазначених відносин зобов'язує до їх науково обґрунтованої класифікації та визначення специфіки кожного різновиду цих відносин. Як відомо, порівняно самостійні сукупності однорідних адміністративно-процедурних відносин прийнято визначати як певні адміністративні провадження, що складаються з окремих адміністративних процедур.
Загалом адміністративні провадження, однією зі сторін яких є фізична або юридична особа, можна поділити на дві великі групи: "втручальні" та "заявні".
Деякі "втручальні" провадження, принаймні щодо накладення адміністративних стягнень, є достатньо вивченими в науці і врегульованими у законодавстві. Здійснення контрольних повноважень органів виконавчої влади: та місцевого самоврядування також регулюється законодавством, але досить однобічно, тобто лише в інтересах цих суб'єктів. Процедурний аспект деяких інших "негативно втру-чальних" проваджень (наприклад, про відчуження земельної ділянки для суспільних потреб) та "позитивно втручальних" проваджень (наприклад, прийняття рішення про реконструкцію вулиці) майже не вивчений і не врегульований законодавством.
"Заявні" провадження - це провадження за зверненнями громадян (та юридичних осіб). З адміністративно-правової точки зору всі звернення громадян до органів державної влади та місцевого самоврядування за змістом можна поділити на три групи:
1) звернення з пропозиціями, зауваженнями, побажаннями тощо;
2) звернення за адміністративними (управлінськими) послугами;
3) звернення з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності органів влади та місцевого самоврядування чи їхніх посадових осіб.
Цей поділ фактично закріплений Законом України "Про звернення громадян", але в ньому надто поверхово регулюється сама процедура звернень, і, звичайно, він залишає поза увагою звернення юридичних осіб.
У цілому щодо кожного з адміністративних проваджень існують різні підходи до правового регулювання, але найбільш дискусійною залишається проблематика адміністративних (управлінських) послуг.
Ці. Коліушко, В.П. Тимощук 171
До речі, спочатку фахівцями було запропоновано вживати саме термін "управлінські" послуги. Але він небезпідставно критикувався, оскільки під управлінськими послугами часто розуміють обслуговування власне управлінського процесу, в тому числі у приватному секторі виробництва.
Крім того, існує так зване "широке" розуміння поняття управлінських послуг, фактично тотожне поняттю "державні послуги", яке охоплює також послуги, за надання яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування несуть опосередковану відповідальність, хоча безпосередньо ї'х не надають (наприклад, медична допомога). Зважаючи також, що адміністративна (управлінська) послуга має кінцеву форму індивідуального адміністративного акта і є результатом адміністративного провадження, можна зробити висновок про доцільність використання коректнішого, на наш погляд, визначення "адміністративні послуги" *.
П Поняття і класифікація адміністративних послуг. Розвиток індустріального суспільства і соціальні негаразди на початку XX століття поставили перед органами державного управління більшості країн нові завдання: управлінська діяльність все більше перетворювалась із простого гаранта порядку на джерело добробуту і послуг для населення *. В цьому сенсі роль держави трансформувалася від виконання функції "нічного сторожа" до обслуговування суспільства і його потреб. З різницею майже в століття, посткомуністичні країни, в яких державний апарат взагалі сприймався яв; апарат насильства (тотального втручання), також постали перед проблемою визначення нової ролі держави.
І хоча в публічно-правовому обігу поняття "послуги" використовується насамперед в країнах англо-американеької сім'ї права (Велика Британія, Канада, США) та в північно європейських країнах (Фінляндія, Швеція), проте, саме враховуючи тоталітарне минуле, ідеологія послуг може бути особливо цінною і для нас.
При цьому необхідно уникати абсолютизації поділу права на публічне і приватне та поділу права на галузі. Публічне право, в даному випадку адміністративне, може збагачуватися за рахунок термінів приватного права, які набувають при цьому нового змісту. Адже є очевидними деякі загальносвітові тенденції, такі, як інтеграція правових сімей, на прикладі такої ознаки, як судовий прецедент — джерело права.
Загалом взаємопроникнення галузей права не є новиною. Напри-
Висловлені авторами цієї глави погляди не цілком поділяють інші члени авторського колективу (див., зокрема, главу 1 цього розділу).
172
РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 4
клад, існує договір про заяву (визнання провини через кримінальний компроміс) у кримінальному процесі США2 та публічно-правовий (адміністративний) договір у праві ФРН.
У цьому сенсі саме термін "послуги" дає змогу чітко визначити місце держави та її органів у відносинах з громадянами. Сучасна держава є організацією на службі суспільства, яка не владарює над громадянами, а надає їм послуги. А отже, організація системи надання адміністративних послуг має виходити з інтересів громадян, а не чиновників, як це залишилося в спадок від радянського типу держави.
