Глава 1. Проблемы российского законодательного обеспечения доступа журналистов к информации

Сегодня в России нет специального нормативного акта, содержащего механизм реализации права каждого на доступ к информации о деятельности органов власти. Однако уже более 11 лет существует закон, в котором регламентирован механизм поиска и получения информации о деятельности органов власти журналистами и редакциями средств массовой информации - Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 года №2124-1.

В нем, помимо декларативных норм, провозглашающих свободный доступ к информации («поиск, получение массовой информации не подлежат ограничениям, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации», ст. 1), содержатся и конкретные положения, возлагающие на органы власти обязанность предоставлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации в различных формах. Среди них в законе перечисляются следующие: предоставление информации по запросам редакции, путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов. Этот перечень является открытым, таким образом признается существование и иных форм предоставления информации средствам массовой информации. Довольно подробно расписан в законе о СМИ порядок запроса информации, в том числе и от органов власти и их должностных лиц. Установлено, что запрос возможен как в устной, так и в письменной форме. Запрашиваемая информация должна быть предоставлена в срок не более чем семь дней. В случае отказа или отсрочки предоставления информации соответствующие уведомления должны быть направлены запрашивающей редакции в трехдневный срок. При этом четко регламентированы случаи, в которых допускаются отказ и отсрочка информации, а также перечень сведений, который необходимо указывать в уведомлении о каждом таком отказе или отсрочке. Так, должны быть указаны причины, по которым запрашиваемая информация не может быть отделена от сведений, составляющих специально охраняемую законом тайну (в случае отказа), и причины, по которым запрашиваемая информация не может быть представлена в семидневный срок (в случае отсрочки). В последнем случае необходимо указать дату, к которой информация будет представлена. Форма уведомления предполагает обязательное указание на должностное лицо, отказывающее в предоставлении информации или установившее отсрочку (ст. 40 Закона о СМИ). Нарушение прав редакции на запрос и получение информации признается ущемлением свободы массовой информации, за совершение которого предусмотрена «уголовная, административная, дисциплинарная или иная ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Самым распространенным нарушением прав СМИ и журналистов является ограничение доступа к информации, т.е. превентивное противодействие свободному ее распространению. Оно принимает различные формы: отказ в доступе на определенные мероприятия и объекты; прямой отказ в предоставлении информации, иногда мотивирование ее «служебным характером» или «конфиденциальностью» и, наконец, игнорирование запросов. При этом часто такие ограничения носят избирательный характер и применяются к тем СМИ и журналистам, которые занимают критическую позицию по отношению к властям. Одним из способов создания препятствий к доступу к информации для журналистов является отказ в аккредитации или лишение аккредитации. Этот способ также применяется главным образом в отношении СМИ или корреспондентов, рассматриваемых как «неугодные».

Основной причиной нежизнеспособности норм Закона о СМИ в части доступа к информации, по словам самих журналистов и экспертов СМИ, является сложившаяся в России практика неисполнения должностными лицами органов власти законодательных норм, в том числе обязывающих их предоставлять информацию по запросам редакции и журналистов.

Вторая причина. Отсутствует четко прописанная обязанность органов власти предоставлять информацию по запросам журналистов. Обтекаемые формулировки статьи 38 Закона о СМИ не позволяют однозначно сделать вывод о такой обязанности о своей деятельности средствам массовой информации по запросам редакций». В этой связи уместным будет вспомнить об уточнении, предложенном внести в название законопроекта Российской Федерации «О праве на доступ к информации» профессором Гербертом Терри: «Когда мы говорим о праве на доступ к информации, то следует помнить, что право - это такая вещь, за которую надо бороться. Поэтому я бы в названии этого закона говорил не о праве на доступ к информации, а об обязанности соответствующих органов предоставлять информацию».

Третья причина - неопределенность в законе того, какая информация относится к общественно значимой, а какая - составляет служебную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну. Складывается благоприятная среда для злоупотреблений со стороны чиновников, позволяющая во всяком неудобном случае сослаться на некую «служебную» тайну, в то время как правовые основания для использования этого термина со стороны представителей органов власти и местного самоуправления отсутствуют.

Четвертая причина - в способах обеспечения доступа к информации, в частности, в отсутствии нормативных положений, свидетельствующих о неотвратимости наказания за нарушение прав журналистов и редакции на доступ к информации. «Уголовная, административная, дисциплинарная и иные» - все эти виды ответственности фактически существуют лишь на бумаге. Даже со вступлением в силу нового текста Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающего ответственность за отказ в предоставлении информации, ситуация мало изменилась. Это связано отчасти с тем, что производство по делам об административных правонарушениях не всегда можно применить в реальности. Так, должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях в случае отказа в предоставлении гражданину информации, являются сотрудники органов внутренних дел – милиции.

Проблемы, связанные с судебным порядком разрешения споров о доступе к информации, можно попытаться решить несколькими способами. Во-первых, изменить порядок и сроки рассмотрения дел данной категории в суде как представляющих особую значимость для общества в целом путем внесения соответствующих поправок в процессуальное законодательство. Во-вторых, можно следовать европейскому опыту в области законодательства о доступе к информации и законодательств о СМИ, согласно которому необходимо создать специальные органы, уполномоченные в кратчайшие сроки разрешать дела, связанные с необоснованным, незаконным ограничением доступа к информации, предоставления недостоверной, неполной, искаженной информации, либо непредоставления информации в законные сроки. Эти органы должны быть независимы от властных структур в своей деятельности и обладать реальными полномочиями и средствами воздействия на нарушителей права на информацию. В качестве примеров могут быть использованы «комиссия по доступу к управленческим документам» (ст. 5 Закона Франции «О мерах, направленных на улучшение отношений между органами управления и общественностью, и об административных, социальных и финансовых положениях»), Комиссия по доступу к административным документам (ст. 8 Закона Бельгии «О гласности в сфере администрации»), Уполномоченный по вопросам информации (гл. VII Закона Великобритании «О свободе информации»). Согласно статье 32 Закона Швейцарии «Об информировании общественности», журналист может быть лишен аккредитации государственной канцелярией на определенное время лишь после консультации с профессиональной журналистской организацией. Некоторые из названных органов и должностных лиц наделены только консультативными функциями, как, например, профессиональная журналистская организация по закону Швейцарии. Большинство же, помимо консультативной функции, уполномочены давать обязательные для рассмотрения компетентными органами заключения и обладают правом законодательной инициативы («комиссия по доступу к управленческим документам» по Закону Франции). Наибольшими полномочиями наделен Уполномоченный по вопросам информации в Великобритании. Он, в частности, может обязать любого министра, должностное лицо или сотрудника государственного органа либо любое иное лицо, которое, по мнению Уполномоченного, может предоставить информацию, сделать это; обладает теми же полномочиями что и суд в отношении вызова и допроса свидетелей и в отношении представления документов.

журналист доступ информация правовой