2.7. Приватизация земли

Создание рыночной экономики требует приватизации земли, которая позволит распространить право частной собственности и на землю. Для полной коммерциализации земли необходима ли­берализация ее использования, признание права собственника на свободное распоряжение получаемыми продуктами, допущение полной передачи прав собственности покупателю или в процессе наследования (Sanchez-Andres, March-Poquet, 2002).

Прогресс в вопросах приватизации земли наблюдается во всех ПСЭ, особенно в странах СНГ. В наиболее продвинутых в этом аспекте ПСЭ частная собственность на землю либо уже существо­вала до начала реформ 1990-х годов (Польша, Словения), либо была воссоздана посредством реституции с последующей перепро­дажей участков или их сдачей в аренду физическим лицам, ассо­циациям и корпорациям (страны Балтии, Чехия, Венгрия, Сло­вакия). В других ПСЭ, включая Россию, дело свелось к раздаче земли в пользование членам коллективных хозяйств или населе­нию в целом. В России каждый член коллективного хозяйства или совхоза получил сертификат на участок земли, такой же по пло­щади, как и все остальные члены. Подобно массовой приватиза­ции в промышленности, приватизация земли заключалась в мас­совой раздаче сельскому населению земельных сертификатов и долей в собственности колхозов, а также в изменении (преиму­щественно номинального характера) системы контроля над менед­жерами. Однако переход к рыночной агрокультуре требует значи­тельно более решительных шагов, прежде всего — реконфигура­ции системы землепользования и образования более мелких и легко управляемых (снова вопрос оптимальной границы фирмы) мотивированными собственниками хозяйственных единиц.

Российская земельная реформа проходила в два этапа. На пер­вом этапе государственная собственность на землю была преоб­разована в коллективную собственность крестьян, живущих и ра­ботающих в колхозах. В результате была осуществлена масштаб­ная «приватизация» земли, субъектами которой стали не индивидуальные собственники, а коллективы. Затем начался вто­рой этап, в ходе которого крестьяне получили сертификаты на землю, находящуюся в коллективном пользовании. Названные «земельными акциями», эти сертификаты фактически являлись «бумажными акциями», которым не соответствовали реальные участки земли (Swinnen, 2002). Помимо земельных сертификатов, члены колхозов и пенсионеры получили право на долю в неземель­ных активах бывших колхозов (трактора, комбайны, грузовики, здания и т.д.). Эти права были также закреплены в форме акций. Предполагалось, что владельцы долевой собственности смогут получить с баланса колхоза имущество на соответствующую сум­му. Однако в действительности очень немногие акционеры смог­ли это сделать по причинам, варьирующим от мошенничества до сопротивления руководства колхозов (Rolfes, 2002). Система рас­пределения долей превратилась в основное препятствие реструк­турированию сельскохозяйственного производства. Потенциаль­ные фермеры сталкиваются с крайне высокими трансакционны-ми издержками доступа к земле, так как права на конкретные участки не специфицированы. Эти трансакционные издержки обусловливают возникновение серьезных проблем при попытках выделения своей доли, а также дают руководителям (бывших) колхозов дополнительные рычаги воздействия на рядовых колхоз­ников. Трансакционные издержки, непрозрачность и невозмож­ность эффективно контролировать реализацию прав собственно­сти приводят к перераспределению ренты от акционеров в пользу менеджеров. Политические представители колхозного руководства оказывают сопротивление реформам, которые направлены на сни­жение трансакционных издержек и укрепление прав собственни­ков (Swinnen, 2002).

Возможны четыре следующих варианта дальнейшего развития событий (Csaki, 2002):

1. Радикальный сценарий предусматривает полную ликвида­цию старых колхозов и совхозов и их разделение на небольшие семейные фермы или сельскохозяйственные кооперативы.

2. Продолжение приватизации и концентрации собственнос­ти в нынешних условиях означало бы аккумулирование через по­купку, обмен или аренду существенной доли земельных и незе­мельных активов в руках небольшой группы собственников (в большинстве случаев — бывших менеджеров).

3. Частная деятельность ограничивается личным подсобным хозяйством, крупные сельскохозяйственные предприятия сохра­няют свой статус, служа опорой в деятельности личных подсоб­ных хозяйств. Активы сельскохозяйственных предприятий исполь­зуются главным образом для обеспечения последних кормами, ресурсами, маркетинговыми услугами и услугами по механизации.

