Тема : развитие местного самоуправления в 1990-х годах

В советский период истории России управление на субнациональном и субрегиональном уровнях осуществлялось Советами народных депутатов. Советы избирались населением и действовали во всех административно-территориальных единицах РСФСР, начиная от отдельных населенных пунктов и заканчивая областями и краями.

При этом Конституцией РСФСР 1978 г. Советы народных депутатов признавались органами государственной власти, и, соответственно, включались в единую систему управления страной. На субнациональном уровне власть не делилась на представительную и исполнительную. Советы избирались населением, депутаты из своего числа избирали исполнительные комитеты (исполкомы), выполнявшие исполнительно-распорядительные функции. В результате один и тот же орган принимал, исполнял решение и контролировал ход его реализации.

Одним из лозунгов советского времени был лозунг «Вся власть Советам!». На практике же реальная власть была в руках исполкомов, которые могли решать все вопросы, отнесенные к ведению Советов, за исключением вопросов, подлежащих рассмотрению исключительно на сессиях (заседаниях) Советов. Аппарат исполкомов рассматривал депутатов исключительно как своих помощников, Советы практически всегда единогласно принимали решения, которые были необходимы руководителям исполкомовⁱ[1].

Система Советов народных депутатов и система исполкомов отличалась строгой иерархичностью, при которой вышестоящие Советы и исполкомы имели право вмешиваться в деятельность нижестоящих, отменять их решения, выпускать распоряжения, регламентирующие их работу. Большое влияние на деятельность Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов оказывали партийные ячейки.

В начале 1990-х годов необходимость преодоления кризиса политической и экономической системы страны поставила перед властями задачу реформирования всей системы государственного управления, включая систему управления отдельными территориями. Одной из основных целей этой реформы было выведение деятельности местных органов власти из-под контроля и опеки партийных организаций, обеспечение самостоятельности местных Советов (как финансовой, так и организационной), повышение значимости представительных органов власти в системе управления территориями.

Основные этапы развития нормативно-правовой базы местного самоуправления (1990-1995 г.)

Первый этап реформ начался с принятием 9 апреля 1990 г. закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Это был первый нормативно-правовой акт Советского государства, который вводил в употребление понятие «местное самоуправление». При этом законом не определялось, относится ли местное самоуправление к системе государственного управления или является самостоятельным институтом публичного права.

Принятие Закона не предполагало изменения ранее существовавшей системы Советов народных депутатов, менялся только их статус: все ранее существовавшие Советы из местных органов государственной власти были переименованы в представительные органы местного самоуправления.

Для обеспечения Советам определенной свободы действий и гарантии их прав в Закон были включены нормы, запрещавшие вышестоящим органам исполнительной власти вмешиваться в деятельность Советов. Закон также предусматривал гарантии местного самоуправления, в т.ч. право органов местного самоуправления на судебную защиту. Основными документами, которыми должны были руководствоваться Советы в своей деятельности, признавались законы и решения законодательных органов. Это должно было положить конец практике, при которой различные ведомства и партийные ячейки фактически руководили работой избранных населением Советов.

Гарантиями финансовой и экономической независимости деятельности Советов должны были стать коммунальная собственность (это понятие также впервые в советской истории было введено рассматриваемым законом) и закрепление на постоянной основе подоходного налога в качестве доходного источника местных бюджетов.

На практике нормы этого Закона реализованы не были. Исследователи объясняют это, в частности, распадом СССР и потерей управляемости в обществе, нерешительностью самих местных органов власти, незнанием ими действующих нормативно-правовых актов, и рядом других причин ⁱⁱ[2].

Второй этап (1991-1993 гг.). Принятие 6 июля 1991 г. закона РСФСР №1551-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» стало следующим этапом в становлении правовой основы местного самоуправления.

1. Законом было изменено само понятие местного самоуправления, которое стало определяться как «система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально – этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР» (ст. 1).

Законом также определялись территориальные, финансовые, экономические и организационные основы этого института власти.

2. В частности, Закон определил перечень административно-территориальных единиц, в границах которых осуществляется местное самоуправление. В этот перечень были включены административные районы, города, районы в городах, поселки и сельские населенные пункты. Тем самым было разделено управление областями и краями, в которых сохранилось государственное управление, и управление отдельными территориями внутри краев и областей, где создавались органы местного самоуправления.

