1.3. Формирование миграционной системы.

С переходом на рыночную экономику прежняя миграционная система, построенная на плановой основе, была упразднена.

Возникшие в начале постсоветского периода острые проблемы миграции, особенно вынужденной, потребовали оперативного создания в новых экономических условиях соответствующего механизма управления потоками мигрантов.

Распоряжения и решения правительственных органов принимались в чрезвычайной ситуации и предусматривали прежде всего меры безотлагательной помощи пострадавшим переселенцам.

Постановлением Правительства от 1989 года «О мерах по созданию необходимых условий для проживания в областях РСФСР турок-месхетинцев, вынужденно покинувших постоянное место жительства в Узбекской ССР» было определено семь областей Центральной России для размещения 13,5 тысяч этих граждан.

Постановлением этого же года «О мерах по оказанию помощи семьям беженцев, вынужденно покинувших место жительства в Гурьевской области Казахской ССР» был определён порядок выплаты компенсации за утраченное имущество.

Затем последовали в 1989 и в январе 1990 годов трагические события в Сумгаите и Баку Азербайджанской ССР, приведшие к вынужденному срочному переселению в Россию свыше 100 тысяч русских и армян.

Для работы с вынужденными мигрантами в декабре 1990 года в составе Министерства труда РСФСР было образовано с ограниченной численностью «Республиканское объединение по оказанию помощи беженцам».

Распоряжением Президента РСФСР от 14 декабря 1991 года «Об организации работы по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам» была, по сути, определена основа государственной миграционной политики того периода, заключающаяся в принятии мер защиты прав и интересов российских граждан, проживающих в других государствах – бывших республиках СССР, и мер по оказанию помощи и созданию условий для приёма и размещения лиц, вынужденных переселиться в Россию. Этим же распоряжением был образован комитет по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости РФ и поручено завершить разработку республиканской долговременной программы «Миграция».

Постановление Правительства 1992 года «О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам» определило комплекс мер по организованному приёму, обустройству вынужденных мигрантов, предоставлению им льгот, источники и порядок финансирования мероприятий, связанных с миграцией.

Основные направления миграционной политики России были впервые сформулированы в республиканской долговременной программе «Миграция», утверждённой Правительством Российской Федерации 18 мая 1992 года .

Для реализации провозглашённых целей, задач и принципов миграционной политики потребовалось создание системы, включающей институциональную структуру, нормативно-правовую базу, соответствующие организационные механизмы и её финансовое обеспечение.

В этих целях Указом Президента Российской Федерации от 14 июня 1992 года была создана Федеральная Миграционная Служба России (ФМС России), на которую были возложены функции головного и координирующего органа по миграционной политике. Первое положение о ФМС России было утверждено в марте 1993 года. В 1993-1994 годах на ФМС России были дополнительно возложены задачи организации миграционного контроля, разработки и реализации мер в области внешней трудовой миграции.

За этот же период во всех субъектах Российской Федерации была создана система региональных органов ФМС России, а в 32 субъектах Российской Федерации – центры временного размещения вынужденных переселенцев, три центра временного размещения иностранцев, 114 постов иммиграционного контроля, базы материально-технических ресурсов, а несколько позже – представительства ФМС России за рубежом.

Одновременно шло формирование неправительственных организаций для работы с вынужденными переселенцами и беженцами. Первой такой организацией стал некоммерческий фонд «Соотечественники», образованный в 1991 году Указом Президента РФ. Затем при Государственной Думе был создан Совет переселенческих организаций, а также ряд других самостоятельных неправительственных организаций. Однако не все они выдерживали проверку временем, так как их практическая деятельность расходилась с заявленной ими целью при их создании. Наиболее действенной организацией, объединяющей большое число региональных организаций и длительное время продолжающей работать с вынужденными переселенцами, а затем и другими категориями мигрантов, являлся Форум переселенческих организаций.

ФМС России также осуществляла лицензирование деятельности посреднических организаций по трудоустройству российских граждан за рубежом, в том числе имеющей до сих пор хорошую деловую репутацию Международной ассоциации «Трудовая миграция».

В целях конкретизации работы для достижения целей и решения задач миграционной политики была разработана республиканская долговременная миграционная программа, одобренная Указом Президента Российской Федерации от 9 августа 1994 года. Она включала следующие направления:

• создание законодательства в области миграции;

• приём, размещение и обустройство вынужденных мигрантов;

• создание системы иммиграционного контроля;

• регулирования внешней миграцией.

