§ 2. Загальний правовий режим земель історико-культурного призначення

Правовий режим земель історико-культурного призначення являє собою порядок поводження суб'єктів правовідносин з приводу їх використання. Оскільки всі землі історико-культурного призначення мають єдине цільове призначення, існують норми, що поширюються на всі види таких земель. Щодо окремих видів земель історико-культурного призначення законодавство встановлює особливі правила. У першому випадку йдеться про загальний правовий режим земель цієї категорії, а у другому – спеціальний правої режим.

Землі історико-культурного призначення підлягають особливій охороні згідно ст. 162 Земельного кодексу. Землі історико-культурного призначення, на яких розташовані природні ландшафти чи природні об'єкти, що мають історико-культурну цінність, є складовою частиною національної екологічної мережі України, і на них поширюється правовий режим, передбачений для територій національної екологічної мережі України.

Використання земель історико-культурного призначення, відповідно до ст. 38 Закону "Про охорону навколишньої природного середовища" буває загальним і спеціальним. Загальне використання цих земель, як правило, здійснюється відвідувачами об'єктів культурної спадщини, що користуються такими землями безкоштовно з дотриманням установленого для них режиму. Спеціальне використання земель історико-культурного призначення здійснюється на праві власності, оренди землі, постійного чи тимчасового безоплатного землекористування, повного господарського відання, оперативного управління та інших правових підставах.

Згідно ч. 1 ст. 54 Земельного кодексу, землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній і приватній формах власності. Це закріплено й у ст. 17 Закону "Про охорону культурної спадщини", і в ст. 21 Основ законодавства України про культуру від 14 лютого 1992 року. Варто мати на увазі, що згідно п. "в" ч. 3 ст. 83 Земельного кодексу землі історико-культурного призначення, що мають особливу цінність, не можуть передаватися з комунальної у приватну власність. Закон установлює два види таких земель, що мають особливу цінність: а) землі, на яких розташовані пам’ятки археології (ст. 17 Закону "Про охорону культурної спадщини") і б) землі, на яких розташовані об'єкти культурної спадщини, занесені до Державного реєстру об'єктів національного культурного надбання, згідно ст. 14 Основ законодавства України про культуру. В всіх інших випадках землі історико-культурної спадщини можуть передаватися у приватну власність.

Відповідно до ст. 84 Земельного кодексу, землі історико-культурного призначення загальнодержавного значення не можуть передаватися з державної у комунальну власність. Ст. 18 Закону "Про охорону культурної спадщини" встановлює, що Верховна Рада України визначає перелік земель історико-культурного призначення, що не підлягають приватизації. Такий перелік поки що не затверджений, однак законодавство України визначає види земель історико-культурного призначення, що не підлягають приватизації: а) не можуть передаватися у приватну власність землі історико-культурного призначення, на яких розташовані пам’ятки археології; б) відповідно до ст. 14 Основ законодавства України про культуру, не підлягають роздержавленню і приватизації землі, на яких розташовані об'єкти національного культурного надбання, що занесені до Державного реєстру національного культурного надбання; в) згідно ст. 5 Закону України "Про приватизацію державного майна" від 4 березня 1992 року, приватизації не підлягають об'єкти культурної спадщини загальнодержавного (національного) значення; г) у ч. 2 ст. 2 Закону України "Про приватизацію державного житлового фонду" від 19 червня 1992 року встановлюється, що приватизації не підлягають квартири-музеї, квартири в будинках історико-культурних заповідників, музеїв-заповідників.

При цьому законодавство не перешкоджає орендувати чи передавати в користування на інших правових підставах зазначені види земель, за погодженням з Державною службою охорони культурної спадщини і з оформленням охоронних договорів у встановленому порядку. Інші землі історико-культурного призначення підлягають приватизації на загальних підставах.

Суб'єкти права власності повинні володіти, користуватися і розпоряджатися землями історико-культурного призначення з дотриманням установленого законодавством і землевпорядною документацією правового режиму цих земель. Розпорядження землями історико-культурного призначення здійснюється за погодженням з Державною службою охорони культурної спадщини Міністерства культури і мистецтв України. Особі, що одержала право володіння, користування чи управління земельною ділянкою історико-культурного призначення з розташованою на ній пам’яткою, забороняється передавати цю земельну ділянку у володіння, користування чи управління іншим особам. Це правило не поширюється на наймачів житлового будинку, що перебуває у державній чи комунальній власності.

При продажу пам’ятки з займаною нею земельною ділянкою, власник повинен письмово повідомити місцевий орган охорони культурної спадщини і Державну службу охорони культурної спадщини про умови продажу. Остання має право переважної купівлі земельної ділянки історико-культурного призначення загальнодержавного значення. Місцеві органи охорони культурної спадщини мають право переважної купівлі земель історико-культурного призначення місцевого значення. У разі відмови від цього права або нездійснення його протягом місяця, власник має право розпорядитися землею на власний розсуд. Право переважної купівлі не застосовується, коли купівля-продаж земель історико-культурного призначення відбувається між близькими родичами, перелік яких зазначений у Законі.

