- •История государственного управления в россии
- •Рецензенты:
- •Редакционная коллегия:
- •Авторский коллектив:
- •Введение
- •Теоретические вопросы курса «История государственного управления в России»
- •Предмет и задачи учебного курса
- •Задачи учебного курса:
- •Глава 1 исторические условия возникновения древнерусского государства
- •1. Государственность Киевской Руси
- •Образование Древнерусского государства
- •Начальные этапы складывания системы государственного управления
- •Русская Правда
- •Церковь
- •Вечевой строй
- •2. Государственность периода феодальной раздробленности Особенности государственного управления в условиях раздробленности
- •Древнерусские княжества и земли: специфика политической организации
- •3. Государственность в период ордынского нашествия
- •Древняя Русь в системе управления Монгольской империи
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 2 складывание единого российского государства в XIV-XVI вв. Государственный аппарат сословно-представительной монархии
- •1. Объединение русских земель вокруг Москвы
- •Московское княжество: начало возвышения
- •На путях централизации
- •Возникновение системы управления
- •Местные органы управления
- •2. Российское «возрождение»
- •Государственная деятельность Ивана III
- •Великокняжеская власть и служилое дворянство
- •3. Централизованное государство и его высшие органы
- •Земские соборы
- •4. Центральные государственные учреждения
- •Посольский приказ
- •Разрядный приказ
- •Поместный приказ
- •Дворцовые приказы
- •Земская реформа и местное самоуправление
- •Приказная бюрократия
- •Местные учреждения
- •5. Государственные учреждения в годы опричнины
- •Опричнина
- •Оценка опричнины
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 3 россия в XVII в. Зарождение институтов абсолютизма в системе государственного управления
- •1. Восстановление государственности в первой половине XVII в.
- •2. Зарождение институтов абсолютизма в системе государственного управления
- •3. Бюрократизация государственного управления России и изменения в структуре «служилого сословия»
- •4. Приказная система управления в XVII в.
- •Чины государственной службы XVII в.
- •Руководители дипломатической службы
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 4 рождение империи. Государственный аппарат в первой половине XVIII в.
- •1. Реформы управления в Петровскую эпоху
- •Закат Боярской думы
- •Создание Сената
- •Реформа местного управления
- •Реформа центрального управления. Создание коллегий
- •2. Формирование нового государственного аппарата и государственной службы Укрепление российской бюрократии
- •Новая система государственной службы
- •Кадровая политика Петра I
- •Итоги Петровских реформ
- •3. Государственное управление и служилая бюрократия в эпоху дворцовых переворотов
- •Правление Екатерины I
- •Правление Петра II
- •Правление Анны Иоановны
- •Правление Елизаветы Петровны
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 5 «просвещенный абсолютизм» и совершенствование управления страной
- •1. «Просвещенный абсолютизм» и роль личности монарха в управлении государством
- •Правление Петра III
- •2. Реформы высших и центральных органов власти Реформа Сената
- •Генерал-прокурор Сената — глава правительства
- •Попытки искоренения взяточничества
- •Реформа Синода
- •Высший законосовещательный орган
- •Канцелярия статс-секретарей
- •Фаворитизм
- •Г.А.Потемкин — фаворит и государственный деятель
- •Уложенная комиссия
- •Коллегии
- •Политический сыск
- •3. Реформирование системы местного управления «Учреждения» о губерниях
- •Генерал-губернаторы в управлении регионами
- •Управление городом
- •Местное управление
- •4. Изменение принципов кадровой политики и организации государственной службы Манифест о вольности дворянства
- •Жалованая грамота дворянству
- •Организация городского «самоуправления»
- •Значение реформ Екатерины II
- •5. «Контрреформы» Павла I Личность императора Павла I
- •Реформы центральных и местных органов управления
- •Значение политики Павла I
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 6 структура и механизм государственного управления в первой половине XIX в.
