93. Структура и полномочия органов местного самоуправления

Местные органы ближе всего к населению. И от того, какие права и ответственность они имеют, как они взаимодействуют с рядовыми гражданами и гражданским обществом, зависят во многом образ государства, его авторитет.

Вопросы структуры и полномочий органов местного самоуправления — это часть более обшей темы — организационные основы местного самоуправления, которая включает, в том числе, установление границ муниципальных образований, законодательное определение порядка признания, упразднения или объединения муниципальных образований.

Правовой статус органов местного самоуправления (далее МСУ) определен федеральной Конституцией, ст. 12 которой признает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (т.е. речь идет о двух подсистемах Управления обществом через госорганы МСУ), а также Законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (в ч. 2 ст. 14 закрепляется обязательность наличия только выборных органов). Тем самым допускается возможность наделения выборного органа исполнительно-распорядительными функциями; в ч. 3 ст. 16 Закона предусматривается возможность вхождения главы муниципального образования, избранного непосредственно населением, в состав представительного органа МСУ с правом председательствовать на его заседаниях. Все это означает возможность совмещения представительных, контрольных, исполнительно-распорядительных и иных функций в одном органе.

Структура органов МСУ в соответствии со ст. 131 Конституции РФ и ч. 6 ст. 14 названного закона определяется населением самостоятельно. Здесь важны два момента.

1. Образование органов МСУ, назначение должностных лиц МСУ органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 17, ч. 3).

2. Целесообразность применения принципа разделения властей на уровне муниципального образования определяется самим местным сообществом и закрепляется в уставе муниципального образования.

Заметим, что принцип разделения властей ст. 10 Конституции РФ закрепляется только по отношению к государственной власти, ни в одном федеральном правовом акте не подчеркивается обязательность его исполнения на уровне местного самоуправления. Это неслучайно, ибо: а) смысл принципа — в создании механизма сдержек и противовесов, недопущения концентрации власти у одного органа (лица) при принятии госуправленческих решений. На местном уровне такой механизм затрудняет работу и эффективность МСУ, так как здесь больший удельный вес составляют оперативные решения; б) в чистом виде выделить три ветви власти на местном уровне невозможно, судебная власть основана на своих особых подходах; в) размеры территории и численности населения муниципального образования порой (в сельских районах, пригородных) диктуют нецелесообразность создания самостоятельных ветвей представительной и исполнительной власти; г) мировая практика (зарубежная и отечественная) подтвердили возможность сосредоточения представительных и исполнительно-распорядительных функций у одного органа на местном уровне, хотя здесь допустимо использование общих подходов к предотвращению возможного монополизма власти.

Органами МСУ являются: представительный орган МСУ, глава муниципального образования (далее МО), исполнительный орган МСУ.

Подчеркнем, что недопустимо органами МСУ определять собрания, сходы, выборы глав администрации — здесь уместно говорить о системе местного самоуправления, организации местного сообщества. Органы представляют их, правомочны принимать нормативные решения, несут юридическую, политическую и нравственную ответственность перед населением и государством за свою деятельность. Государство взаимодействует только с органами, должностными лицами, а не с системой МСУ.

Сущностными чертами органов МСУ являются:

• Органы МСУ есть способ децентрализации власти и управления, это принцип, признак и критерий демократизации и демократии.

• Органы МСУ обеспечивают самостоятельное решение от имени и по поручению граждан вопросов местной жизни, т.е. правомочны принимать властно-управленческие решения, действующие на территории данного муниципального образования.

• В отличие от государственных органов наиболее приближены населению города, района, иного МО, его проблемам.

• Не обладают, как госорганы, правовыми полномочиями и соответствующим аппаратом принуждения, необходимым для проведения в жизнь государственной воли.

• В отличие от госорганов по юридическому характеру взаимодействия между собой имеют только горизонтальные административно-правовые отношения. Вертикальная подчиненность возникает только при выполнении органами МСУ государственных полномочий.

• Требования оперативности, быстрого реагирования на изменяющиеся условия жизни, потребности населения, необходимость решения самых сложных социальных проблем — специфика деятельности органов МСУ.

• Необходимость непрерывного взаимодействия с органами государственной власти и управления — обязательное условие плодотворности работы органов МСУ.

• Существует большое разнообразие организационно-правовых форм, используемых на местном уровне.

Таким образом, обособленные административно и организационно органы МСУ — это самостоятельное, но все же органичное звено в общей системе управления обществом, общественными делами, т.е. государственного управления.

В России сложность становления и развития МСУ в значительной степени обусловлена масштабностью этой задачи. В настоящее время юридически оформлено более 14 тыс. муниципальных образований. Представительные органы МСУ сформированы почти в 13 тыс. образований, при этом в 80 субъектах РФ они сформированы в полном составе. Избрано свыше 113 тыс. депутатов, около 13 тыс. должностных лиц МСУ.1

Отметим принципиальный момент: отсутствие обоснованного единообразия в организации МСУ отнюдь не способствует успешному их развитию. Вместе с тем, чрезмерная детализация в системе МСУ создает опасную жесткость, становящуюся препятствием как для текущего законодательства, так и для практики местной самодеятельности, для возникновения новых, самобытных форм самоуправления. Российское федеральное законодательство вполне соответствует Европейской хартии о местном самоуправлении, ст. 6. п. 1 которой предусматривает: «при соблюдении более общих положений, установленных законом, органы местного самоуправления должны иметь полномочия по установлению своих внутренних административных структур для того, чтобы их приспосабливать к своим специфическим потребностям для обеспечения эффективного управления».

