Проблемы внедрения децентрализации

2.10 Децентрализация не является панацеей, ее возможности ограничены набором трудностей культурного, исторического, экономического, правового и финансового характера, с которыми сталкиваются страны. Восстановление или установление баланса сил и функций различных уровней правительства представляет собой обычно сложную политическую и административную задачу. Передача функций местным правительствам требует значительных перестановок в политических, финансовых и административных органах власти. Что ещё более важно, в некоторых странах она является значительным шагом вперед на пути ликвидации структур центрально-директивного управления.

2.11 Одна из проблем многих развивающихся стран состоит в том, что центральное правительство уже изначально не обеспечивает адекватного уровня услуг равномерно на территории всей страны. Государственные услуги относительно легко доступны только жителям крупных городов, а в отдаленных районах учреждения центрального правительства не представлены вообще. В таких случаях для проведения эффективной децентрализации требуется доступ к новым финансовым средствам, чтобы обеспечить более равномерное обслуживание населения во всех частях страны. Меры по обеспечению выполнения местными правительствами своих функций не могут заключаться в простой передаче финансовых средств центром, где таких ресурсов не имеется прежде всего. В подобных обстоятельствах для проведения децентрализации потребуется существенно увеличить общий объем финансовых и людских ресурсов.

2.12 В некоторых странах процессы развития местного правительства приводили к созданию сотен или даже тысяч небольших местных органов власти. Обеспечение компетентной деятельности таких мелких административных единиц представляется по истине трудной задачей при существующих в этих странах ресурсах.

2.13 Перечень функций, приведенных в текстовой вставке 2, хотя и не является исчерпывающим, дает представление о масштабе проблемы, которая возникает в результате передачи функций местному правительству. Во многих сельских городах и поселениях местные налоговые поступления не в состоянии покрывать издержек по обеспечению услуг, что неизбежно ставит местные сельские органы власти в сильную зависимость от дотаций центрального правительства. Кроме того, неспособность небольших сельских общин обеспечивать необходимые услуги привела к возрастанию роли более крупных городов в обеспечении услуг не только в своих юрисдикциях, но и в окружающих сельских общинах. Таким образом, многие небольшие сельские города и поселения становятся просто политическими единицами, а не поставщиками услуг.

2.14 В отличие от городов в сельской местности, в столичных городах более успешно взимаются необходимые налоги и мобилизуются фонды для финансирования программ социального и экономического развития. В столицах, благодаря их важному финансовому и политическому значению, осуществляется устойчивое инвестирование средств и развитие инфраструктуры и услуг. Из-за такого повышенного внимания к столичным городам небольшие сельские общины оказываются в невыгодном положении.

2.15 Многие страны стали отказываться от осуществления программ полной децентрализации и переходят к сочетанию деконцентрации и деволюции полномочий и функций. Часто применяемый прагматический подход заключается в обеспечении сбалансированности между централизацией и децентрализацией. Сложность задачи заключается в определении того, что следует считать «местными» функциями, а что должно оставаться в ведении центра. Вопросы финансирования местных функций рассматриваются подробней в следующей главе.

3. Финансирование децентрализации

3.1 Фискальные функции центрального и местного правительств рассматриваются, как правило, в плане их соответствующих функций и обязанностей по перераспределению доходов, расходованию средств, распределению налогов и трансферта налогов. Вопросы о масштабах централизации и децентрализации имеют чрезвычайно важное значение при рассмотрении аспектов межправительственного финансирования. Какой уровень правительства будет отвечать за обеспечение определенных услуг? Как будет осуществляться финансирование данных услуг? Рассмотрению этих вопросов и посвящена настоящая глава.