Управління землями історико-культурного призначення має свою специфіку. По-перше, існують спеціальні органи, що мають певну компетенцію у царині управління землями історико-культурного призначення. По-друге, наявна специфіка у заходах з управління цими землями. Повноваження з управління землями історико-культурного призначення мають органи охорони культурної спадщини місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування. При останніх діють консультативні ради з питань охорони культурної спадщини¹. Певну компетенцію у галузі забезпечення режиму охорони цих земель мають також органи самоорганізації населення². Спеціальними органами у галузі управління землями історико-культурного призначення є Міністерство культури і мистецтв України³ і Державна служба охорони культурної спадщини цього Міністерства¹. Повноваження у цій галузі має також Державний комітет України з будівництва та архітектури².

Певну специфіку має правове регулювання стягування плати за землі історико-культурного призначення. Відповідно до ст. 7 Закону України "Про плату за землю", за об'єкти, розташовані на землях історико-культурного призначення населених пунктів, що не пов'язані з забезпеченням режиму охорони пам’яток культури, земельний податок стягується у підвищеному розмірі з застосуванням коефіцієнтів: 7,5 – для земель, на яких розташовані пам’ятки міжнародного значення; 3,75 – для земель загальнодержавного значення і 1,5 – для земель місцевого значення.

Ставка земельного податку за тимчасове користування землями історико-культурного призначення за межами населених пунктів, згідно ст. 9 Закону України "Про плату за землю", встановлюється у розмірі 50 % від грошової оцінки площі ріллі по області. Закон не встановлює обов'язку сплачувати земельний податок власникам земель історико-культурного призначення, тому що до прийняття нового Земельного кодексу заборонялася передача у приватну власність цих земель. Виникла ситуація, коли постійні користувачі цих земель і власники (у тому числі приватні) не зобов'язані сплачувати земельний податок за землі історико-культурного призначення за межами населених пунктів. Відповідно до ст. 12 зазначеного Закону, від земельного податку звільняються історико-культурні заповідники, а також вітчизняні заклади культури.

Визначення розміру шкоди, заподіяної забрудненням і засміченням земель історико-культурного призначення також має специфіку³. За порушення правового режиму земель історико-культурного призначення ст. 44 Закону "Про охорону культурної спадщини" встановлює для юридичних осіб дуже суворі штрафи: від 1700 – до 17000 гривень.

Загальні вимоги до забезпечення правового режиму земель історико-культурного призначення встановлені ч. 2 ст. 7 Закону України "Про природно-заповідний фонд України": на землях історико-культурного призначення забороняється будь-яка діяльність, що негативно впливає чи може негативно вплинути на стан природних та історико-культурних комплексів і об'єктів або перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням. Відповідно до ч. 3 ст. 37 Закону "Про охорону культурної спадщини", для забезпечення режиму охорони об'єктів культурної спадщини як зареєстрованих, так і тих, що можуть бути виявлені надалі, питання, пов'язані з наданням земельних ділянок, розглядаються за погодженням з відповідним органом охорони культурної спадщини.

Згідно ст. 21 Закону "Про охорону культурної спадщини", у разі, якщо власник не дотримується правового режиму земель історико-культурного призначення, то відповідні органи охорони культурної спадщини виносять йому попередження. Якщо власник не виконає умови попередження, то за рішенням суду його земельна ділянка може бути вилучена. У невідкладних випадках позов може подаватися без винесення попередження. За примусового вилучення земельної ділянки відбувається відшкодування пов'язаних з цим збитків.

Відповідно до ст. 23 зазначеного Закону, усі власники земель історико-культурного призначення зобов'язані укладати з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронні договори. Укладення охоронних договорів здійснюється відповідно до Порядку укладення охоронних договорів на пам’ятки культурної спадщини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2001 року. Охоронний договір установлює режим використання конкретної земельної ділянки історико-культурного призначення. Власник такої земельної ділянки зобов'язаний не пізніше одного місяця з дня одержання її у власність укласти охоронний договір з органами Державної служби охорони культурної спадщини Міністерства культури і мистецтв України.

Якщо земельна ділянка відноситься до земель історико-культурного призначення загальнодержавного значення (на ньому розташована пам’ятка національного значення), то місцевий орган охорони культурної спадщини підписує охоронний договір за погодженням з Державною службою охорони культурної спадщини Міністерства культури і мистецтв України. Якщо земельна ділянка загальнодержавного значення перебуває в управлінні будь-якого центрального органа державної влади (за винятком Державної служби охорони культурної спадщини), то охоронні договори укладаються між таким органом і Державною службою охорони культурної спадщини Мінкультури.

В охоронному договорі встановлюються особливості режиму використання земель, види і терміни проведення реставраційних, консерваційних, ремонтних робіт, робіт з упорядкування території, а також інших заходів, необхідність прийняття яких установлюється відповідним органом охорони культурної спадщини. Типова форма охоронного договору наводиться у зазначеному Порядку. До охоронного договору додаються: акт технічного огляду пам’ятки¹; опис культурних цінностей і предметів пам’ятки з визначенням місця й умов зберігання і використання; план поверхів пам’яток – будинків і споруд; план інженерних комунікацій і зовнішніх мереж (за наявності); генеральний план земельної ділянки, на якому розташована пам’ятка; паспорт пам’ятки.

