Тема № 12. Избирательная комиссия муниципального образования

План:

1. Подходы к определению правовой природы избирательной комиссии муниципального образования.

2. Порядок формирования и принципы организации избирательной комиссии муниципального образования.

3. Компетенция и ответственность избирательной комиссии муниципального образования

Перед изучением материала по теме статуса избирательной комиссии муниципального образования следует обратиться к курсу Конституционное право РФ, которое определяет правовое положение избирательных комиссий в системе публичной власти.

Следует учитывать, что статус избирательной комиссии муниципального образования (далее по тексту ИКМО) раскрывается через определение правого положения избирательной комиссии в системе избирательных комиссий РФ. В первую очередь, для изучения вопросов этой темы необходимо ознакомиться с положениями ФЗ-67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации».

Обратите внимание на то, что одним из принципов проведения справедливых выборов международные стандарты и российское законодательство называют обязательную их организацию и проведение избирательными комиссиями (системой избирательных комиссий, в том числе во главе с постоянно функционирующей вышестоящей), работающими открыто и гласно. Вмешательство в деятельность избирательных комиссий со стороны государственных и муниципальных органов, организаций, должностных лиц, а также создание иных структур, их подменяющих не допускается. Для стран, не имеющих многолетних устойчивых традиций свободных демократических выборов, международные стандарты в качестве наилучшей формы организации институтов, обеспечивающих подготовку и проведение выборов, рекомендовано формирование системы самостоятельных избирательных комиссий. В состав комиссий предлагается включать хотя бы один представителя судебной власти (судья или юрист), представителей политических партий, уже представленных в парламенте или набравших более определенного процента голосов.

В практике зарубежных государств сложились четыре основных организационных модели образования органов, проводящих избирательные кампании. Административный способ применяется, например, в Германии и Италии, предполагает формирование комиссий из числа специально назначаемых служащих органов внутренних дел. В тоже время назначения в нижестоящие комиссии производится из числа граждан ФРГ, и выполнение полномочий члена комиссии, как и члена жюри присяжных, рассматривается при этом как почетная конституционная обязанность гражданина, от которой можно отказаться только при наличии уважительных причин. Судебный порядок (судьями, судами) установлен в Пакистане и Румынии, где по жребию отбираются члены Верховного Суда для работы в ЦИК. Партийный (общественно-партийный), предполагает формирование комиссий, на паритетных началах участвующими в избирательной кампании политическими партиями, группами избирателей по месту жительства и работы. В смешанных моделях комбинируются участие различных государственных органов и политических объединений граждан в формировании избирательных комиссий.

В Российской Федерации действует шестизвенная система избирательных комиссий, сочетающая постоянные и временные (создаваемые только на период избирательной кампании) уровни, назначаемые органами государственной власти или местного самоуправления по предложению политических партий, общественных объединений и других субъектов политической системы. Избирательные комиссии это - коллегиальные органы, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение выборов, а также обеспечивающие реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ.

В российскую систему избирательных комиссий входят: Центральная избирательная комиссия (далее – ЦИК), избирательные комиссии субъектов РФ (далее – ИКСРФ), окружные избирательные комиссии (далее – ОИК), территориальные избирательные комиссии (далее – ТИК), избирательные комиссии муниципальных образований (далее – ИКМО), участковые (далее –УИК). Эти комиссии (кроме ОИК) при выдвижении инициативы о проведении референдума становятся комиссиями по проведению референдума.

