Туризм, как источника доходов местного бюджета
В соответствии с Федеральным законом "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" туризм - это временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в оздоровительных, познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях без занятия оплачиваемой деятельностью в стране (месте) временного пребывания. [8]
Туризм как товар реализуется в форме услуг. Услуга туризма, как и услуга вообще, есть действие определенной потребительской стоимости, выражающееся в полезном эффекте, который удовлетворяет ту или иную человеческую потребность. При этом услуга может быть оказана либо вещью, т. е. при помощи товара, либо в процессе функционирования самого живого труда. Указанные два способа производства услуг обусловливают и два вида самих услуг: материальные (производственные), опосредованные вещью, и нематериальные (непроизводственные), не связанные с материальными продуктами, производство которых неотделимо от их потребления.
Тур представляет собой комплекс различных услуг (размещение, питание, транспортные услуги, бытовые, туристские, экскурсионные и др.), объединенных на основе главной цели путешествия и предоставляемых на определенном маршруте в определенный срок.
Кроме услуг, туристы могут покупать товары туристского назначения. Совокупность услуг и товаров туристского назначения образует понятие "туристский продукт". Турпродукт включает:
- туры, объединенные по целенаправленности (познавательные, оздоровительные и т. п.);
- туристско-экскурсионные услуги различных видов (размещение, питание, транспортные услуги и т. д.);
- товары туристско-сувенирного назначения (карты, открытки, сувениры и др.).
Расходы туристов из других регионов представляют собой вклады в экономику данного принимающего региона. Так, туристы из Японии, путешествуя по России, получают свои доходы преимущественно на родине. И расходуя деньги в России, они вкладывают их в экономику нашей страны. Таким образом, расходы иностранцев в стране в туристских целях представляют собой для России туристский экспорт. Въезжая в данную страну, туристы приобретают туристский опыт и увозят с собой незабываемые впечатления от поездки.
Итак, туристский экспорт - это вывоз из страны туристских впечатлений, который сопровождается одновременным ввозом туристом денег в данную страну. Туристский импорт - это ввоз в страну туристских впечатлений, который сопровождается одновременным вывозом туристом денег из данной страны.
При туристском экспорте направление денежного потока совпадает с направлением потока туристов, тогда как при экспорте товаров данные потоки направлены противоположно . Когда поток платежей идет в Россию, значит, что-то было экспортировано: туристский опыт или товары. Денежные потоки в обоих случаях идут в одном направлении.
В настоящее время старое понятие "отрасль" постепенно размывается. Для рыночной экономики характерно не столько развитие обособленных отраслей, сколько функционирование диверсифицированных межотраслевых комплексов. Так как в туризме производятся и предметы потребления (пища), и услуги (размещение в гостинице), то можно сделать вывод, что туризм - это диверсифицированный межотраслевой комплекс социально-бытовой инфраструктуры, который имеет производственные и непроизводственные функции и представляет собой туристскую индустрию. Хозяйственный процесс, протекающий в отрасли туризма, является производственно-обслуживающим процессом.
Экономика туризма представляет собой систему отношений, возникающих в сфере туризма в процессе производства, распределения, обмена и потребления результатов туристской деятельности.
Туризм оказывает существенное влияние на экономику и развитие региона, способствуя притоку валюты в страну, созданию новых рабочих мест, улучшению инфраструктуры и т. д. Для получения максимальной выгоды от туризма каждое государство разрабатывает туристскую политику, которая является одним из видов социально-экономической политики государства.
Туристская политика государства базируется на стратегии и тактике.
Туристская стратегия - выработка общей концепции развития и целевых программ, для реализации которых требуется время и большие финансовые ресурсы.
Туристская тактика - конкретные меры и приемы достижения поставленной цели в конкретных условиях.
Например, Указом Президента РФ от 22 декабря 1995 г. № 1284 была одобрена концепция реорганизации и развития туризма в Российской Федерации, которую можно считать примером стратегии России в области туризма.
Главная цель концепции - создание современного высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса, обеспечивающего широкие возможности для обслуживания российских и зарубежных граждан, а также значительный вклад в развитие экономики страны. Для реализации этой цели предлагается целый ряд мер (туристская тактика), среди которых: создание нормативно-правовой базы развития туризма, соответствующей международной практике; формирование экономических механизмов стимулирования развития иностранного и внутреннего туризма, привлечения инвестиций в эту сферу; введение жесткой системы сертификации и лицензирования туристской деятельности и т. п.