- •1. Конкретно-исторические условия реформирования системы управления
- •2. Система высших и центральных органов государственного управления
- •Формирование министерств
- •Общее учреждение министерств
- •Государственный совет и его департаменты
- •Совершенствование центрального управления
- •Сенат как высший судебный орган
- •Сущность преобразований государственного управления
- •Усиление абсолютистских тенденций
- •Императорская канцелярия
- •Продолжение министерских реформ
- •Корпус жандармов
- •3. Специфика местного управления и управления окраинами России Механизм местного управления
- •Государственное управление окраинами
- •Управление «инородцами»
- •Особенности управления окраинами
- •4. Кадры государственного управления и чиновничий аппарат Система подготовки кадров
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 7 «великие реформы». Преобразования государственного аппарата. Земства в россии
- •1. Причины проведения реформ и их сущность
- •Отмена крепостного права
- •Судебная реформа
- •Подготовка к земской реформе
- •Начало работы земств
- •Механизм управления земством
- •Земская статистика
- •Самофинансирование местного самоуправления
- •Реформа городского самоуправления
- •Земские начальники
- •Попытки реформирования высшего эшелона власти
- •2. Совершенствование системы государственного управления
- •Совет министров
- •Правительствующий Сенат
- •Министерства
- •Итоги «великих реформ»
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 8 «контрреформы» и управление империей
- •1. Начало эпохи «контрреформ»
- •Начало царствования Александра III
- •«Конституция» Лорис-Меликова
- •Курс на укрепление самодержавия
- •2. Промышленный подъем 80-90-х гг.
- •Развитие экономики
- •Усиление позиций буржуазии
- •Переход к протекционизму
- •Финансовое положение империи
- •3. Попытки реформирования системы управления «Положение об усиленной и чрезвычайной охране»
- •Проект созыва Земского собора
- •Проект реформы местного самоуправления
- •Усиление позиций дворянства
- •Изменения в аграрной сфере
- •Земская и судебная «контрреформа»
- •Законы о печати и высшей школе
- •Итоги «контрреформ»
- •4. Россия в начале 90-х гг. Кризис внутренней политики
- •Начало царствования Николая II
- •Попытки «усовершенствования» государственного порядка
- •Крестьянский вопрос
- •Кризис системы управления
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 9 россия на путях к конституционной монархии
- •1. Система государственного управления в начале XX в.
- •Расстановка политических сил
- •2. Первые шаги к представительному строю Булыгинская дума
- •Петергофские совещания. Подготовка законодательства о Булыгинской думе
- •Манифест 17 октября
- •3. Реформа исполнительной власти Создание объединенного правительства
- •Верховная власть и премьер-министр
- •Малый Совет Министров
- •4. Реформа Государственного совета Верхняя палата парламента
- •Статус Государственного совета
- •Организация работы в верхней палате
- •Партийное размежевание в Госсовете
- •5. Создание и деятельность Государственной думы
- •I Государственная дума
- •Программа I Государственной думы
- •«Выборгское воззвание»
- •II Государственная дума
- •Третьеиюньский государственный переворот
- •III Государственная дума
- •IV Государственная дума
- •Крах думской монархии
- •Контрольные вопросы и задания
- •Глава 10 крушение монархии. Революция 1917 года
- •1. Февральская революция и крушение монархии
- •«Так больше жить нельзя»
- •Провал конституционной монархии
- •Временное правительство
- •Петроградский Совет
- •Народный фронт в начале революции
- •Расстановка политических сил в стране весной 1917 г.
- •2. Трансформация власти и установление диктатуры Временного правительства
- •Местное управление
- •Комиссары Временного правительства
- •«Вся власть Советам»
- •Апрельский кризис
- •Неудавшаяся диктатура
- •Коалиционное Временное правительство
- •Июльский кризис
- •3. Перерастание диктатуры Временного правительства в режим единоличной власти Керенского
- •На полпути к военной диктатуре
- •Провал корниловского мятежа. Углубление социально-политического кризиса
- •Кризис внутри правительственного лагеря
- •4. Крах режима Керенского
- •Развал местных органов власти Временного правительства
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 11 становление советской системы государственного управления в
- •1. Создание нового государственного механизма управления Создание снк и его первые мероприятия
- •Разгон Учредительного собрания
- •Начало формирования советского государственного аппарата
- •2. Основные черты государственного управления в рамках ссср
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 12 система государственного управления ссср в 1937-1945 гг.
- •1. Развитие системы управления на основе Конституции ссср 1936 г.