Существующая система избирательных комиссий как структурный компонент организации публичной власти в Российской Федерации обладает специфическими чертами, обусловленными основами конституционного строя Российской Федерации: федеративной природой России (статья 6 Конституции Российской Федерации), разделением властей (статья 10 Конституции Российской Федерации), организационной обособленностью местного самоуправления от органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации), принципом единства публичной власти в Российской Федерации (статья 3 Конституции Российской Федерации). В связи с чем:

- статус избирательных комиссий регулируется не только федеральным законодательством, но и уставами (Конституциями) и законами субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований;

- внутриструктурные связи между звеньями этой системы иерархичны. Избирательную комиссию более высокого уровня допустимо рассматривать как выше расположенную инстанцию для нижележащей. Это выражается в обязательности решений комиссии последующего уровня, правилом об обжаловании решений и действий (бездействий) по инстанционности, правомочием по участию в назначении членов и правом на обращение в суд с требованием о расформировании комиссии высшего звена, возможности совмещения полномочий и их частичного делегирования. Избирательные комиссии даже стали именовать органами «двойного подчинения», отмечая при этом, что основным процессуальным инструментом защиты этих избирательных прав по-прежнему остаются федеральные суды общей юрисдикции. Процесс рассмотрения жалоб избирательными комиссиями мало формализован и недостаточно авторитетен, он автоматически прерывается при поступлении аналогичной жалобы в суд. Централизация системы в рамках избирательной кампании и за ее пределами (вне рамок кампании «в мирное время» отношения внутрисистемного соподчинения и контроля сохраняются в той мере, в какой это необходимо для выполнения текущих задач по развитию избирательной системы, обеспечения законности принимаемых решений;

- иерархичность внутри системы сдерживается элементами децентрализации (относительной самостоятельностью ИКСРФ как органа, входящего в систему органов государственной власти субъекта РФ) и ИКМО как муниципального органа (муниципального органа, не входящего в структуру органов местного самоуправления. Такая характеристика ИКМО была включена в ФЗ-131 и ФЗ-67 именно для того, чтобы включить ИКМО в единую систему избирательных комиссий, на нарушив при этом положения 12 статьи Конституции). Прямая подчиненность в системе избирательных комиссий (отношения между «вышестоящей», организующей выборы, и «нижестоящей», ей помогающей) появляется только во время избирательной кампании;

- избирательные комиссии, как правило, не включают ни в одну из «традиционных» ветвей государственной власти. Более того, ИКМО все-таки часть муниципального аппарата, а решение вопроса о статусе УИК и ОИК колеблется в амплитуде от признания их временными государственными органами до сведения к положению общественных организаций, наделенных публичными полномочиями. Оценивая функциональную природу избирательных комиссий, как правило, их называют либо государственными органами с особым статусом (в отличие от органов государственной власти законодательной, исполнительной и судебной), органами избирательной государственной «ветви» власти, высказано мнение о типичном исполнительном характере избирательных комиссий (особость их статуса состоит лишь в выведении их за рамки системы органов государственной исполнительной власти). Следует подчеркнуть, что избирательные комиссии при осуществлении своих полномочий независимы от иных органов государственной власти или местного самоуправления и их должностных лиц. Акты избирательных комиссий, принятые в пределах компетенции, обязательны для органов власти, учреждений, кандидатов, избирательных объединений, должностных лиц, избирателей. Обособление от иных властных структур достигается за счет установления элементов самостоятельности в режиме финансирования, утверждении структуры и штатного расписания аппарата комиссий, принятия собственного регламента, ограничение доли (не более 1/2) служащих среди членов комиссии, обязали государственных и муниципальных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных предприятий, учреждений и СМИ оказывать содействии в реализации полномочий по организации и проведении выборов, в том числе путем предоставления на безвозмездной основе помещений для голосования, хранения документации, услуг по охране помещений и документации, транспортных средств и средств связи, технического оборудования, бесплатного эфирного время и печатной площадь для информирования избирателей. Политическая предвзятость исключается посредством установления специфического способа формирования избирательных комиссий. Члены с правом решающего голоса комиссий всех звеньев назначаются по предложению политических партий, иных общественных объединений, представительных органов местного самоуправления, предыдущего состава избирательных комиссий, вышестоящих комиссий, избирателей по месту жительства или учебы. Период полномочий (за исключением УИК и ОИК) не привязан к конкретным электоральным цикла. Законом вводятся сроки для приема предложений от указанных субъектов. При этом политические партии, уже имеющие в действующем представительном органе своих депутатов, обладают преференцией, то есть преимущественным правом на назначение предложенных ими кандидатур;