Незважаючи на корисні дискусії' щодо дефініції, важливішим є розуміння її змісту. І хоча саме поняття, принаймні "управлінські послуги", вже використовується в політико-правовому обігу України, наприклад в програмних документах глави держави, присвячених адміністративній реформі, проте його визначення ніде не дається.
За основу необхідно, як здаєгься, взяти поняття "державні послуги", яке визначається в Законі України "Про оподаткування прибутку підприємств" у редакції від 22 травня 1997 p.: "будь-які платні послуги, обов'язковість отримання яких встановлюється законодавством та які надаються фізичним чи юридичним особам органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та створеними ними установами й організаціями, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів. До терміна "державні послуги" не включаються податки, збори (обов'язкові платежі), визначені Законом України "Про систему оподаткування" (п. 7.11.13 ст. 7).
При цьому необхідно зробити декілька застережень. По-перше, цей Закон стосуеться фінансових правовідносин, тому в ньому зроблено акцент на платності. Безумовно, що державні послуги загалом та адміністративні, зокрема, можуть бути також і безоплатними. По-друге, поняття "державні послуги" є ширшим, ніж "адміністративні послуги", оскільки, крім останніх, воно включає також послуги, які надаються державними установам та організаціями (освітні, медичні послуги тощо). В цьому сенсі було б коректно розрізняти категорії "державних" та "муніципальних" послуг, залежно від джерела фінансування суб'єктів, що надають такі послуги. В свою чергу, державні та муніципальні послуги разом можна назвати "публічними послугами".
Відтак, адміністративні пос;гуги - це частина публічних послуг, які надаються головним чином органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Можна видалити такі ознаки адміністративних послуг:
• адміністративні послуги надаються за ініціативою (заявою) фізичних та юридичних осіб;
• необхідність і відповідно можливість отримання конкретної
І.Б. Коліушко, В. П. Тимощук
173
«
І
адміністративної посісти безпосередньо передбачена законом (хоча з цього питання існують, інші погляди, які також потребують обговорення)3;
• закон наділяє повноваженнями з надання кожної адміністративної послуги відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування;
• для отримання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам необхідно виконага певні вимоги, визначені законом;
• адміністративна послуга має кінцеву форму індивідуального адміністративного акта, в якому вказаний його адресат - "споживач послуги".
Отже, першою ознакою адміністративних послуг є безпосередня ініціагива фізичної або юридичної особи, незалежно від самої форми заяви особи (усна або письмова) та порядку її отримання органом влади. При цьому, як вважаємо, не має значення, чи всі особи зобов'язані звертатися за даною послугою, як наприклад за отриманням загальногромадянського паспорта, чи лише окремі категорії суб'єктів права, як у випадку з отриманням якої-небудь ліцензії.
По-друге, надання адміністративної послуги можливе лише у випадку, коли є спеціальне правове регулювання порядку надання такої послуги. Вимога особи до органу влади вчинити якісь дії на її користь може розглядатися як адміністративна послуга, на наш погляд, лише тоді, коли порядок розгляду цієї заяви є чітко регламентованим. Не можна вимагати від органу влади надати адміністративну послугу, якщо її надання не передбачено законом.
По-третє, за загальним правилом, за конкретною адміністративною послугою можна звернутися лише до певного (тільки одного) органу влади, визначеного законом, на відміну від інших видів звернень, які можуть бути розглянуті та вирішені ширшим колом суб'єктів.
По-четверте, отримати адміністративну послугу можна лише за умови дотримання встановлених законом вимог. Як здається, не має різниці з точки зору процедури: не виконає особа певні вимоги, необхідні для отримання загальногромадянського паспорта чи для реєстрації її як суб'єкта підприємницької діяльності, результат буде однаковий - відмова органу надати послугу.
Нарешті, адміністративна послуга має кінцеву форму індивідуального адміністративного акта, в якому вказано його адресат ("споживач послуги"). При задоволенні заяви особи цей акт має типову форму (свідоцтво, ліцензія тощо), хоча можливо власне адміністративним актом може вважатися лише саме рішення органу про реєстрацію чи видачу свідоцтва тощо.
174
РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 4
Таким чином, адміністративні послуги — це передбачена законом розпорядча діяльність "адміністративних органів" — органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що здійснюється за ініціативою фізичних та юридичних осіб і спрямована на реалізацію їхніх прав, свобод та законних інтересів.