Итак, любое государство, развивающее туризм, стремится достичь от него максимальной экономической эффективности. Экономическая эффективность туризма означает получение выигрыша (экономического эффекта) от организации туризма в масштабах государства, туристского обслуживания населения региона, производственно-обслуживающей деятельности туристской фирмы.
Туризм как торговлю услугами на мировом рынке можно назвать невидимым экспортом, вносящим соответствующий вклад в платежный баланс страны.
Положительным явлением считается тот факт, когда сумма ввоза туристами валюты превышает сумму вывоза валюты.
В настоящий период, когда российский рубль падает по отношению к доллару и другим валютам, доллар в России обретает значительно большую покупательную способность, чем где-либо еще. Это, несомненно, должно привлекать иностранных туристов и повышать туристский экспорт, что, в свою очередь, способствует увеличению валового национального продукта (ВНП). Усилия по привлечению иностранных туристов в Россию имеют некоторое влияние на ситуацию платежного баланса. Например, гостинично-туристская отрасль в Москве дает столичному бюджету около 10 % доходов. Фирмы, обслуживающие туристов из-за рубежа, стимулируют продажу сопутствующих товаров, материально помогая национальной экономике.
Естественно, что если импорт превышает экспорт, то ВНП будет иметь меньшее значение. Поэтому для российской экономики выгоднее привлекать больше туристов в нашу страну и поощрять их тратить здесь больше денег, чем отправлять российских граждан путешествовать за границу.
Прямое влияние туризма на экономику страны или региона - это результат доходов туриста на покупку услуг и товаров туризма. Прямое влияние понимается как результат вклада денег туристами в туристские предприятия, материальное обеспечение работников туризма и создание новых рабочих мест.
Расходы туристов повышают доход туристского региона, что в свою очередь ведет к цепочке "расходы - доходы - расходы" и т. д. до тех пор, пока эти связи не замыкают цепочку. Таким образом, влияние первичного дохода вследствие туристских расходов сложно переоценить, так как с ним связаны последующие циклы туристских расходов.
Кроме прямого влияния туристских расходов на развитие региона существует также косвенное влияние, или "эффект мультипликатора", который вступает в силу по мере циркуляции туристских расходов в регионе.
Действие мультипликатора дохода от туризма можно продемонстрировать на следующем условном примере. Группа иностранных туристов, путешествуя по Валдаю, тратит на покупку товаров и услуг определенную сумму. Доход турпредприятий - это их выручка от продажи туристам услуг и товаров. Доход ре-гиона - это налоги, полученные с этой выручки и оставляемые в распоряжении региона.
Деньги туристов начинают полностью работать на экономику региона, когда туристская фирма покупает местные (региональные) товары и услуги. Продавцы этих товаров и услуг, получив деньги от туристов, выплачивают из них заработную плату своим работникам, которые, в свою очередь, тратят их на покупку товаров, оплату услуг и т. д. Однако если работники, получив зарплату, тратят ее на приобретение импортных товаров или отдых за рубежом, то цикл замыкается и происходит утечка денежных средств из региона.
Сочетание прямого и косвенного влияния схемы расходов туристов определяет влияние на местную экономику в целом. Обычно не весь доход, полученный в каждом цикле расходов туристов, бывает потрачен. Некоторая часть его откладывается, а другая тратится за пределами данного региона. Чем больше доля дохода, потраченная в пределах региона, тем больше эффект мультипликатора. Способность удерживать турдоход в пределах региона зависит от экономической замкнутости района и самостоятельности местной экономики. Если местная экономика способна производить товары и услуги, которые пользуются спросом у туристов, то эффект мультипликатора будет очень значителен. Чем больше товаров импортируется из других регионов, тем меньше эффект мультипликатора.
Из вышесказанного можно сделать вывод: эффект мультипликатора - это количество раз, которое деньги, вложенные туристами в местную экономику, были фактически потрачены в принимающем регионе. Этот коэффициент можно назвать также коэффициентом доходов, так как потраченные туристами деньги прямо или косвенно становятся доходами местного населения. Теоретически эффект мультипликатора в туризме неоспорим, но на практике возникают трудности с его учетом.