- •2. Особенности советской системы государственного управления в годы Великой Отечественной войны
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 13 советское государственное управление в послевоенный период (1945 - начало 1953 гг.)
- •1. Органы государственного управления
- •Особенности государственного управления
- •Реорганизация органов исполнительной власти
- •Партаппарат: высшие и местные органы управления
- •2. Советская номенклатура
- •Борьба за власть и вождизм
- •Профессиональные особенности советской номенклатуры
- •Численность административного персонала
- •Идеологическая подготовка кадров
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •1. Начало реформ
- •Контрольные вопросы и задания
- •Глава 15 кризис советской системы управления (конец 70-х-80-е гг.)
- •1. Начало кризиса
- •Нарастание экономических проблем
- •2. Попытки выйти из кризиса на основе советской системы управления (начало 80-х - 1988 гг.)
- •Политические реформы — на смену ускорению. До середины
- •Контрольные вопросы и задания
- •Глава 16 политические реформы 1989-1991 гг.
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 17 воссоздание российской государственности (1992-1999 гг.)
- •Средние цены на отдельные продовольственные товары (на конец года; руб. За кг, л)
- •Динамика официального курса доллара сша по отношению к российскому рублю (на конец месяца)
- •Заработная плата работников предприятий и организаций в рублях и в долл.
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Вместо заключения
3. Бюрократизация государственного управления России и изменения в структуре «служилого сословия»
Дворянство. Бюрократизация государственного управления России в XVII в. была тесно связана с изменениями в структуре «служилого сословия». Исчез ряд крупных княжеских и боярских фамилий (вследствие опричного террора и Смуты), другие потеряли земли, вотчины, «захудали». В роли наиболее крупных землевладельцев выступали новые слои боярства, которые были обязаны своим выдвижением близостью к царю. Шел процесс стирания граней между вотчиной и поместьем, а в правление Петра I дворяне уже владели поместьем на вотчинном праве.
В руки дворянства постепенно переходила руководящая роль в управлении. Если в Боярской думе еще преобладали старые знатные роды, то приказная администрация в значительной степени сосредоточивалась в руках дьяков и неродовитого дворянства, выделявшегося личными заслугами. К середине XVII в. значительно усилилась роль дьяков в Боярской думе. В свою очередь дворянство все настойчивее требовало уравнения прав на основе деловых способностей и отмены старинной системы местничества при занятии государственных должностей.
В период Смуты конца XVI — начала XVII вв. изменилась сложившаяся при Иване Грозном схема служения — царь служит Богу и лишь ему подсуден; подданные служат царю и равны между собой как «холопы» и «рабы» его. На русском престоле оказались цари, которые, с точки зрения современников, были лишены богоизбранности (Борис Годунов, Василий Шуйский, не говоря уже о самозванцах). Отсутствие богоизбранности делало их ненастоящими царями, о чем писали современники Иван Тимофеев во «Временнике», Авраамий Палицын в «Сказании» и другие авторы. В русском общественном сознании того времени проводилась четкая граница между правителем «самодержцем» и самозванцем «самовластием». Последний понимался уже не как «законный правитель, требующий себе повиновения, а как монарх... который сам творит беззакония». Однако и самовластному монарху следовало служить, ибо он будет наказан Богом, а непослушание народа может привести к гибели государства.
При избрании Михаила Романова на русский престол в документах особо подчеркивалось восстановление богоизбранности царя: «по изволению Божию...». Кроме того, подъем национального самосознания в период народного ополчения породил идею народоизбранности нового правителя — «по избранию всех чинов людей». С этого времени «Государь всея Руси» подразумевается как «избранник всего народа». При объявлении Михаилу Романову о приглашении его на царство «послы от народа» заверяли: «... и служить тебе, государю, и прямить, и головы свои за тебя класть все люди от мала до велика рады». Теперь любая служба (от сторожей до начальников - судей приказов) трактовалась как служба русскому монарху, лично ему и никому более.
В середине XVII в. идея служения государю окончательно оформилась в статьях Соборного уложения 1649г. Из них явствует, что «всяких чинов люди» рассматривались как делавшие «государево дело», как взявшие на себя частицу его власти. Так, в главе десятой Соборного уложения «О суде» указывалось: «...делати всякие государевы дела, не стыдяся лица сильных». В статье 150 этой же главы «воеводы, и дияки, и всякие приказные люди», уличенные в злоупотреблениях, обязывались платить пеню государю за нанесение ущерба его чести.
