114. Правовий аналіз Статуту Співдружності Незалежних Держав (1993)

Статут Співдружності Незалежних Держав, схвалений сімома країнами на зустрічі керівників Співдружності в Мінську 22 січня 1993 року, надає право асоціативного чи повного членства, а також статус спостерігача. Статут об'єднує не лише установчі документи Співдружності, але й угоди про координаційні структури, досягнуті за час існування СНД. Крім того, він вперше передбачає створення виконавчого органу. Статут набуває чинності для країн, що ратифікують його не пізніше 22 січня 1994 року.

Статут складається з вступної частини, дев'яти розділів і сорока п'яти статей. Далі йде підсумок основних принципів і умов статуту, а також деякі коментарі.   МЕТА І ПРИНЦИПИ   У Вступі і Розділі 1 (Мета і принципи) говориться про те, що Співдружність - незалежна асоціація суверенних і рівноправних держав, які є суб'єктами міжнародного права, а сама Співдружність не є державою і не користується наддержавними повноваженнями. Мета Співдружності - співробітництво в політичній, економічній, екологічній, гуманітарній, культурній та інших галузях, забезпечення дотримання прав людини і основних свобод згідно загальновизнаних принципів і норм міжнародного права та документів, прийнятих Конференцією з питань безпеки і співробітництва в Європі, співробітництво в підтриманні міжнародного миру і безпеки та сприяння загальному і повному роззброєнню, забезпечення вільного пересування громадян країн СНД в межах Співдружності.   Стосунки між членами СНД будуються на основі принципів поваги до суверенітету, непорушності кордонів, невикористання сили чи загроза сили, домінування міжнародного права в стосунках між державами, невтручання в справи інших країн, добросусідське виконання своїх обов'язків, як членів Співтовариства , взаємодопомога та "духовна єдність" їх народів.   До сфер загальної діяльності держав-членів СНД, "реалізованих на основі рівності через спільні координаційні інститути", належать: забезпечення прав та основних свобод людини, координування зовнішньополітичної діяльності, співробітництво в створенні та розвитку спільного економічного простору і спільної митної політики, співробітництво в розвитку систем транспорту та комунікацій, охорона здоров'я та навколишнього середовища, вирішення питань соціальної і міграційної політики, боротьба з організованою злочинністю, співробітництво в галузі оборонної політики і захисту зовнішніх кордонів Співдружності.   Законодавчою основою стосунків між державами Співдружності є багатосторонні і двосторонні угоди.   Необхідно зазначити, що статут передбачає зберігає координацію зовнішньополітичної діяльності, проти чого виступив парламент України, ратифікуючи договір 8 грудня 1991 року при створенні Співдружності./5 З іншого боку, в кінцевій редакції статуту відсутні посилання на відкритість кордонів та використання рубля як єдиної грошової одиниці, які містилися в редакції, прийнятій в липні 1992 року/6 та установчих документах.   ЧЛЕНСТВО   Розділ 2 (Членство) надає право асоціативного і повного членства , а також статусу спостерігача.   Країнами-засновницями СНД вважаються держави, які підписали і ратифікували угоду 8 грудня 1991 року про створення СНД та протокол до цієї угоди від 21 грудня 1991 року на момент прийняття статуту - тобто не пізніше 22 грудня 1993 року. Це означає, що Молдова, яка не ратифікувала ці документи, більше не вважається однією з держав-засновниць. На питання про статус Молдови, перший заступник прем'єр-міністра Молдови Іон Ботнару, повернувшись з зустрічі на найвищому рівні, що відбулася в Мінську, заявив, що його країна юридично не є членом Співдружності, але де факто обстоює особливу позицію як асоціативний член.   Країнами-членами СНД вважатимуться держави, які ратифікують статут до 22 січня 1994 року. Іншими словами, Хоча Україна і Туркменістан й належать до засновниць, вони не стануть членами Співдружності, якщо не ратифікують статут. В угоді про створення СНД від 8 грудня 1991 року є умова , яка дає змогу іншим державам - і не лише колишнім республікам СРСР - приєднатися до Співдружності за згоди усіх інших країн-членів. Ця умова є і в статуті.   Асоціативне членство надається тим країнам, які бажають брати участь в "окремих аспектах" діяльності Співдружності. Детальніше про це йтиметься в окремому документі. Хоча президент України Леонід Кравчук заявив, що його країна розглядатиме лише можливість повного членства, асоціативне членство може цілком влаштовувати Молдову, яка наполягає на суто економічній співпраці. Підписуючи супровідну декларацію на останній зустрічі голів держав в Мінську, Молдова заявила, що вона зацікавлена в ефективній діяльності Співдружності лише в економічній, а не політичній галузі.   