- в основу организации деятельности избирательных комиссий положен принцип коллегиальности. При назначении не менее 2/3 состава она собирается на первое заседание, что является моментом прекращения полномочий комиссии предыдущего состава. На этом заседании тайным голосованием выбирается председатель (кандидатура предлагается вышестоящей комиссией из числа назначенных членов), заместитель председателя и секретарь. Решения комиссии принимаются большинством голосов. Для особо важных решений (например, протокол об итогах голосования) закон требует большинства голосов комиссии от установленного числа ее членов;

- деятельность избирательных комиссий подчинена императиву гласности. Механизм реализации принципа гласности в работе избирательной комиссии включает институт «наблюдателей», членов с совещательным голосом, право присутствия (оповещение таких лиц и обеспечение им свободного доступа на заседания), совершении ею иных избирательных действия (прием, передача бюллетеней и др.) кандидатов, представителей избирательных объединений, СМИ. Обязанность информирования избирателей по вопросам, возникающим в ходе избирательных кампаний, опубликование актов избирательных комиссий гарантирует гласное проведение выборов и референдумов.

В функции избирательных комиссий входит:

- организация и проведение выборов и референдумов;

- защиты избирательных прав и права граждан на референдум;

- контрольные функции (контроль за финансированием избирательной кампании кандидатов, избирательных объединений), мониторинг СМИ;

- правовое воспитание, правовое обучение и работа с избирателями;

- обеспечение внутрисистемного единства избирательной системы. К этой внутренней функции причисляют издание методических рекомендаций для нижележащего звена комиссий, участие в формировании и применение мер публично-правовой ответственности по отношению к нижестоящим комиссиям и др.).

К общим полномочиям избирательных комиссий относят:

- рассмотрение в пределах компетенции обращений о нарушении закона, проведении проверок. Письменные ответы должны быть даны в 5-дневный срок, но не позднее дня, предшествующего голосованию, а в день или следующий за днем голосования, – немедленно, если вопросы, изложенные в обращении, требуют дополнительной проверки, – не позднее чем в 10-дневный срок. Незамедлительно требуется оповестить кандидатов, избирательные объединения о поступлении, касающегося их;

- обращение с представлениями в исполнительные и правоохранительные органы о проведении проверок и пресечении нарушений. Обращение комиссии должно быть рассмотрено в 5-дневный срок, если представление получено за 5 и менее дней до дня голосования - не позднее дня, предшествующего дню голосования, а если в день голосования или в день, следующий за ним, – немедленно. Органы власти, к которым поступило обращение избирательной комиссии обязаны принять меры по пресечению избирательных правонарушений, незамедлительно проинформировать о результатах избирательную комиссию.

- принятие юридически властных актов. Решения и иные акты избирательной комиссии не подлежат государственной регистрации. Они могут быть отменены вышестоящей избирательной комиссией или судом;

вынесение в отношении избирательного объединения, кандидата предупреждение, которое подлежит официальному обнародованию через СМИ или других способом;

- право запрашивать необходимые сведения и материалы, а государственные и муниципальные органы, их должностные лица, организации всех форм собственности, в т.ч. СМИ, обязаны предоставлять бесплатно такие сведения и материалы, давать ответы на обращения;

- составление протоколов об административных правонарушениям;

- право на обращение в суд (например, с заявлением об отмене регистрации кандидата), вступление в судопроизводство в качестве ответчика (например, при оспаривании акта комиссии), в качестве 3-го лица на стороне истца или ответчика (при оспаривании регистрации кандидата, избирательного объединения) другими участниками избирательного процесса.