Существуют попытки классификации основных организационно-правовых форм МСУ с целью учесть особенности и специфику основных моделей МСУ.

1. Форма «сильный совет — слабый мэр». В рамках этой модели представительный орган избирает из своего состава исполнительный орган (главу МСУ), обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности. Мэр исполняет в основном представительские и оперативно-исполнительные функции, имеет ограниченные права по координации деятельности исполнительных органов и контроля за их деятельностью, подотчетен Совету.

2. Форма «сильный мэр — совет». Для этой модели характерно избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы, обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов совета. Исполнительная и представительная власть существует как самостоятельные и равнолегитимные ветви.

3. Форма «совет — управляющий». Эта модель отражает стремление к деполитизации МСУ, устранению коррупции, авторитарного правления.

Управляющий (администратор, менеджер) — профессионал в сфере социального управления, политически нейтральная фигура, назначается и увольняется советом, чаще — по результатам конкурса.

Недостатком модели является невозможность или затруднительность влияния населения на политику, проводимую управляющим.

4. Форма комиссий, которые образуются из выборных депутатов совета — уполномоченных, каждый их которых управляет каким-либо отделом; наличие высшего должностного лица не предусматривается.

Достоинством этой модели можно признать возможность оперативного принятия решений в виду отсутствия разделения властей, а недостатком — бесконтрольность, недостаточную компетентность из-за отсутствия профессионального опыта, возможность отстаивания комиссионерами интересов только своих отделов, дестабилизации управления.

5. Комбинированная форма: «сильный совет — сильный мэр — управляющий». Управляющий (главный администратор) подчиняется мэру, а не совету. Наличие специалиста-управляющего обеспечивает профессионализм, а избиратели имеют возможность прямого влияния на политику МСУ, поскольку, голосуя «за» или «против» мэра (а именно он назначает и снимает управляющего), они тем самым голосует за сохранение или замену местной администрации. В рамках этой модели и представительный и исполнительный орган (мэр) избираются населением.

Существует опасность чрезмерного усиления исполнительных органов МСУ, что проявляется в сокращении численности представительных органов, а значит уменьшении числа комиссий, которые ими создаются, т.е. некоторые направления деятельности исполнительных органов объективно выпадают из-под контроля советов, наделении исполнительных органов правом вето, которое бывает трудно преодолеть, сужением компетенции представительных органов МСУ.

Должность главы муниципального образования, как правило, предусматривается в уставах МО, но его функции, наименования и место в системе органов МСУ различаются.

94. Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления

Статья 22. Местный референдум

1. По вопросам местного значения может проводиться местный референдум.

2. Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.

3. В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе.

4. Голосование на местном референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается.

5. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

6. Порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Комментарий ГАРАНТа

Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации см. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ

Статья 23. Муниципальные выборы

1. Выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспечении установленных законом избирательных прав граждан.

2. Порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации.

Комментарий ГАРАНТа

См. Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. утвержденное Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ

3. Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации гарантируют проведение муниципальных выборов.

Статья 24. Собрание (сход) граждан

1. В муниципальном образовании для решения вопросов местного значения могут созываться собрания (сходы) граждан.

2. Порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решений, пределы его компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

В случае осуществления собранием (сходом) граждан полномочий, предусмотренных пунктом 6 статьи 15 настоящего Федерального закона, собрание (сход) граждан считается правомочным при участии в нем более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Статья 25. Народная правотворческая инициатива

Население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию).

Статья 26. Обращения граждан в органы местного самоуправления

1. Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

2. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца.

3. Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации может быть установлена административная ответственность за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

Статья 27. Территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления

1. Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования указанные органы могут являться юридическими лицами.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

2. Наряду с предусмотренными настоящим Федеральным законом формами участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

95. Предметы ведения местного самоуправления

Предметы ведения местного самоуправления - это круг вопросов, отнесенных к ведению местного самоуправления, решения по данным вопросам правомочно принимать население муниципального образования непосредственно, а также органы местного самоуправления.

Предметы ведения местного самоуправления делятся на две большие группы:

1) вопросы местного значения;

2) отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. К вопросам местного значения относятся:

1) нормотворчество: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

2) финансово –экономическая сфера, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

3) использование и охрана земли и других природных ресурсов: контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования; благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

4) строительство, транспорт и связь: регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений; обеспечение населения услугами связи;

5) жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое и торговое обслуживание населения: содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; организация утилизации и переработки бытовых отходов; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

6) социально-культурная сфера: организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организация и содержание муниципальных архивов; создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; организация и содержание муниципальной информационной службы; создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования; создание условий для организации зрелищных мероприятий, развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

7) охрана общественного порядка: организация и содержание муниципальных органов общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Данный перечень предметов ведения местного самоуправления не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Вторым составным элементом предметов ведения местного самоуправления являются отдельные государственные полномочия, которые могут передаваться федеральными и региональными органами государственной власти органам местного самоуправления. Наделение государственными полномочиями возможно только законом (федеральным или субъекта Российской Федерации). Вместе с передачей полномочий в обязательном порядке осуществляется передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству: соответствующие государственные органы вправе давать указания органам местного самоуправления по существу переданных полномочий, органы местного самоуправления обязаны отчитываться перед органами государственной власти и несут перед ними ответственность. Однако эта ответственность зависит от материально-финансовой обеспеченности полномочий. Статья 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.