Помимо эффекта мультипликатора есть сопутствующие экономические явления. Растущие затраты туристов вызывают необходимость в дополнительной рабочей силе, что выражается коэффициентом занятости. По мере расширения туристского региона совершенствуется его инфраструктура, идет строительство новых зданий и сооружений. Следовательно, можно рассчитать коэффициент дохода.[24 C. 21]
Итак, можно рассмотреть туристскую деятельность, как вид предпринимательской деятельности.
Туризм (от франц. - поездка, прогулка) - многогранное социально-экономическое явление, сущность которого может проявляться в экономическом, социальном, правовом аспектах.
Реализуя провозглашенные Конституцией Российской Федерации права на отдых, укрепление здоровья, свободу перемещения, граждане сталкиваются с одним из видов осуществления предпринимательства - туристской деятельностью.
Туристский бизнес - одна из наиболее высокодоходных и динамично развивающихся отраслей народного хозяйства. С экономической точки зрения привлекательность туристского бизнеса для субъектов предпринимательства - в небольшом размере стартового капитала и быстрой окупаемости вложенных средств.
Расширение границ туризма и возможностей осуществления предпринимательства в целом, а также необходимость формирования современной туристской индустрии потребовали правового регулирования туристской деятельности. Закрепление в Конституции положений о свободе передвижения, праве на отдых, необходимости укрепления здоровья населения имело огромное значение для формирования туристского законодательства. Основными законодательными источниками правового регулирования туристской деятельности в Российской Федерации являются: Гражданский кодекс Российской Федерации, части I и II, Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. "О защите прав потребителей", Федеральный закон от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", Федеральный закон от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды", Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. "О техническом регулировании", Федеральный закон от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности" и этот перечень может быть продолжен. Туристская деятельность, являясь предпринимательской, регулируется нормами таможенного, налогового, земельного, экологического, административного законодательств.
Первое организованное путешествие было предпринято англичанином Томасом Куком в 1841 г. Это был групповой тур на отдых по железной дороге, в котором приняло участие 570 человек. Интересна точка зрения В. Сапруновой, что Томас Кук преследовал при этом скорее социальные, чем коммерческие цели. Будучи председателем местного союза трезвенников, он стремился подобной акцией привлечь внимание к возможностям целесообразного использования свободного времени и найти новых сторонников для руководимого им союза <*>. Так или иначе, именно с его именем связывают зарождение туристской деятельности как особой сферы предпринимательства.
Туристская деятельность является одним из видов предпринимательской деятельности с присущими ей признаками: самостоятельность туристской деятельности, осуществление деятельности на свой риск, направленность на систематическое получение прибыли от оказания туристских услуг, государственная регистрация субъектов туристской деятельности.
Закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" не содержит прямого указания на то, что туристская деятельность является предпринимательской. Это положение вытекает из анализа нормы ст. 11 вышеуказанного Закона, регламентирующей возможность объединения туроператоров и турагентов в целях координации их предпринимательской деятельности.
В 2003 г. Комитетом Государственной Думы по культуре и туризму был предложен Проект нового Федерального закона "О туризме и туристской индустрии в Российской Федерации". В данном Проекте разграничены категории "туризм" и "туристская индустрия". Под туризмом понимаются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией права граждан на отдых, свободу передвижения, а туристская индустрия - это понятие, охватывающее отношения, складывающиеся в связи с осуществлением туристской деятельности как сферой предпринимательства. Однако на сегодняшний день Проект закона не утвержден, и мы руководствуемся положениями Закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации".
Гражданское законодательство не содержит определения понятия прибыли - основной цели осуществления предпринимательской деятельности. В ст. 247 Налогового кодекса РФ прибыль для российских организаций определена как полученные доходы, уменьшенные на величину произведенных расходов <*>. Прибыль туроператора формируется из разницы между ценой покупки туристского продукта у субъектов, непосредственно оказывающих туристские услуги, и продажи туристского продукта туристу. Прибыль турагента формируется как сумма комиссионного вознаграждения за реализацию, которую они получают от туроператоров.