У статуті збережено вимогу до членів Співдружності подати письмову заяву на рік наперед, якщо вони бажають залишити Співдружність. Одночасно статут має нову умову: навіть після виходу з СНД держава повинна "повністю виконати" свої зобов'язання, які виникли під час її членства.   Нарешті, в цьому розділі вказується, що допускається застосовувати "заходи, дозволені міжнародним правом" до держави, яка порушує статут, або систематично не виконує своїх зобов'язань, укладених в рамках Співдружності.   ВІЙСЬКОВО-ПОЛІТИЧНЕ ТА ЕКОНОМІЧНЕ СПІВРОБІТНИЦТВО   Розділи 2, 3 та 4 стосуються колективної безпеки та військово-політичного співробітництва, попередження конфліктів, врегулювання суперечок, а також співробітництва в економічній, соціальній і юридичній галузях.   У розділі про колективну безпеку члени СНД зобов'язуються дотримуватися узгодженої політики з галузях міжнародної безпеки, роззброєння та формування збройних сил. В разі загрози безпеці країні-члену СНД чи міжнародному миру, вони погоджуються координувати свої позиції і вдатися до заходів, спрямованих на усунення загрози. Крім того, вони мають забезпечувати стабільність на зовнішніх кордонах Співдружності і, на основі спільних угод, координувати діяльність своїх прикордонних військ.   Розділ 3 стосується розв'язання й попередження конфліктів - особливо етнічних та релігійних - в межах СНД та врегулювання суперечок між членами Співдружності. Остання стаття цього розділу надає повноваження Раді Голів Держав на будь-якому етапі конфлікту, який може становити загрозу для миру і безпеки в Співдружності, давати рекомендації сторонам щодо шляхів врегулювання цього конфлікту.   Щодо співробітництва в економічній, соціальній і юридичній галузях, країни-члени СНД погоджуються брати участь у формуванні спільного економічного простору на основі ринкових відносин та вільного пересування товарів, послуг, капіталу та робочої сили. Вони погоджуються координувати соціальну політику, сприяти розвитку торгівлі та економічних зв'язків між державами-членами Співдружності, розвивати спільний інформаційний простір, співробітничати у спільних проектах в галузях науки і техніки, освіти, охорони здоров'я, культури і спорту. Країни-члени СНД укладатимуть угоди про юридичну допомогу та сприятимуть гармонізації своїх національних законодавств.   ОРГАНИ СПІВДРУЖНОСТІ   Розділом 4 передбачено такі органи Співдружності:   Рада Голів Держав   Рада Голів Урядів   Рада Міністрів закордонних справ   Координаційно-Консультативний Комітет   Рада Міністрів Оборони   Командування Об'єднаних Збройних Сил   Рада Командуючих Прикордонних Військ   Економічний Суд   Комісія з Прав Людини   Органи співробітництва між секціями   Про більшість з цих органів не треба багато говорити, оскільки їх назви пояснюють самі себе. Кілька з них вже функціонують протягом певного часу. Дві перші ради було створено в Алма-Аті 21 грудня 1991 року. Відтоді вони функціонують на підставі угоди, укладеної 30 грудня 1991 року/7 і процедурних правил, прийнятих 15 травня 1992 року./8 Раду Міністрів Оборони створено 14 лютого 1992 року/9, а Економічний Суд, який встановлюватиме відповідальність за зриви поставок та порушення зобов'язань, створено в Москві на зустрічі, що відбулася в липні 1992 року/10.   Двома найважливішими органами СНД є Рада Голів Держав і Рада Голів Урядів. Перша "обговорює і вирішує фундаментальні питання, пов'язані з діяльністю членів Співдружності в сферах їх спільних інтересів", а друга "координує співробітництво органів виконавчої влади в економічній, соціальній та інших сферах їх спільних інтересів". В обох радах рішення ухвалюються консенсусом. Одночасно "кожна держава може оголосити про свою незацікавленість у даному питанні, що не можна розглядати як перешкоду прийняттю рішення."/11 Ця умова, в колишній Раді Економічної Взаємодопомоги, була відома під назвою "Принцип зацікавленої сторони". Він використовувався, аби усунути проблему вето і служив для задоволення, як тих, хто був заінтересований в тісному співробітництві, так і інших. Ця умова широко використовується в Співдружності - відносно небагато документів підписано усіма членами СНД.   Рада Голів Держав збирається двічі на рік, а Рада Голів Урядів - чотири. Проте можливе скликання надзвичайних сесій з ініціативи однієї з країн Співдружності. Протягом першого року існування СНД обидві ради зустрічалися значно частіше. У статуті зберігається умова про створення рад, зокрема та, що зустрічі мають проводитися в Мінську, і що головуючі на зустрічах змінюються за алфавітом (кирилиці) назв держав, хоча поки що ці вимоги здебільшого ігнорувалися. Приміром, лише три з восьми зустрічей членів СНД відбулися в Мінську, а наступні дві мають відбутися в Єревані та Ашхабаді.   