Тема 1.1 понятие и основные принципы местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления в российской федерации авторы:

Савранская Ольга Леонидовна, председатель экспертного совета правовой секции Союза российских городов, член научно-методического совета ЦИК России, Государственный советник РФ I класса

д-р Эмиль Маркварт, кандидат юридических наук, главный консультант OST-EURO-МУНИЦИПАЛ

Вы будете изучать: Понятие и принципы местного самоуправления, основы правового регулирования этого института государственного устройства РФ, основные нормы-гарантии местного самоуправления, включая международные.

Цель занятия: Дать понятие местного самоуправления, показать значение института местного самоуправления в государстве и в обеспечении прав граждан, объяснить основные принципы местного самоуправления.

После изучения Вы сможете: Выработать навыки использования конституционных и международных принципов и гарантий для обеспечения и отстаивания интересов и прав населения на местное самоуправление. Уяснить принцип организационной обособленности органов местного самоуправления от органов государственной власти как основную гарантию самостоятельности в решении вопросов местного значения исходя из исторических, национальных и иных местных традиций и особенностей. Познакомиться с основными положениями актов Конституционного Суда РФ (решений, постановлений, определений), содержащих важнейшие для регулирования местного самоуправления правовые позиции, Европейской хартии как правового акта, подлежащего применению на территории РФ и его места в системе законодательных актов.

Понятие и сущность местного самоуправления

Местное самоуправление представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с другими конституционными принципами, определяет систему демократического управления в обществе и государстве^i[1]. Местное самоуправление – не только дань демократии, но и инструмент эффективного управления, экономического роста, мощный фактор стабилизации конфликтных ситуаций, особенно межнациональных. Многообразие организационных форм, использование местных ресурсов, которые могут быть незаметными на общегосударственном уровне, позволяют местному самоуправлению гибко реагировать на вызовы и угрозы, возникающие в процессе функционирования и развития общества и государства. Замечено, что в период политических и экономических кризисов эффективность муниципального хозяйства не только сохраняется, но и способствует выходу из кризиса.

Своими корнями местное самоуправление уходит еще в первобытнообщинный строй, когда объединение людей и осуществление определенной совместной деятельности было основой выживания. В процессе исторического развития совместная деятельность людей и обеспечение интересов каждого индивидуума и различных групповых интересов породила множество видов организации этой деятельности, которые, как отмечает Воронин А.Г.^ii[2], «в конечном итоге приобрели вполне конкретные формы государственных институтов». Самоорганизация развивалась и усложнялась по мере усложнения характера и объема взаимоотношений между людьми. Появилась необходимость регулирования как совместной хозяйственной деятельности, так и различных сторон жизни людей, что привело к формированию властных структур и государства как способа регулирования и организации отношений между людьми, частными и групповыми интересами.

Одна из основных целей местного самоуправления – объединение людей, превращение их в общность с близкими каждому целями. В то же время местное самоуправление в более современном понимании не ограничивается лишь совместным ведением дел в интересах некоторой группы людей, проживающих на одной территории. Ей присущи и определенные властные элементы, т.е. возможность для решения своих задач регулировать определенные отношения и добиваться от окружающих, как минимум, проживающих и решающих свои вопросы совместно на той или иной территории, исполнения требований «общины», местного сообщества.

Ключевыми для понимания сущности местного самоуправления являются следующие основные подходы:

• местное самоуправление является формой самоорганизации жителей;

• местное самоуправление представляет определенный вид деятельности на территории;

• местное самоуправление является формой публичной власти.

Надо отметить, что в социальных науках термин «самоуправление», как и большинство других, не имеет вполне точного и единого научного значения. В разных странах и разными авторами он понимается по-разному. Раньше других этот термин (selfgoverment) стал использоваться в Англии – с 17 столетия, оттуда он заимствован в 50-х годах позапрошлого столетия Германией и в 60-х – Россией.

В дореволюционных земских кругах наиболее распространенным было определение Н. Лазаревского: «Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением»^iii[3].

Несмотря на попытки противопоставления различных подходов к определению сущности местного самоуправления, которые предпринимались и предпринимаются до настоящего времени многими специалистами и политиками, на самом деле, наиболее справедливым, на наш взгляд, является комплексный подход. Местное самоуправление – институт сложный и многогранный. С одной стороны, он не ограничен исключительно признаками деятельности (под которой, в первую очередь, понимается хозяйственная деятельность, деятельность по управлению ресурсами), поскольку ему присущи и элементы самоорганизации жителей, и элементы публичной власти. С другой стороны, являясь элементом публичной власти, местное самоуправление в отличие от государственной власти, содержит множество элементов непосредственной демократии, непосредственного управления, оно непосредственно связано с каждым жителем и является с этой точки зрения институтом гражданского общества, а не государства. Т.е. в определенной мере можно утверждать, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что находит отражение в современной трактовке этого понятия.

При всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в разных государствах, можно выделить и некоторые существенные признаки, ему свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти. Наиболее четко эти признаки указаны еще Велиховым Л.А. в его работе «Основы городского хозяйства»:

«различие в характере власти». Местное самоуправление – «власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью». Эта власть не может сама себя реформировать;

«разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т.е. отграниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению»;

«самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, раз ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач»;

«территориально – ограниченный, выборный принцип, который всегда сопутствует местному самоуправлению».

Все эти принципы в различных формулировках в настоящее время закреплены Конституцией РФ и Европейской Хартией местного самоуправления.

В современной российской науке местное самоуправление определяется как форма народовластия (форма публичной власти), позволяющая территориальным коллективам (местным сообществам) с использованием собственных материальных и финансовых ресурсов самостоятельно и под свою ответственность непосредственно и через органы местного самоуправления, в структуру которых обязательно входят выборные органы, в пределах и в порядке, установленных законом, решать определенный круг вопросов, составляющих общие интересы членов территориального коллектива^iv[4]. Это определение подчеркивает основную сущность местного самоуправления как социального явления.