Формирование Советов во всех административно-территориальных единицах приводило к созданию многоуровневой системы органов местного самоуправления, при которой на одной и той же территории (например, сельского населенного пункта) могли действовать местные органы власти разных уровней (района, сельского населенного пункта).

3. Для исключения дублирования деятельности Закон вводил разграничение компетенции между типами административно-территориальных единиц. Хотя некоторое дублирование полномочий по ряду вопросов все же отмечалось.

Было установлено, что нижестоящие Советы на своих территориях выполняют решения вышестоящих Советов, принятые в пределах компетенции последних. При этом предусматривалась по таким вопросам возможность отмены решений нижестоящих органов вышестоящими. В пределах же своих полномочий сельские, поселковые, городов районного значения Советы признавались самостоятельными и принимали окончательные решения. Советы могли на основании договоров передавать осуществление части своих полномочий другим Советам.

4. В сфере организации системы органов местного самоуправления Законом были разделены представительные и исполнительно-распорядительные функции. Представительными органами власти остались Советы народных депутатов, исполнительно-распорядительные функции были переданы местным администрациям.

Как и прежде, Советы народных депутатов избирались населением и являлись коллегиальными органами, т.е. решения принимались всеми депутатами Совета. Необходимо отметить, что наличие представительных органов власти не было обязательным, по решению референдумов они могли не формироваться в поселках и сельсоветах. Советы в обязательном порядке избирали председателя Совета и его заместителя. Председатель избирался на сессии из числа депутатов тайным голосованием. Заместитель председателя избирался по представлению председателя Совета. Председатель или заместитель должны были работать в Совете на постоянной основе.

Районные и городские Советы до проведения очередных выборов должны были избирать из своего состава Малые Советы, выполняющие полномочия Совета в период между сессиями. Сельские и поселковые Советы имели право избирать из своего состава Малые Советы. Советы и Малые Советы в пределах своей компетенции принимали общеобязательные решения.

Законом определялся открытый перечень вопросов, которые должны были решаться исключительно на сессиях Совета. Решение этих вопросов являлось исключительной компетенцией Совета народных депутатов. Законом предусматривалось, что он может быть расширен федеральными законами и законами субъектов РСФСР.

Местные администрации, в отличие от ранее действующих исполкомов, были единоначальными органами, т.е. органами, в которых подведомственные вопросы решались руководителем единолично. Представительный орган утверждал структуру администрации, руководитель администрации – Глава должен был избираться населением, Глава формировал штат администрации в соответствии с утвержденной структурой. Вместе с тем, положение об избрании главы администрации населением не было реализовано, так как Постановлением Съезда Народных депутатов от 1 ноября 1991 г. был введен мораторий на проведение выборов глав исполнительной власти на период радикальной экономической реформы. С ноября 1991 г. Главы администраций назначались главами вышестоящих администраций по согласованию с Советом народных депутатов. На период экономической реформы глава нижестоящий администрации подчинялся главе вышестоящей администрации по вопросам компетенции последней.

Законом также разграничивались полномочия между Советами и местными администрациями, при этом объем полномочий напрямую зависел от статуса территории. В частности, органы власти административных районов имели более широкие полномочия, чем власти населенных пунктов, входящих в них. По Закону компетенция городов областного и районного значения не отличалась. Однако при определении имущественных прав рядом последующих актов органов государственной власти РСФСР для городов районного значения были введены ограничения, поставившие города районного значения в неравные с областными городами условия. В частности, передача государственной собственности в процессе разграничения на уровень сельских, поселковых и городов районного значения Советов по общему правилу не производилось.

5. Для обеспечения деятельности местных Советов в соответствии с Законом за ними должна была закрепляться муниципальная собственность, которая признавалась достоянием всего населения территории. Устанавливалась самостоятельность формирования и утверждения местных бюджетов органами местного самоуправления в интересах населения, доходная часть бюджетов должна была формироваться за счет местных налогов и сборов, а также иных источников, предусмотренных законодательством. К числу иных источников относились, в том числе, отчисления от валютной выручки предприятий (любых форм собственности), расположенных на территории. При этом дополнительные доходы или сэкономленные финансовые ресурсы, полученные в процессе исполнения бюджета, оставались в распоряжении органов местного самоуправления.