Для кращого розуміння сутності адміністративних послуг доцільно дослідити їх конкретні приклади. Для цього було б корисно визначити загальний перелік адміністративних послуг та спробувати їх класифікувати. У чинному законодавстві, за змістовними ознаками, можна виділити такі групи адміністративних послуг:
• видача дозволів (наприклад, на зайняття окремими видами підприємницької діяльності; на проведення мітингів, демонстрацій; на розміщення реклами; на придбання, зберігання, носіння і перевезення зброї), в тому числі акредитація, атестація, сертифікація (наприклад, акредитація вищих навчальних закладів, закладів охорони здоров'я; атестація підприємств, робочих місць; сертифікація товарів, робіт і послуг);
• реєстрація з веденням реєстрів (наприклад, реєстрація актів громадянського стану, суб'єктів підприємницької діяльності, автомототранспортних засобів), у тому числі легалізація суб'єктів (наприклад, легалізація об'єднань громадян);
• легалізація актів (консульська легалізація документів), ност-рифікація (визнання дипломів, виданих в інших країнах) та верифікація (встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України);
• соціальні адміністративні послуги - визнання певного статусу, прав особи (наприклад, призначення пенсій, субсидій).
Вважаємо, сьогодні можна казати про становлення такого інституту права, як адміністративні послуги. Адже однорідність відносин і норм, якими регулюються ці відносини, є очевидною, якщо, наприклад, проаналізуваги порядок реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності, процедуру дозвільної діяльності органів внутрішніх справ, процесуальну діяльність органів соціального забезпечення тощо.
До того ж однією з ознак інституту права вважається тривалість існування4. Адміністративні послуги, хоча саме поняття в законодавстві і не згадується, мають досить тривалу історію та широку правову базу. Вони містяться в багатьох законах України: "Про підприємництво", "Про громадянство", "Про об'єднання громадян", "Про органи реєстрації актів громадянського стану", "Про імміграцію", "Про патентування деяких видів підприємницької діяльності", "Про стандартизацію", "Про ліцензування певних видів госпо-
І.Б. Коліушко, В.ТІ. Тимощук 175
дарської діяльності" та інших. Необхідно зазначити, що багато адміністративних послуг, які стосуються саме громадян, на сьогодні передбачені і врегульовуються підзаконними нормативними актами, це і є орієнтиром для інтенсифікації діяльності законодавця.
О Правове регулювання адміністративних послуг. Дослідження проблематики адміністративних послуг має бути спрямоване на вироблення єдиних методологічних засад правового регулювання їх та організації системи надання цих послуг. Цілком обгрунтовано може ставитися питання про розробку певних уніфікованих стандартів надання адміністративних послуг.
Така уніфікація може мати своїм результатом узагальнений нормативний акт, який був би важливою гарантією захисту прав громадян у їх відносинах з органами влади Причому це може бути окремий акт, наприклад Закон про адміністративні послуги, або ці відносини можуть регулюватися майбутнім Адміністративно-процедурним кодексом (про який детальніше йшлося в главі 1 цього розділу), тим більше, що ним обов'язково має регулюватися процедура розгляду заяв фізичних та юридичних осіб. Адже чинний Закон України "Про звернення громадян" не здійснює в належному обсязі регулювання "заявних" адміністративних проваджень. Деякі передбачені в ньому випадки звернень громадян взагалі виходять далеко за межі адміністративно-правового регулювання, оскільки вони можуть стосуватися не лише органів державної влади та органів місцевого самоврядування (причому незалежно від компетенції), а й різних підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, їхніх посадових осіб тощо.
Деякі науковці, не сприймаючи саме поняття "управлінські послуги", насамперед заперечують їх оплатність 5. Проте і де-факто, і де-юре ці послуги сьогодні існують, і абсолютна більшість з них платні і в Україні, і в усіх розвинених державах світу. Саме проблема оплатності вимагає впорядкування найперше. Адже за деякі послуги згідно з чинним законодавством України стягується державне мито (наприклад, за видачу паспорта), плата за інші передбачена законодавством про оподаткування (наприклад, збір за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг) або інші види платежів (наприклад, збір за реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності).
При цьому важливо не плутати адміністративні послуги з шпшми, так званими "платними послугами", що надаються органами влади і переліки яких регулярно затверджуються Кабінетом Міністрів України. В останньому випадку йдеться про звичайну господарську діяльність, яка не має нічого спільного з державним Управлінням (наприклад, ксерокопіювання, ламінування документів органами влади).
176 РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 4
Саме порядок оплати адміністративних послуг дає можливість вирізняти їх серед інших адміністративних проваджень за заявами. Адже розмір плати за адміністративні послуги є чітко визначеним (фіксованим). Сима процедура встановлення розміру, як правило, централізована, тобто це здійснюється або законом, або актом уряду.
На нашу думку, адміністративні послуги, які надаються у зв'язку з покладенням державою на всіх громадян відповідного обов'язку (наприклад, отримання загальногромадянського паспорта), повинні надаватися безкоштовно. Загалом розмір плати, як правило, не повинен перевищувати собівартості послуги, тобто фактичних витрат органу влади на провадження у цих справах. Оплата послуг повинна здійснюватись одноразово за весь комплекс робіт, включаючи і супутні послуги. Для оплати адміністративних послуг, за отриманням яких звертаються систематично, доцільно використовувати гербовий папір, марки державного мита тощо.