Нет единства относительно источника получения систематической прибыли и правовой формы договора между туристом и туристской фирмой. Как уже было сказано выше, с принятием части II Гражданского кодекса отношения в сфере туризма урегулированы гл. 39 "Возмездное оказание услуг", которая облекает отношения между туристами и туристскими организациями в форму договора оказания услуг. В то же время Закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" правовой формой определяет договор розничной купли-продажи, устанавливая в ст. 6 право туриста на возмещение убытков и компенсацию морального вреда в случае невыполнения условий договора розничной купли-продажи туристского продукта.
В розничной купле-продаже продавец не отвечает перед покупателем за недостатки товара, которые возникли в результате действий третьих лиц.
По договору оказания услуг у заказчика (туриста) возникает право по отношению к исполнителю (туроператор, турагент) требовать оказания последним определенных туристских услуг (совершения определенных действий, осуществления определенной деятельности). Исполнитель же обязан предоставить обусловленные в договоре услуги в полном объеме, а если часть из них в силу договора оказывает третье лицо (связанное договорными отношениями только с исполнителем), он все равно обязан обеспечить их качество.
А.Ю. Кабалкин причину создавшегося положения видит "в нежелании отвечать за действия своего партнера по туристическому бизнесу"[28 C 141].
Кроме того, учитывая, что туристская деятельность является предпринимательской, необходимо отметить, что к туристским организациям применяется положение, предусмотренное п. 3 ст. 401 Гражданского кодекса РФ, устанавливающее повышенную ответственность туристских организаций за нарушение обязательств по договору. В соответствии с данной нормой, если иное не предусмотрено законом или договором, лицо, не исполнившее или ненадлежащим образом исполнившее обязательство при осуществлении предпринимательской деятельности, несет ответственность, если не докажет, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств. К таким обстоятельствам не относятся, в частности, нарушение обязанностей со стороны контрагентов должника. Таким образом, если пансионат, отель, организации общественного питания и другие организации, оказывающие непосредственно услуги по размещению, питанию туриста предоставят услуги ненадлежащего качества, ответственность за неисполнение условий договора ложится на туристские организации.[3].
Обращаясь к такому признаку, составляющему определение предпринимательской деятельности, как государственная регистрация, хотелось бы согласиться с мнением А.Я. Курбатова, что это не сущностный признак, а требование к осуществлению деятельности. Порядок регистрации определен Федеральным законом от 8 августа 2001 г. "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".
Государство на законодательном уровне признает туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации. В ст. 4 вышеуказанного Закона определены способы государственного регулирования туристской деятельности. К ним отнесены:
создание нормативно-правовых актов;
содействие в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристском рынках;
защита прав и интересов туристов, обеспечение их безопасности, лицензирование, стандартизация, сертификация;
инвестиционное, налоговое, таможенное регулирование;
и иные способы, применяемые в порядке, установленном законодательством.
Одним из приоритетных направлений государственного регулирования являются поддержка и развитие въездного туризма. Россия имеет огромные возможности для развития въездного туризма: разнообразие природных ландшафтов, большое количество заповедников, национальных парков, богатство культурных памятников. Однако в России прослеживается преобладание выездного туризма над въездным. Это объясняется рядом причин, в числе которых можно назвать политическую нестабильность, неразвитость туристской инфраструктуры, низкое качество обслуживания. Въездной и внутренний туризм только тогда начнут развиваться на должном уровне, когда государство будет на практике внедрять в жизнь провозглашенные законом приоритеты государственной политики в области туризма: вкладывать деньги в строительство санаториев, профилакториев, других мест отдыха и развлечений, предоставлять налоговые льготы, создавать благоприятные условия для инвестиций в сферу туризма, содействовать кадровому обеспечению данной сферы.
Однако в соответствии с п. 41 ст. 156 Федерального закона от 22 августа 2009 г. N 122-ФЗ признаны утратившими силу положения Закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", определявшие такие составляющие государственного регулирования туристкой деятельности, как:
- прямые бюджетные ассигнования на разработку и реализацию федеральных целевых программ развития туризма;
- предоставление льготных кредитов, установления налоговых и таможенных льгот туроператорам и турагентам, занимающимся туристской деятельностью на территории РФ и привлекающим иностранных граждан для занятия туризмом на территории РФ;
- предоставление льгот социального характера отдельным категориям туристов.[9].