Власник земельної ділянки історико-культурного призначення зобов'язаний забезпечити дотримання вимог протипожежної, екологічної, санітарної безпеки, режиму охорони і використання пам’ятки. Відсутність охоронного договору не звільняє особу від обов'язків, визначених Законом "Про охорону культурної спадщини". Режим використання земель історико-культурного призначення встановлює Державна служба охорони культурної спадщини Міністерства культури і мистецтв України – щодо земель загальнодержавного значення, орган охорони культурної спадщини місцевих державних адміністрацій – щодо земель місцевого значення.

У разі виникнення загрози для збереження пам’ятки, власник чи користувач земельної ділянки, на якій розташована пам’ятка, зобов'язаний сповістити про це орган охорони культурної спадщини місцевої державної адміністрації, а також органи місцевого самоврядування. Розміщення реклами на землях історико-культурного призначення загальнодержавного значення, відповідно до ст. 24 Закону "Про охорону культурної спадщини" здійснюється за погодженням з Державною службою охорони культурної спадщини – для земель загальнодержавного значення, і органами охорони культурної спадщини місцевих державних адміністрацій – для земель місцевого значення. Згідно п. 10 Положення про порядок надання гірничих відводів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 року, гірничі відводи під землями історико-культурного призначення надаються за згодою відповідних органів місцевого самоврядування й органів охорони культурної спадщини.

Консервація, реставрація, ремонтні й інші роботи на пам’ятках національного значення провадяться за наявності письмового дозволу Державної служби охорони культурної спадщини Міністерства культури і мистецтв України, на підставі погодженої з нею науково-проектної документації. Такі ж роботи на пам’ятках місцевого значення провадяться за наявності письмового дозволу органів охорони культурної спадщини місцевих державних адміністрацій і місцевого самоврядування і погодженої з ними науково-проектної документації. Відповідно до ст. 9 Закону "Про охорону культурної спадщини", власники і користувачі земель історико-культурного призначення зобов'язані допускати осіб, уповноважених на це органами охорони культурної спадщини, для виконання відповідних робіт з охорони пам’яток. Однак, роботи, що можуть негативно вплинути на стан пам’ятки, можуть проводитися тільки після дослідження пам’ятки за рахунок організаторів таких робіт.

Орган охорони культурної спадщини зобов'язаний забороняти будь-яку діяльність на землях історико-культурного призначення, що загрожує схоронності пам’яток культури чи порушує їх правовий режим. Розпорядження органів охорони культурної спадщини у цьому разі є обов'язковими для всіх фізичних і юридичних осіб. Такі ж повноваження мають органи місцевого самоврядування, на території яких немає органів охорони культурної спадщини.

Згідно ст. 12 Закону "Про охорону культурної спадщини", правовий режим земель історико-культурного призначення передбачає не тільки охорону пам’яток культури, але й організацію вільного доступу відвідувачів для ознайомлення з такими пам’ятками. На органи охорони культурної спадщини і власників відповідних земельних ділянок покладається обов'язок забезпечити доступ до пам’яток культури для проведення екскурсійної, туристсько-рекреаційної діяльності. Порядок організації такого доступу відображується в охоронних договорах. Правовий режим земель історико-культурного призначення встановлює заборону на види діяльності, що перешкоджають забезпеченню доступу до історико-культурних об'єктів. Обмеження у такому доступі можуть бути встановлені лише у виняткових випадках для забезпечення схоронності пам’ятки згідно ст. 14 Основ законодавства України про культуру.

На землі історико-культурного призначення поширюється режим особливо цінних земель, установлений ст. 150 Земельного кодексу. Вони не можуть бути вилучені для несільськогосподарських потреб, крім випадків особливої необхідності й в особливому порядку. Відповідно до ч. 2 ст. 34 Закону "Про охорону культурної спадщини", переведення земельної ділянки до категорії земель історико-культурного призначення не може бути підставою для примусового вилучення земельних ділянок у їхніх власників і користувачів, за умови дотримання ними правового режиму земель історико-культурного призначення.

Законодавство України містить нормативні приписи щодо забезпечення правового режиму земель історико-культурного призначення й в інших актах. Так, відповідно до ст. 11 Основ законодавства України про культуру на всіх громадян покладається обов'язок забезпечувати режим охорони земель історико-культурного призначення. Ст. 23 Закону України "Про оренду землі" зобов'язує орендаря дотримуватися правового режиму земель історико-культурного призначення. Згідно ст. 10 Закону України "Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність" від 23 грудня 1998 року, при проведенні топографо-геодезичних і картографічних робіт має забезпечуватися дотримання правового режиму земель історико-культурного призначення. У ч. 2 ст. 45 Закону України "Про нафту і газ" від 12 липня 2001 року встановлюється, що проекти провадження геологорозвідувальних робіт на землях історико-культурного призначення підлягають обов'язковій екологічній експертизі. У ст. 33 Закону України "Про відходи" від 5 березня 1998 року забороняється несанкціоноване скидання і розміщення відходів на землях історико-культурного призначення.