Таким образом, российский закон 1991 г. внес существенные коррективы в принципы формирования местных органов власти в стране. Однако на систему местного самоуправления были перенесены ранее существовавшие принципы территориально-административного устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти различных административно-территориальных единиц. Хотя Законом декларировалась самостоятельность Советов в пределах их компетенции и напрямую не устанавливалась подчиненность одних Советов другим, отдельные статьи Закона ставили органы местного самоуправления поселков, сельсоветов и районных городов в определенную финансово-экономическую зависимость от районных органов управления. Например, ст. 55 Закона относила к компетенции Советов районов выделение дотаций и субвенций бюджетам нижестоящих Советов и регулирование отчислений по местным и иным налогам в бюджеты нижестоящих Советов. Решения вышестоящих Советов, принятые в пределах их компетенции, были обязательны для нижестоящих Советов.

В отличие от Советов, для местных администраций Законом напрямую устанавливалась подотчетность сформировавшему их местному Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам (ст. 29 Закона).

Кроме закона «О местном самоуправлении в РСФСР», значимым событием в развитии правовой основы местного самоуправления на этом этапе было также принятие Верховным Советом РФ постановления №3020-1 от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», не утратившее силу и в настоящее время. Приложение к этому постановлению содержит перечень объектов, которые относились к муниципальной собственности. П.4 данного Постановления определяются случаи и порядок дальнейшего разграничения государственной собственности между Советами районов и городов и входящими в состав их территории сельскими, поселковыми, городами районного значения, районными в городах Советами. Регулирование межбюджетных отношений осуществлялось в соответствии с законом РФ №4807-1 от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления».

Этим законом декларировалась необходимость закрепления за местными бюджетами отчислений от федеральных и региональных налогов на долгосрочной основе, а также покрытие собственными доходами не менее 70 % расходной части бюджета. Однако на практике эти нормы закона не действовали. Основными источниками доходов в этот период являлись местные налоги, развитию системы которых в стране уделялось большое внимание. Местным органам власти разрешалось устанавливать до 23 местных налогов и сборов из утвержденного федеральным законодательством закрытого перечняⁱⁱⁱ[3].

Третий этап (1993-1995 гг.) характеризуется изданием нескольких Указов Президента, призванных изменить систему местного самоуправления, его территориальные и финансовые основы.

Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ» была прекращена деятельность местных Советов народных депутатов, их функции переданы местным администрациям.

Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. №1760 «О реформе местного самоуправления в РФ» утверждал «Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы». В положении нашел отражение поселенческий принцип организации местного самоуправления, при котором первичными территориями, на которых осуществлялось местное самоуправление, признавались городские и сельские поселения.

Положением вводился институт главы местного самоуправления (главы администрации), который входил в систему органов местного самоуправления. Глава мог избираться населением непосредственно (в населенных пунктах с численностью до 50 тыс. человек) или назначаться высшим должностным лицом государственной власти региона. К полномочиям главы были отнесены исполнительно-распорядительные функции. Наличие представительных органов не являлось обязательным. В небольших поселениях с численностью населения менее 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления. Предусматривалось два способа формирования представительных органов: в населенных пунктах – выборы населением непосредственно на основе всеобщего избирательного права; в районах и сельсоветах – формирование из представителей представительных органов, входящих в состав района/сельсовета территорий.

Система органов местного самоуправления в границах различных типов территорий, введенная Положением, приводится в Таблице 1.

Таблица 1

Способы формирования органов местного самоуправления в различных территориально-административных единицах РФ

Органы местного самоуправления	Города и сельские поселения с населением			Районы и сельсоветы
	до 5 тыс.чел.	от 5 до 50 тыс. чел.	свыше 50 тыс.чел.
Глава	Избирается	избирается	назначается главой администрации края, области, автономной республики, города федерального значения, автономной области или избирается	не определено
Собрание представителей	Не формируется, местное самоуправление осуществляется через собрания, сходы граждан	избирается	избирается	формируется из представителей органов местного самоуправления городов и сельских поселений

Источник: «Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы», утвержденное Указом Президента от 26 декабря 1993 года №1760.

Указом предусматривалось, что работа выборного представительного органа местного самоуправления (собрания представителей) должна осуществляться на непостоянной основе. Председатель представительного органа не избирался, полномочия по созыву собрания представителей возлагались на главу местного самоуправления (главу администрации), он же подписывал решения представительного органа. К компетенции выборного представительного органа местного самоуправления было отнесено:

• утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении,

• установление местных налогов и сборов,

• утверждение программы развития территорий,

• принятие положения (устава) о местном самоуправлении,

• осуществление контроля за деятельностью главы администрации.