Русские самодержцы XVII столетия не восклицали подобно Людовику XIV «Государство - это я», но Алексей Михайлович называл Россию своим «единого государя государством». Тогда же среди служилых людей появились те, которые видели свою службу в служении не только государю, но и государству. Отечеству, общей всенародной пользе и общему благу. Более того, требованием «общего блага» царь Федор Алексеевич обосновал отмену местничества в 1682 г.
Одним из первых начал служить не государю, а государству начальник Посольского приказа Афанасий Лаврентьевич Ордин-Нащокин (1642-1680). Виднейший дипломат в своих сочинениях писал, что заключал мирные договора «для устроения своего государства». Ордин-Нащокин представлял собой тип «западника», который отвергал внешнее следование западному быту, но отстаивал внутреннее преобразование России по примеру европейских стран.
Ссылаясь на опыт иностранных государств, он всегда имел в виду «великую прибыль государевой казны», «крепость народа» и «полноту и расширение» государства. В предложенном им Новоторговом уставе главным было стремление поддержать мелких русских торговцев через ограничение влияния иностранного капитала в России. В заключение устава он предлагал ввести государственный контроль за ввозом предметов роскоши в страну с целью удержания простых людей от разорения. Ордин-Нащокин был первым в России служилым человеком, который сам давал оценку своим действиям и, когда считал их несовместимыми с занимаемым постом, просил об «отпуске от государевых дел». Выходец из низов, Афанасий Лаврентьевич, своим трудом пробивший себе дорогу наверх, был, конечно, белой вороной среди царского окружения, но умел отстаивать свое достоинство. Например, когда во время переговоров с Польшей стольник Матвей Пушкин бил челом, что ему «меньше Афанасия быть невместно», он получил отпор от Афанасия Лаврентьевича не по местническим канонам, а по сути: «Пушкин бьет челом, а не делом...». Недаром С.М.Соловьев назвал его «предтечей Петра Великого». Среди немногочисленных последователей Ордина-Нащокина назовем наиболее выдающихся - боярина А.С.Матвеева и князя В.В.Голицына.
В целом в XVII в. в приказной среде шло размежевание понятий «служба» и «приказная работа»: первая содержала элемент старого средневекового подданства - вассальной зависимости, которая проявлялась со времени военных походов государя; вторая — зерно будущей бюрократической государственной службы как профессиональной деятельности. Чем значимее было учреждение, где шла «приказная работа», тем выше было и самомнение его служащих. Петр I уже окончательно провел нестираемую черту между понятиями «государь» и «государство». Он придерживался сам и проводил в своих законах идею «служения Отечеству» во имя «общей народной пользы», в которую глубоко уверовал и подчинил ей всю свою деятельность. Ни один указ Петра I не обходился без той или иной ссылки на идею служения Отечеству. Наиболее полно развил в своих произведениях тему государства идеолог абсолютизма Феофан Прокопович.
Местничество.
Обычай местничества, возникший на рубеже
XV и
XVI вв.,
отражал стремление высшей аристократии
занять свое место в системе объединенного
Русского государства. Суть местничества
состояла в том, что при назначении
служилых людей на те или иные должности
учитывалось прежде всего их происхождение,
а не личные заслуги. Основой местнического
«счета» была не абстрактная знатность,
а прецеденты, «случаи». Потомки должны
были находиться друг с другом в тех же
служебных отношениях (начальствования,
равенства, подчинения), что и предки.
Если дед одного дворянина был первым
воеводой, а дед другого
— вторым
при нем, то на любой другой совместной
службе, хотя бы на обеде в царс䔺㠄㘄ഀഄ㼀
Местнические тяжбы были обычным делом в Московском государстве. Со времен Ивана Грозного правительство пыталось ограничивать местничество, так как оно нарушало интересы государственной службы. При царе Алексее Михайловиче практиковался порядок в походе «быть без мест», т.е. воеводы назначались в обход местничества. Процесс постепенного уравнивания прав отдельных разрядов феодалов завершился при царе Федоре Алексеевиче указом 1682 г. об отмене местничества.