Статус члена избирательной комиссии с правом решающего голоса включает требования лицу, замещающему (предложенному к назначению) эту должность, права и обязанности, ограничения, иммунитеты и гарантии, установленные законодательством. Членом избирательной комиссии может быть:

- гражданин Российской Федерации (наличие гражданства иностранного государства, вида на жительство или иного документа дающего право постоянного проживания в иностранном государстве влечет невозможность назначения членом избирательной комиссии с правом решающего голоса);

- дееспособный;

- достигший возраста 18 лет;

- не являющийся депутатом, судьей, прокурором, не занимающий иные выборные должности и должность главы местной администраций, а на соответствующих выборах также кандидатом, доверенным лицом кандидата, представителем, финансовым уполномоченным избирательного объединения, супругом и близким родственником кандидата, лицом находящимся в непосредственном подчинении у кандидатов (служебные отношения между руководителем и подчиненным, при которых руководитель обладает в отношении подчиненного властно-распорядительными полномочиями, то есть имеет право приема на работу и увольнения подчиненного или в пределах должностных полномочий вправе отдавать ему приказы, распоряжения и указания, обязательные для исполнения, поощрять и применять дисциплинарные взыскания); лицом, выведенным из состава комиссий по решению суда, или утратившие свои полномочия членов комиссий с правом решающего голоса в результате расформирования комиссии (за исключением лиц, в отношении которых судом было установлено отсутствие вины за допущенные комиссией нарушения), в течение пяти лет со дня вступления в законную силу такого решения суда.

- имеющие неснятую и непогашенную судимость или подвергнутые в судебном порядке административному наказанию за нарушение законодательства о выборах и референдумах (в течение одного года со дня вступления в силу;

- являющийся на одних и тех же выборах, референдуме одновременно членом иной избирательной комиссии с правом решающего голоса.

Основаниями досрочного прекращения полномочий закон называет:

- собственное заявление о сложении полномочий (однако, такое заявление не может быть подано в период, начинающийся за 10 дней до дня голосования и заканчивающийся в день установления итогов голосования, за исключением наличия вынуждающих обстоятельств как то: тяжелой болезни, стойкого расстройства здоровья члена комиссии, его близких родственников)

- появления оснований, ведущих к запрету замещения должности члена.

Члены комиссии, работающие на постоянной основе, не могут совмещать свои полномочия с иной оплачиваемой деятельностью. А члены, работающие на непостоянной основе до окончания срока своих полномочий, не могут быть уволены с работы по инициативе работодателя или без их согласия переведены на другую работу. Тем не менее, не закон не исключает возможность увольнения члена комиссии по инициативе работодателя по такому предусмотренному законом основанию для расторжения трудового договора, как грубое нарушение трудовых обязанностей, в случае если увольнение не является результатом преследования лица за исполнение возложенных на него публично-значимых функций.

Привлечение к уголовной ответственности, административному наказанию для членов с правом решающего голоса во время всего срока осуществления ими полномочий осуществляется с согласия прокурора субъекта Российской Федерации.

Конституционно-правовая ответственность избирательных комиссий. Видами конституционно-правовой ответственности избирательных комиссий как государственного и муниципального органа называют расформирование комиссий по решению суда и отмену актов избирательной комиссии. Основаниями расформирования комиссии являются:

- нарушение прав на участке, повлекшего за собой признание ЦИК, ИКСРФ, в том числе на основании решения суда недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов;

- неисполнение решения суда или вышестоящей комиссии;

- невыполнение обязанности по назначению выборов, повлекшего за собой назначение выборов временной избирательной комиссией.

Таким образом, ИКМО – муниципальный орган, не входящий в структуру органов местного самоуправления, организующий и проводящий местные выборы и референдумы. Срок полномочий ИКМО составляет четыре года. Количество членов комиссии определяется уставом муниципального образования или законом субъекта РФ в пределах от пяти до 11 человек, назначаемых представительным органом местного самоуправления. Полномочия ИКМО могут быть возложены на ТИК (решение об этом принимается ИКСРФ по предложению представительного органа муниципального образования). Поскольку ФЗ - 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Российской Федерации установлена двухуровневая система муниципально-территориального устройства образуются как избирательные комиссии муниципального района, так и избирательные комиссии поселений. И если по общему правилу органы местного самоуправления районов и поселений не подчинены друг другу и осуществляют свои полномочия самостоятельно, то избирательное законодательство включает и районные и поселенческие комиссии в единую иерархическую систему и вводит элементы соподчинения избирательной комиссии поселения районному уровню (право отмены решений, участия в формировании и другие).