4. Техническое банкротство и продолжение деградации: круп­ные предприятия функционируют на коллективной основе с па­дающей производительностью труда и растущим долговым бреме­нем.

В результате приватизации земли 70% сельскохозяйственных угодий перешли в частные руки, однако это не означает индиви­дуального возделывания приватизированной земли. В настоящее время только 10% сельскохозяйственных предприятий развивают­ся по первым двум сценариям. Остальные — по третьему и чет­вертому сценариям при сокращении выпуска и производительно­сти. Российская сельскохозяйственная политика остается в залож­никах традиционных концепций, согласно которым, подобно промышленности, для сельского хозяйства характерна экономия на масштабах (Lerman, 2002). Крупные коллективные фермы про­должают контролировать основные земельные ресурсы, причем крайне неэффективным способом. Такое хозяйствование породило проблему хронической задолженности. Слишком буквальное при­менение принципов банкротства означало бы вал судебных про­цессов, который слабая юридическая и административная систе­ма страны просто не выдержит. Другое препятствие заключается в отсутствии достаточного количества потенциальных покупате­лей сельскохозяйственных активов.

Свободная купля-продажа земли существенно затруднялась неспособностью Государственной Думы принять соответствующий федеральный закон. Более того, текущее российское законодатель­ство запрещает использовать сельскохозяйственные угодья в ка­честве залога. Поэтому основная проблема кроется в отсутствии свободного и прозрачного рынка для купли и продажи земельных акций. Сегодня вполне возможно легально продать свой сертифи­кат на земельный надел, но при этом отсутствуют организацион­ные и юридические механизмы осуществления подобной сделки, ведь в сертификате не указан конкретный участок земли (Epstein, 2002). Трансакционные издержки высоки и рынок земли практи­чески не функционирует. Мы имеем дело с типичной институци­ональной брешью. Не удивительно, что все больше земель выво­дится из сельскохозяйственного использования. Сделки по пово­ду сельскохозяйственных угодий составляли 44% от общего объема сделок с землей в 1999 г. и 42% в 2000 г. Эти сделки осуществля­ются в условиях отсутствия у крестьян сбережений и доступа к информации, в то время как чиновники и представители крими­нального мира их имеют. Провалы рынка неизбежны в условиях такого не-Коузианского мира. Если земля оказывается более цен­ной для «новых русских», чем для крестьян, то неизбежно возни­кают негативные внешние эффекты, которые способствуют кри­минализации рынка (см. также главу II.7). Левые партии и груп­пы до 2000 г. обладали в Думе большинством, что позволяло им блокировать идею купли-продажи земли. Кроме того, специали­сты в области сельского хозяйства доказывали, что купля-прода­жа земли экономически неэффективна в условиях убыточности сельскохозяйственных предприятий, она еще в большей мере по­низит статус жителей села. В итоге президент В. Путин избрал вариант постепенного перехода к приватизации земли, по мере роста числа своих сторонников в Думе. В октябре 2001 г. он зая­вил о своей поддержке идее мягкого перехода сельского хозяйства на рыночные рельсы. Закон об обороте сельскохозяйственных зе­мель был принят Думой в июле 2002 г.

Основные вопросы, поднятые приватизацией земли в ПСЭ, касаются дефектов рыночной инфраструктуры, заключающихся в финансовых ограничениях (доступ к кредиту и инвестициям) и провалов в функционировании рынков ресурсов и готовой про­дукции (слабые вертикальные и горизонтальные связи). Финан­совые ограничения включают в себя высокие трансакционные издержки для фермеров и информационные барьеры, усугубляе­мые отсутствием опыта сдачи земель в аренду. Многие фермеры Также видят проблему в недостаточной развитости рынка земли. И здесь высокие трансакционные издержки оказываются серьез­ным препятствием: банки не готовы принимать сельскохозяй­ственные угодья в качестве залога из-за ситуации неопределенности с их ценой. Цену неземельных активов, таких, как сельскохозяй­ственная техника, определить значительно легче. Конкурентный (не монополизированный государством) рынок сельскохозяй­ственных ресурсов и продуктов до сих пор не возник.