Іншим ключовим органом СНД має стати Координаційно-Консультативний Комітет (ККК), який називається "діючим виконавчим та координаційним агентством " Співдружності. ККК ще не існує. Його статути, які зараз обговорюються, мають бути подані на наступну зустріч Ради Голів Урядів, яка відбудеться 12 березня, а потім на зустріч в Єревані 30 квітня. З короткого опису його складу та функцій, що дається в статуті Співдружності, можна зробити висновок, що ККК може стати чимось на зразок Європейської Комісії Європейського Співтовариства, хоча він подібний і до Комітету Постійних Представників при Раді Міністрів ЄС.   Створення діючого виконавчого органу Співдружності вперше запропонував Назарбаєв на липневій зустрічі в Москві. Він запропонував назвати його Координаційною Економічною Радою. На зустрічі було досягнуто принципової угоди про створення такого органу - хоча його назва змінилася на Консультативно-Координаційну Економічну Раду з огляду на зауваження України. Але якщо Назарбаєв та інші прагнули зробити з неї автономний орган, Україна, побоюючись перетворення її на новий Госплан, запропонувала зробити цей орган підлеглим Раді Голів Урядів/12. На зустрічі в Бішкеку в жовтні 1992 року було вирішено піти назустріч побажанням України, тож рада стала Консультативною робочою комісією з економічних питань при Раді Голів Держав та Раді Голів Урядів./13 Саме в цьому вигляді орган з'явився в проекті статуту, поданому на розгляд в Мінську 22 січня 1993 року./14 Проект також передбачав створення Комітету постійних представників, який виконував би функції робочої групи організаційної та технічної підготовки сесій Ради Голів Держав і Ради Голів Урядів, яка нині відповідає за такі зустрічі. Коли Україна наполягала на своєму рішенні не підписувати статут, Назарбаєв та інші замінили Консультативну економічну робочу комісію та робочу групу Координаційно-Консультативним комітетом, який, хоча і не будучи радою, як спочатку пропонував Назарбаєв, нині називається "координаційний", а не "консультативний".   Статут проголошує, що "виконуючи рішення Ради Голів Держав і Ради Голів Урядів", ККК створює і подає пропозиції з питань співробітництва та розвитку економічних і соціальних зв'язків, а також "подальшого втілення в життя угод про конкретні напрямки економічних відносин". Крім того, він організує зустрічі експертів для створення проектів документів Співдружності, забезпечує проведення зустрічей на найвищому рівні та допомагає в роботі інших органів Співдружності. До ККК входитимуть по два повноважних представники від кожної держави, а також координатор комітету, який також є заступником голови. За словами прем'єр-міністра Киргизстану Турсунбека Чингушева, представники республік почергово посідатимуть місце голови./15 Координатор і далі очолюватиме робочу групу, яка займається організацією та технічною підготовкою зустрічей на найвищому рівні й буде перейменована на Секретаріат.   Згідно статуту, передбачається зміцнення ролі Мінська як столиці Співдружності. Мінськ буде не лише місцем зустрічей Ради Голів Держав і Ради Голів Урядів, але й штаб-квартирою Координаційно-Консультативного Комітету, Економічного Суду та Комісії з прав людини.   Статут передбачає, що робочою мовою Співдружності буде російська.   Єдиний спільний орган, постійна штаб-квартира якого не знаходиться в Мінську - це Міжпарламентська асамблея, про яку йдеться в Розділі 7. Лише семеро членів СНД підписали угоду про створення Міжпарламентської Асамблеї в Алма-Аті 27 березня 1992 року./16 Крім того, Узбекистан, який був серед них, нині, здається, переглядає своє рішення./17 Асамблея є консультативним органом, створеним з парламентських делегацій, діяльність якого організовує рада. Його головне управління знаходиться в Санкт-Петербурзі.   РАТИФІКАЦІЯ   У розділі 8 йдеться про фінансування органів Співдружності, а в Розділі 9 (Заключні тези) - переважно про ратифікацію статуту. Статут набуде чинності, коли усі держави-засновниці передадуть свої ратифікації уряду Білорусі, або не пізніше 22 січня 1994 року - для тих держав-засновниць, які передали свої ратифікації до цього терміну.   Стаття 43 дозволяє державам-засновницям, ратифікуючи статут, вносити "застереження і поправки" стосовно Розділу 3 (Колективна безпека і військово-політичне співробітництво), Розділу 4 (Попередження конфліктів та врегулювання суперечок) і Розділу 7 (Міжпарламентське співробітництво), а також стосовно Статті 28 (Координаційно-Консультативний комітет), статті 30 (Рада Міністрів оборони і командування об'єднаними збройними силами), Статті 31 (Рада командування прикордонних військ), Статті 32 (Економічний суд) і статті 33 (Комісія з прав людини). Іншими словами, вони можуть істотно змінити військові зобов'язання та засади органів Співдружності. Підтримуючи статут на останній зустрічі в Мінську, голова Білоруської держави, Станілав Шушкевич, дотримуючись проголошеного Білоруссю нейтралітету, відхилив Розділ 2 і Статтю 31, а президент Узбекистану Іслам Карімов відхилив Статтю 33.