В вопросы ведения ИКМО входит:

- организация и проведение муниципальных выборов и референдумов, голосования по отзыву депутатов представительных органов муниципального образования, по вопросу о преобразовании муниципальных образований, изменении их границ (в соответствии с Уставом возлагается также организация и проведение на муниципальном уровне иных форм прямой демократии, как-то: публичные слушания, опрос, правотворческая инициатива);

- оказание методической и организационной помощи нижестоящим избирательным комиссиям;

- контроль за соблюдением избирательных прав граждан;

- заслушивание сообщений органов местного самоуправления по проведению мероприятий, связанных с выборами.

Задание 1.

Выборы депутатов представительного органа А-ского муниципального района проводится по пропорционально-мажоритарной избирательной системе. Общее число депутатов районного Совета депутатов – 15 человек. При этом девять депутатов избирается по пропорциональной системе по единому районному округу, а пять депутатов по мажоритарным многомандатным округам. Для избрания депутатов по мажоритарным многомандатным округам образован два трехмандатных округа. Количество избирателей, внесенных в списки избирателей, составляет 21 тысячу шестьсот семь человек. Рассчитайте сколько избирательных комиссий всего будет участвовать в организации и проведении выборов в районный Совет депутатов, включая участковые и окружные.

Задание 2.

Составьте проект решения представительного органа Е-ского муниципального района о возложении полномочий избирательной комиссии этого района на ТИК Е-ского района. Определите, кому направляется указанное ходатайство и кто вправе принять решение о возложении полномочий.

Вопросы для самоконтроля:

1. Кем формируется ИКМО?

2. Каковы общие условия формирования ИКМО?

3. Почему ИКМО не входит в структуру органов местного самоуправления?

4. Перечислите основные полномочия ИКМО.

Нормативные акты и иные официальные документы:

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г., Федеральный заукон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации от 12.06.2002 г.; Закон Красноярского края от 02.10.2003. «О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае»

Научные и научно-практические источники:

1. Комментарий к ФЗ-67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ: постатейный (А.Н. Борисов). М: ЗАО Юстицинформ, 2007.

2. Комментарий Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / под ред. В.Е. Колюшина. М.: Норма, 2007.

3. Синцов В.Н. О возможности формирования органов местного самоуправления органами государственной власти и их должностными лицами / В. Н. Синцов // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 5. С. 9 – 11.

Научные и научно-практические источники:

1. Астафичев П.А. Право граждан на представительство в органах публичной власти / П.А. Астафичев // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3.

2. Веденеев Ю.А. Развитие избирательной системы РФ: проблемы правовой институционализации / Ю.А. Веденеев // Журнал российского права. 2006. № 6.

3. Захаров И.В. Представительство населения на муниципальном уровне: конституционно-правовые аспекты / И.В. Захаров // Право и политика. 2007. № 5.

Князев С.Д. Назначение выборов: законодательная конструкция и судебная практика / С.Д. Князев // Юридический мир. 2006. № 6.

Князев С.Д. Правовой режим проведения выборов по многомандатным избирательным округам: состояние и перспективы совершенствования / С.Д. Князев // Журнал российского права. 2006. № 4.

Миронов Н. институт избирательных комиссий в России: тенденции развития и роль в избирательном процессе / Н. Миронов // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 2.

Миронов Н. Конституционно-правовая институционализация системы избирательных комиссий в свете международных стандартов / Н.М. Миронов // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10.

Миронов Н.М. Правовое регулирование муниципальных выборов и референдумов / Н.М. Миронов // Адвокат. 2004. № 8.

Помазанский А.Е. Ответственность за нарушение порядка финансирования избирательной кампании в законодательстве о выборах / А.Е. Помазанский // Журнал российского права. 2007. № 2.