- •Оглавление
- •Глава 1. Теория и методология политической регионалистики 30
- •Глава 2. Мировой опыт территориально-государственного строительства 108
- •Основные понятия 151
- •Глава 3. Моделирование государства как территориально-политической
- •Глава 4. Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы" 296
- •Глава 5. Региональная структура современной России 402
- •Глава 6. Региональная политика и баланс отношений
- •Глава 7. Региональная и местная власть в современной России 588
- •Глава 8. Расстановка политических сил в регионах России
- •Основные понятия 663
- •Предисловие
- •Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Факторы и формы регионализации
- •Методология исследования регионализации
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •Диффузия политических инноваций
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •17 Региональное участие — термин, который можно использовать по аналогии с политическим участием. Региональное вмешательство — антоним централизованного контроля и федерального вмешательства.
- •Понятие "региональная политика"
- •Региональное участие и региональный политический процесс
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •Особенности федеративной территориально-политической системы
- •Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •Мировой опыт территориально-государственного строительства
- •Основные понятия
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •6. Заморские территории.
- •Государственная юрисдикция на море
- •Основные понятия
- •Особенности политической лимологии
- •Процесс создания границы
- •Морфология границы
- •Основные понятия
- •Децентрализация в унитарных государствах
- •Постколониальные модели децентрализации
- •Факторы федерализации
- •Классификации федераций
- •Федератизм как форма федерализма
- •Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •Непрямые санкции
- •Бикамерализм и региональные палаты
- •Способ формирования региональной палаты
- •Нормы регионального представительства
- •Принципы разграничения полномочий
- •Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •Разграничение полномочий в экономике
- •Разделение полномочий по вопросам земли, недр и аграрного сектора
- •Организация региональной власти
- •Парламентская модель
- •Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •Монархическая модель
- •Организация местной власти
- •Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •Политико-историческое развитие российской системы "центр - регионы
- •Переходная удельно-уездная модель XV в.
- •Послепетровская централизация
- •Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •Александр I: частичная децентрализация
- •Николай I: новое упорядочение в системе
- •Земская модель Александра II
- •Февральская революция и ее последствия
- •Расколы российского пространства
- •Региональное и местное самоуправление
- •Определение статуса субъектов федерации
- •Статус автономных округов
- •Некоторые перспективы
- •Межрегиональные пограничные споры
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •Роль Федерального Собрания
- •Роль судебных органов и прокуратуры
- •Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •Система ведомственных вертикалей
- •Отстранение губернаторов от должности
- •Особенности российского бикамерализма
- •Эволюция Совета Федерации
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •2. Правительство России.
- •3. Государственная Дума.
- •Региональные интеграционные структуры
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •Позиции регионов-лидеров
- •Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Исполнительная власть в республиках
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •Институт регионального правительства
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •Этапы обновления региональной элиты
- •Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •Центральный федеральный округ
- •Южный федеральный округ
- •Уральский федеральный округ
- •Сибирский федеральный округ
- •Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Литература
- •Контрольные вопросы
Непрямые санкции
Следует учитывать, что федеральное вмешательство, как и федеральное администрирование, может иметь прямой и непрямой характер. Выше речь идет о случаях прямых федеральных санкций и механизмах прямого централизованного контроля. Но использование таких форм федерального вмешательства носит достаточно редкий характер и предназначено для крайних случаев. Неслучайно системы санкций в отношении регионов и региональных властей наилучшим образом проработаны в федерациях с нестабильной политической ситуацией (Индия, Пакистан, страны Латинской Америки).
Непрямые санкции означают использование центром тех или иных рычагов не-аЬормального давления на региональные власти.
Наиболее эффективными являются экономические рычаги, т.е. решения центральной администрации, направленные на ослабление экономических возможностей региональных властей. Центр обычно располагает обширными возможностями для неформализованного влияния на региональную власть, проводя политику фаворитизма в отношении одних регионов в ущерб другим, принимая конкретные кадровые решения, направленные на сдерживание амбиций и сужение поля для маневра региональной власти и т.п.
В отношении Мексики, например, было справедливо отмечено, что "тенденция к уменьшению случаев вмешательства федерации в дела штатов на основании раздела V ст. 76 (речь идет о практике назначения временных губернаторов. — Авт.) отнюдь не говорит о том, что федеральные власти с большим уважением стали относиться к автономии штатов. Просто федерация использует для этого другие средства: партийный аппарат (речь идет об аппарате Институционально-революционной партии, которая правила Мексикой на протяжении многих десятилетий. — Авт.), финансовую политику и т.д." [Тихонов, 1979, с. 74—75].
Типы непрямых санкций и формы их применения сильно зависят от государства, его правовой системы и политической культуры. Нельзя не отметить, что непрямые санкции часто используются в политической борьбе, если, например, у власти в регионе находится оппозиция. Впрочем, как показал пример Индии 1977 г., использование прямых, юридически оформленных санкций тоже становится частью политической борьбы между конкурирующими группами влияния.