Программа предусматривала, что конкретно и в какие сроки сделать и какое ведомство ответственно за выполнение каждого мероприятия, предусмотренного в программе. Финансировалась она из средств Федерального бюджета. В ряде субъектов Российской Федерации были разработаны региональные программы с учётом местных особенностей.

С 1991 года началось установление сотрудничества Российской Федерации и ФМС России с международными организациями, занимающимися проблемами миграции: Управлением Верховного Комиссара по делам беженцев (УВКБ ООН), Международной организацией по миграции (МОМ), Международной организацией труда (МОТ), Международным движением Красного Креста и Красного Полумесяца (КК и КП), ЮНЕСКО. Сотрудничество с их представительствами в Российской Федерации осуществляется и в настоящее время.

Вопросами реализации миграционной политики в пределах своей компетенции, во взаимодействии с ФМС России, занимались свыше 20 федеральных организаций исполнительной власти и все органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

В этот период был принят ряд федеральных нормативных актов, направленных на реализацию миграционной политики и регулирующих передвижение населения. Основополагающими из них являются Федеральные законы «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», «О гражданстве Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О государственной политике в Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», а также Федеральные законы «О вынужденных переселенцах», «О беженцах», создавшими правовую базу для практической работы с вынужденными мигрантами. Основой этой базы было соблюдение прав человека.

Право на миграцию, свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства является одним из показателей уровня свободы личности и развития демократизма общества. Оно закреплено в международных актах. Статья 13 Всеобщей декларации прав человека и статья 12 Международного пакта о гражданских и политических правах устанавливает, что каждому, кто законно находится на терри­тории, какого-либо государства, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и свободу выбора места жительства. Эти права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в данном Пакте другими правами. Аналогичное право закреплено в статье 22 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г.

В статье 5 Международной Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 21 декабря 1965 г., содержится норма об обеспечении равноправия каждого человека в осуществлении ряда прав, в том числе права на свободу передвижения и проживания а пределах государства. Статья 2 Международной конвенции о пресечении преступления апартеида и наказании за него, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 30 ноября 1973 г., определяет как бесчеловечный акт любые меры законодательного характера и другие меры, направленные на ограничение права на свободу передвижения и выбора местожительства для тех или иных расовых групп.

Статья 2 Протокола № 4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод предусматривает, что всякий, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора места жительства.

Гарантии права на свободу выбора места жительства включены во все фундаментальные документы Организации (Совещания) по безопасности и сотрудничеству в Европе.¹³

В дальнейшем созданная в 90-е годы миграционная система неоднократно подвергалась реорганизации, что отрицательно отражалось на её работе.

Общественные перемены конца ХХ века кардинально изменили политическую и социальную ситуацию на постсоветском пространстве, и миллионы людей стали вынужденными мигрантами. Россия столкнулась с интенсивными миграционными потоками в условиях, когда её экономическая база оказалась в кризисном состоянии.

Миграционная ситуация резко обострилась и приобрела другой характер. Интенсивность внутренней миграции вдвое уменьшилась и поменяла свой вектор на противоположный.

Кардинально изменилась и внешняя миграция, иммиграция стала вынужденной. В страну, в условиях кризиса, хлынул поток вынужденных переселенцев, что усилило в стране социальное напряжение.

В этой связи потребовалось принятие оперативных мер и определение соответствующей миграционной политики, основой которой стала поддержка и оказание помощи вынужденным переселенцам, а также защита прав соотечественников, проживающих в государствах ближнего зарубежья.

В целом миграционные процессы в России в минувшее десятилетие определялись влиянием отрицательных и положительных факторов. К отрицательным факторам относятся – распад бывшего СССР, проявление национализма, терроризма, ухудшение качества жизни людей, экономическая нестабильность и социальные конфликты.

В то же время, положительными факторами следует считать демократизацию общественно-политической жизни, реализацию конституционного принципа свободы передвижения, развитие рыночных отношений и вхождение в международный рынок труда.

Положительным важным результатом следует считать и тот факт, что большой приток вынужденных переселенцев позволил наполовину скомпенсировать снижение численности населения, начавшееся в тот период в результате наступившей депопуляции.