Таким образом, провозгласив законодательно туризм как одну из приоритетных отраслей экономики России, государство по истечении десяти лет тем не менее так и не выработало единой политики по развитию данной отрасли. Финансирование целевой программы на 1999 - 2005 гг. "Развитие туризма в Российской Федерации" в 2003 г. было прекращено, а согласно п. 11 ст. 1 Закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" с 1 января 2007 г. было прекращено лицензирование туроператорской и турагентской деятельности. В соответствии с данным законом предусматривается значительное сокращение количества лицензируемых видов деятельности с целью устранения избыточного государственного регулирования предпринимательской деятельности.
Еще при обсуждении законопроекта об отмене лицензирования мнения представителей туристского бизнеса разделились, одни считали что, существующая система лицензирования - это не более чем формальность, и необходимо ее отменить, другие - что необходимо не только сохранить механизм лицензирования, но и ужесточить лицензионные требования. Против отмены лицензирования туристской деятельности выступали Российский союз туриндустрии - крупнейшее объединение предпринимателей сферы туризма, Торгово-промышленная палата России.
Следует отметить, что вышеуказанный Закон вступает в противоречие со ст. 4 Закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", определяющей лицензирование как способ государственного регулирования туристской деятельности. Однако еще в течение одного года лицензирование туристской деятельности будет осуществляться. Органом, уполномоченным на лицензирование туристской деятельности, является Федеральное агентство по туризму. Лицензирование осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. "О лицензировании туроператорской и турагентской деятельности".
Лицензирующий орган предъявляет лицензиату определенные требования и условия. В целом они одинаковы и для туроператоров, и для турагентов. Это определенные требования к штату сотрудников туристских фирм: наличию специального образования, стажа работы в области туризма; требования о необходимости доведения до каждого туриста исчерпывающей информации о туре и правилах пребывания; оказания туристских услуг только после заключения с клиентом договора, соответствующего требованиям законодательства РФ; наличие собственного или арендованного служебного помещения с соответствующим оборудованием.
В последнее время широко дискутируется вопрос о введении механизма финансовых гарантий, когда субъекты туристской деятельности будут нести финансовую ответственность по своим обязательствам перед клиентами. Несомненно, существующая ныне система лицензирования требует кардинального реформирования, и механизм финансового гарантирования мог бы стать ей достойным дополнением. Суть механизма финансовых гарантий состоит в следующем: субъект, осуществляющий туристскую деятельность, обязан осуществить страхование или предоставить иное финансовое обеспечение на случай причинения убытков туристам. В Законопроекте "О туризме и туристской индустрии в Российской Федерации" определены размеры страховых сумм от 5% планируемого дохода туроператора, но не менее 100000 рублей до 10%, но не менее 30000000 за 12 месяцев.
Стандартизация и сертификация наряду с лицензированием являются способами государственного контроля качества и безопасности предоставляемых услуг. 1 июля 2003 г. вступил в силу Федеральный закон N 184-ФЗ "О техническом регулировании", в связи с чем утратили силу Законы РФ "О стандартизации" и "О сертификации продукции и услуг".
Туристские услуги в соответствии с п. 1 ст. 1 Закона относятся к группе объектов технического регулирования, на которые могут устанавливаться требования, применяемые и подтверждаемые только в добровольном порядке. Из этого следует, что должны считаться фактически утратившими силу положения Закона о туристской деятельности, касающиеся стандартизации и сертификации, а также все иные нормативные правовые акты и документы, предусматривающие обязательные требования к туристическим услугам и проведение в их отношении обязательной сертификации.[10].
"Вместе с тем представляется, что решения, принятые законодателем в отношении нормирования требований и сертификации работ и услуг, являются ошибочными, - считает Я.Е. Парций, - поскольку при их осуществлении остается проблема обеспечения безопасности. А эти вопросы не могут решаться в добровольном порядке, они требуют государственного регулирования".
Туристская деятельность стимулирует развитие других отраслей хозяйства: строительства, торговли, сельского хозяйства, производства товаров народного потребления, связи и т.д. Поэтому государство должно уделить больше внимания на разработку целенаправленной программы по поддержке развития туристской деятельности в Российской Федерации.
В данной статье названы только некоторые проблемы правового регулирования туристской деятельности. Приходится констатировать, что нормативные источники не соответствуют современным темпам развития экономики в целом и туристской сферы в частности. Расширение рынка туристских услуг, принимаемые государством меры по развитию туризма в России выявили насущную потребность в изменении законодательного регулирования туристской деятельности.[28 C 163]