3.2
Институты регионального влияния на общегосударственном уровне
3.2.1
Бикамерализм и региональные палаты
Сбалансированная система "центр — регионы" предполагает наличие специальных институтов, обеспечивающих политическое влияние регионов на общенациональном уровне. Наиболее развитые институты регионального влияния характерны для федеративных государств. Основным таким институтом, как показывает мировая практика, является специальная палата общенационального парламента, которая формируется на принципах регионального представительства. В качестве общего понятия ее целесообразно называть "региональной палатой", или "палатой регионов". Учитывая наиболее распространенное обозначение региональной палаты, ее можно также называть сенатом.
Федеративная модель территориально-государственного строительства обычно предполагает бикамерализм [Коукли, 1997; Федосов, 2001]. Понятие "бикамерализм" относится ко всем парламентам, которые состоят из двух палат. Вообще бикамерализм не обязательно означает региональное влияние. Его смысл — создание палаты для специализированного представительства (например, палата лордов в Великобритании) или выполнения контрольной функции.
В федеративных государствах бикамерализм решает проблему обеспечения представительства региональных интересов на федеральном уровне. В этом случае целесообразно говорить о региональном бикамерализме.
3.2.2
Иерархия палат и функциональные различия между ними
Наличие двух палат в национальном парламенте может означать или их равноправие, или иерархию. В последнем случае одна из палат считается верхней, а другая — нижней.
Другое различие между палатами связано с их функциями. Оно обязательно существует в случае иерархии между палатами и, как правило, существует в случае двух равноправных палат.
Наконец, различают "сильные" и функциональные региональные палаты. В первом случае региональная палата обладает широким набором значимых полномочий, во втором — имеет узкие специализированные функции.
Юридически оформленная иерархия двух палат встречается довольно редко. Если она существует, то тогда региональная палата считается верхней палатой. Но иерархию палат не следует толковать как подчинение одной палаты другой. Смысл иерархических отношений между палатами и определения региональной палаты как "верхней" обычно сводится к следующим функциям.
Функция принятия особо важных решений. Верхняя палата обладает особой специализацией на некоторых конкретных вопросах, имеющих важное общегосударственное значение.
Функция фильтра. Некоторые или все законы, принимаемые нижней палатой, подлежат обязательному утверждению верхней палатой.
Определение региональной палаты как палаты верхней официально используется в немногих федерациях. В качестве примера можно привести Пакистан и Эфиопию. Во многих странах такие определения используются на неофициальном уровне, но их правомерность нередко оспаривается специалистами.
Чаще всего палаты по факту являются равноправными и различаются по своим функциям (т.е. вопросам, по которым они осуществляют законотворчество). Например, в Бразилии и Мексике Сенат (т.е. региональная палата) имеет свои исключительные полномочия, предусмотренные конституцией (то же было характерно для Венесуэлы, когда там был двухпалатный парламент).
Четкое разграничение законотворческих полномочий между двумя равноправными палатами тоже оказывается не обязательным. Ситуация в Швейцарии интересна тем, что обе палаты национального парламента не просто являются равноправными, но имеют идентичные полномочия. В таких случаях возникает ситуация конкурирующего законотворчества. В Аргентине две палаты также конкурируют друг с другом. Обе палаты занимаются разработкой законов. Но для того чтобы закон вступил в силу, он должен получить большинство в обеих палатах, т.е. если его разрабатывает и принимает одна палата, то другая должна одобрить.
Как показывает анализ, рассуждение об иерархии двух палат не позволяет понять суть вопроса. Реально речь должна идти о функциональных различиях между палатами (сфера их компетенции) и их полномочиях в отношении друг друга.
Региональные палаты, как правило, выполняют функцию принятия особо важных решений, вне зависимости от того, называются они официально верхними или нет. Например, в их ведении может находиться рассмотрение преступлений высших должностных лиц, в частности процедура импичмента.
Функция фильтра также достаточно широко распространена, в том числе в ситуации с совершенно равноправными палатами. В этой ситуации обе палаты выполняют функции фильтра по отношению друг к другу: принятие закона одной палатой требует одобрения со стороны другой.
Возможна ситуация, когда региональные палаты выполняют функцию институтов парламентского контроля за органами исполнительной власти. Роль такого фильтра выполняет германский бундесрат. Так, федеральное правительство обязано держать бундесрат в курсе текущих дел
Определение специфических функций региональной палаты, как правило, связано с двумя характерными ситуациями.
Одна из них, как уже говорилось, — это принятие особо важных общегосударственных решений. Речь идет о решениях в области внешней политики, процедуре импичмента и др. Эти решения отдают региональной палате для того, чтобы подчеркнуть ту особую роль, которую регионы играют в федеративной территориально-политической системе, и создать эффект причастности регионов к принятию ключевых политических решений национального уровня.
Вторая ситуация связана с принятием решений, которые определяют региональную политику, отношения между центром и регионами. Например, в 1984 г. австрийский бундесрат получил важную функцию. Именно он двумя третями голосов должен принимать решения по любым конституционным изменениям, касающимся разграничения полномочий между центром и регионами.
5 В то же время в Австрии правительство не подотчетно бундесрату. Функции фильтра в отношении другой палаты национального парламента также ограничены: речь идет только о праве отлагательного вето, которое может быть преодолено.
3.2.3