7. Изменение международных договоров с участием международных организаций

В процессе применения и исполнения международных договоров может возникнуть необходимость их приспособления к изменившимся условиям международных отношений или к особенностям отношений между отдельными участниками.

Общее правило, зафиксированное в Венской конвенции 1969 года, гласит, что договор может быть изменен по соглашению между участниками (ст. 39). Это положение является одним из проявлений принципа pacta sunt servanda, оно распространяется и на договоры с участием международных организаций. Государства и международные организации могут по соглашению друг с другом не только заключать договоры, но и изменять их и даже отменять, как будет показано ниже. Венская конвенция не установила какой-либо конкретной нормы в отношении формы, в которой это изменение должно происходить. Иначе говоря, здесь неприменим принцип "обратного действия" (acte contraire), в соответствии с которым соглашение о внесении поправок или изменении международного договора должно иметь ту же форму, что и сам договор. В то же время это соглашение должно быть в письменной форме, поскольку на Венской конференции, как известно, была исключена возможность изменения договоров посредством практики, устанавливающей соглашение участников об изменении договорных постановлений. Что касается термина "соглашение", то он остался в ст. 39-41 Венской конвенции по чисто стилистическим соображениям как одно из наименований международного договора, а вовсе не как наиболее широкое понятие, включающее письменные, устные и даже молчаливые соглашения, как иногда утверждают*(710).

Тем более это относится к соглашениям с участием международных организаций. Последние не могут своим поведением, своей практикой изменять условия заключенных ими международных договоров, и, конечно, они не могут изменять по соглашению между собой положения своих уставов. На это был направлен п. 2 ст. 39, внесенный по предложению Н.А. Ушакова и принятый Комиссией международного права, а затем конференцией 1986 года, в котором говорится, что согласие международной организации на изменение международного договора "регулируется правилами этой организации". Тем самым подчеркивается, что международные организации связаны своими учредительными актами и другими относящимися к ним правилами*(711).

Когда речь идет об изменении международного договора, то предполагается заключение дополнительного соглашения между некоторыми участниками многостороннего договора по тому же вопросу - соглашения inter se. Формального изменения текста самого договора путем внесения поправок в него или пересмотра здесь не происходит*(712). Если в отношении процедуры внесения поправок в договоры с участием международных организаций никаких особенностей по сравнению с Венской конвенцией (ст. 40) не было выявлено, то в отношении соглашений об изменении inter se докладчик П. Ретер представил в своем седьмом докладе на рассмотрение Комиссии международного права два варианта соответствующей ст. 41. Один (вариант II) полностью уравнивал международные организации и государства при заключении соглашений inter se в целях изменения основного договора, другой (вариант I) - проводил различие между случаем, если соглашения inter se касаются лишь государств, и случаем, если в них участвует международная организация.

Если в первом случае (вариант II) полностью воспроизводились положения ст. 41 Венской конвенции, то во втором случае (вариант I) предусматривалась более жесткая норма: условием действительности соглашения inter se с участием международной организации должно было быть четкое разрешение на это, данное в основном договоре, или последующее согласие всех участников договора на такое его изменение. П. Ретер считал, что меры предосторожности в отношении международных организаций устанавливали определенную презумпцию нарушения равновесия в договорных обязательствах, от которой можно отказаться лишь при согласии всех государств-участников, а всякие изменения, касающиеся международных организаций, он считал a priori нарушающими равновесие договора*(713).

Такой подход, позволявший в данном случае установить специфику между государствами и международными организациями как субъектами международного права, вызвал оппозицию некоторых членов Комиссии международного права. Английский юрист Ф. Вэллет подчеркивал, что нельзя все время ограничивать международную правосубъектность международных организаций, что "международные организации не дети, чтобы по каждому поводу говорить им, что можно, а что нельзя делать"*(714). После краткого обсуждения на XXX сессии Комиссии международного права вопрос был передан в редакционный комитет. Редакционный комитет предпочел принять вариант II, представленный докладчиком, то есть решил приравнять международные организации к государствам при заключении соглашений inter se в целях изменения многосторонних договоров. Таким образом, ст. 41 проекта дословно повторяла ст. 41 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, в которой не употребляется термин "государство", а только "участник" договора. На конференции 1986 года ст. 39-41 были отнесены к так называемым "непроблематичным", они обсуждались только в редакционном комитете и были приняты без голосования конференцией в редакции КМП 1982 года, то есть дословно воспроизвели ст. 39-41 Венской конвенции 1969 года (кроме п. 2 ст. 39), добавив слова "международная организация" в ст. 39 и 40.

Представляется, что этот вопрос заслуживал более осторожного подхода, особенно если принять во внимание тенденцию на Западе усилить роль капиталистических международных организаций в изменении договоров, даже тех, в которых они не участвуют, что совершенно недопустимо. В этой связи можно указать на противоправность решения Совета Западноевропейского союза в июле 1984 года об отмене установленного для ФРГ международными соглашениями запрета на производство бомбардировочной авиации для стратегических целей, а также ракет дальнего радиуса действия*(715). Это решение противоречило международным обязательствам западных государств, в том числе ФРГ. Оно противоправно также и потому, что Западноевропейский союз не является участником этих соглашений, это - третья сторона, а третьи стороны не могут изменять или отменять положения международных договоров, в которых они не участвуют.