У деяких країнах (наприклад, ФРН) плату за адміністративні послуги умовно називають "збір", і розмір цього збору здебільшого є також встановленим у законодавстві. Хоча в деяких країнах (наприклад, Нідерландах) крім власне "збору'', який платиться за отримання адміністративної послуги, спочатку оплачується саме провадження, тобто розгляд заяви.
Протягом останніх років у західних країнах напрацьовано низку суттєвих вимог до правового регулювання адміністративної процедури, в тому числі з надання адміністративних послуг, тобто принципів (або обов'язкових стандартів), у разі незабезпеченості котрих важко говорити про якість такого регулювання, а відповідно і про створення умов для ефективної діяльності адміністрації, і особливо — про захист прав та свобод громадян і приватних інституцій у відносинах з державою.
До таких принципів належать: верховенство права, законність, відкритість, підконтрольність, обов'язковість мотивування рішень, обмеження диафецшної влади та гарантування правового захисту. Особливу увагу акцентують на :праві особи бути вислуханою перед прийняттям рішення, зокрема в тому випадку, коли таке рішення може бути негативним для особи.
Особі має гарантуватись отримання результату в найкоротший розумно обгрунтований строк та за мінімальної кількості відвідувань.
Необхідно наголосити, що йдеться саме про кінцевий результат -індивідуальний адміністративний акт. Тому не слід вважати адміністративною послугою видачу якої-небудь довідки чи погодження, яка є лише одним із етапів усієї процедури.
Отже, доцільне запровадження так званого принципу "одного вікна", за яким законодавством має чітко визначатися послуга й орган,
І.Б. Коліушко, В.П. Тимощук 177
який її надає. Якщо ж для надання адміністративної послуги необхідне залучення декількох органів, то воно має здійснюватися саме органом, до якого була подана заява і який несе відповідальність за своєчасне і якісне надання послуги.
Встановлення строків надання адміністративних послуг повинно не лише дисциплінувати органи, а й стимулювати їх до перегляду і спрощення процедури надання адміністративних послуг, наприклад спрощенням чи скасуванням внутрішньої процедури погодження, візування тощо.
Необхідно вичерпно регламентувати законом перелік документів, які вимагаються від особи. При цьому потрібно звести їх кількість до обгрунтованого мінімуму та безкоштовно забезпечити необхідну кількість бланків документів, формулярів. Форми документів повинні бути максимально простими, і, як правило, викладатися у вигляді анкет. Необхідно поширювати практику можливості отримання формулярів завдяки використанню сучасних інформаційних технологій, насамперед через мережу Інтернет, а з прийняттям законів про електронний підпис та електронний документ — і надавати самі послуги в такий спосіб.
У разі прийняття негативного для особи рішення обов'язково мають окремо зазначатися його підстави і мотиви та порядок оскарження. Невиконання цієї вимоги повинно зупиняти строки оскарження відповідного рішення. Доцільно зосередити увагу органів на опрацюванні скарг та пропозицій щодо покращення якості адміністративних послуг в цілому. З цією метою необхідно періодично узагальнювати всі звернення споживачів адміністративних послуг, проводити опитування самих службовців з тим, щоб виявляти недоліки в правовому регулюванні цих процедур та своєчасно їх виправляти.
Отже, проблематика адміністративних послуг потребує подальшого опрацювання і законодавчого врегулювання на єдиних методологічних засадах. Адміністративно-процедурний кодекс повинен урегулювати загальний порядок надання адміністративних послуг, починаючи від правил про реєстрацію звернення за послугою і закінчуючи процедурою оскарження рішень органів. А конкретні вимоги щодо кожного виду адміністративних послуг (до якого органу звертатись, які документи подавати тощо) повинні визначатися в спеціальних законах, присвячених відповідним послугам.
Література (до гл. 4) 1. Петер Леманн. Общее административное право. Серия Р. - 2000. -
178 РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 5
2. Див.: Шишкін В.І. Забезпечення прав людини в судочинстві США. (Організаційні і процесуальні засади). - К.: Юрінком Інтер, 2000. - С. 162-164.
3. Див., напр.: Аеер 'яное В.Б. До питання про поняття так званих "управлінських послуг" // Право України. - 2002. - № 6. - С. 125-127.
4. ЦвікМ.В. Юридична енциклопедія. -К.: Вид-во "Українська енциклопедія" ім. М.П.Бажана. -1.2. - С. 701.
5. Див.: Гаращук В. Управлінські послуги — новий інститут чи нова помилка? //Вісник АПН України. - 2001. - № 3(26). - С. 109-114.