При этом, решения представительного органа, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, должны были согласовываться с главой администрации.

Управление муниципальным хозяйством, распоряжение имуществом и объектами муниципальной собственности, разработка местного бюджета относились к компетенции главы администрации, который осуществлял их непосредственно или через образуемый им органы местного самоуправления.

Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. №2265 «О гарантиях местного самоуправления в РФ» устанавливал, во-первых, право органов местного самоуправления на самостоятельное формирование перечня объектов муниципальной собственности. При этом предусматривалась возможность оспаривать решения органов местного самоуправления по включению в муниципальную собственность тех или иных объектов в суде.

Во-вторых, Указом определялся объем полномочий представительных органов. Этим Указом устанавливалось, что к компетенции представительных органов относятся только полномочия, установленные «Положением об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы», перечисленные выше.

Четвертый этап (1993-1995 г.) Начало четвертого этапа становления правовой основы местного самоуправления в России совпадает с моментом принятия в 1993 г. Конституции РФ. Конституцией было установлено, что «в городских и сельских поселениях, а также на других территориях осуществляется местное самоуправление, которое обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Тем самым муниципальная власть нашла фактическое признание в конституционных нормах, но не как часть государственной власти, а как особая форма народовластия – местное самоуправление. Статьей 12 Конституции впервые в российском законодательстве было прямо установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

При этом многие положения Конституции при ее разработке вызывали существенные споры. В частности, дискуссионным было положение об отделении органов местного самоуправления от органов государственной власти. Фактически рассматривалось три различные концепции природы местного самоуправления, по-разному трактующие роль государства в его функционировании^iv[4].

В соответствии с первой концепцией, местное самоуправление рассматривается как форма самоорганизации граждан, как институт гражданского общества. Общественная теория местного самоуправления считает местное самоуправление скорее общественным институтом, нежели властью. Ключевым для успешного функционирования местного самоуправления в данном случае является максимальная вовлеченность граждан в принятие решений и активный контроль за их исполнением. При такой трактовке природы местного самоуправления оно должно быть максимально приближено к населению и создаваться на уровне поселений, даже самых малочисленных из них.

Другая позиция трактует местное самоуправление как третий уровень государственной власти, где действуют те же механизмы контроля населения за органами власти, что и на уровне регионов и Федерации в целом. Сторонники этой позиции рассматривали положения Конституции о негосударственной природе органов местного самоуправления как положение, призванное подчеркнуть разрушение вертикали государственной власти и служить символом нового демократического переустройства общества.

Существует еще одна промежуточная позиция, в соответствии с которой считалось, что местное самоуправление имеет смешанную, общественно-государственную природу, при которой государство устанавливает общие юридические и финансовые рамки деятельности местных органов власти. При этом муниципальный уровень сохраняет определенную автономию и не включается в вертикаль органов исполнительной государственной власти, цель этой автономии – дать возможность местным сообществам самостоятельно найти пути наиболее эффективного использования местных ресурсов для удовлетворения их интересов и потребностей.

Достаточно неоднозначно трактовалось также положение Конституции о том, на каких территориях может осуществляться местное самоуправление. В Конституции сказано, что «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций» (ст. 131).

Одна из позиций по этому вопросу состояла в том, что местное самоуправление может осуществляться как в отдельных населенных пунктах, так и на территориях нескольких поселений, части поселения и т.п. Эта позиция нашла отражение, в частности, в законе 1995 года «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», которым определено, что «муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом…» (ст. 1). Законом также устанавливалось, что муниципальными образованиями могут быть города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы) и другие муниципальные образования (ст. 12 Закона 1995 года).

Иной была позиция Конституционного суда по делу о конституционности закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» (так называемое «Удмуртское дело»), который трактовал положения Конституции как преимущество поселенческого принципа, при котором муниципальные образования должны формироваться на уровне поселений (в городах районного значения, поселках и сельсоветах). Необходимо отметить, что решения Конституционного суда были важным источником муниципального права в условиях различного толкования заложенных в Конституции принципов территориального устройства местной власти.

Принятие Конституции 1993 г. послужило началом активной работы по разработке проекта нового закона о местном самоуправлении. В результате в 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».