- •Б. И, Пугинский
- •Isbn 5-94373-087-7 посвящается 250-летию
- •Оглавление
- •Введение
- •1. Понятия правовой работы и юридической службы
- •2. Направления правовой работы и деятельности юристов
- •2. Направления правовой работы и деятельности юристов 17
- •20 Правовая работа
- •2. Направления правовой работы и деятельности юристов 21
- •23 3. Законодательное регулирование правовой работы
- •3. Законодательное регулирование правовой работы
- •2. Законодательное регулирование правовой работы.
- •4. Управление правовой работой
- •36 Правовая работа
- •4, Управление правовой работой
- •41 Правовая работа
- •4. Управление правовой работой
- •5. Статус и структура юридической службы
- •Вопросы:
- •7. Основные задачи юридических служб
- •Вопросы:
- •8. Взаимодействие юридической службы с другими подразделениями
- •72 73 Правовая работа
- •9. Работа по укреплению законности
- •Вопросы:
- •12. Укрепление договорной дисциплины
- •Вопросы:
- •13. Обеспечение сохранности материальных ценностей
- •15. Защита прав и законных интересов субъектов
- •111 10 Правовая работа
- •16. Исковая работа
- •Вопросы:
- •17. Обслуживание организаций
- •И юридическими фирмами
- •18. Юридическая служба за рубежом
- •Вопросы:
- •1 В дальнейшем соответственно употребляются термины: «юридический отдел», «юрисконсульт*.
- •Должностей руководителей, специалистов
- •Раздел I. Общеотраслевые
- •Юрисконсульт
- •Правовая работа
- •432980, Г. Ульяновск, ул. Гончарова, 14
3. Законодательное регулирование правовой работы
вило, что юрисконсульты учреждений и предприятий должны быть объединены в юридические части (бюро), подчиненные непосредственно одному из руководителей этого учреждения или предприятия1.
Важнейшие установления, предусмотренные Положением 1925 года, были закреплены на общероссийском уровне постановлением СНК РСФСР от 30 марта 1927 г. № 238 «Об юрисконсультах государственных учреждений, предприятий и кооперативных организаций и о надзоре за их деятельностью»2.
Следует отметить, что в период с 1917 по 1923 г. общее руководство работой юрисконсультов было возложено на Наркомат юстиции. Однако руководство деятельностью юристов носило номинальный характер, не были выработаны постоянные формы и методы воздействия. Вследствие этого в 1923 году руководство работой юрисконсультов со стороны Наркомата юстиции было упразднено. Контрольные, а затем координационные функции за деятельностью юрисконсультов были закреплены за прокуратурой. Такой контроль осуществлялся в рамках общего надзора за соблюдением законности и не получил специального развития. В последующие годы юрисконсульты предприятий организационно стали зависеть от хозяйственных наркоматов и ведомств, преобразованных впоследствии в министерства, которые начали руководить правовой работой на подведомственных предприятиях. Тогда были изданы ведомственные положения о юрисконсультах, направленные на расширение прав и повышение ответственности юридических служб за выполнение возложенных на них задач.
Вместе с тем вопреки Положению о юрисконсультах в то время ни б наркоматах, ни на предприятиях юридические подразделения, как правило, не создавались, а юрисконсульты включались в состав различных отделов. Зачастую работа юрисконсульта ограничивалась рамками того отдела, в штате которого он числился. Юрисконсульт наркомата обычно работал в канцелярии и занимался визированием исходящих и учетом входящих нормативных актов. Юрисконсульты предприятий нередко включались в состав бухгалтерии или отдела сбыта и тоже выполняли функции, в основном связанные с работой этих отделов3. В этой связи
1 Основные вопросы организации юрисконсультов госорганов: Еженедельник советской юстиции. № 37. 1926. 19 сент. С. 1084.
г СУ РСФСР. 1927. № 36. Ст. 238.
3 См.; Минц Б. И. Организация правовой работы на предприятии: Учебное пособие. Свердлонск, 1983. С. 9.
27
26
Правовая работа
еще в 1936 г. было подмечено, что ни одна категория советских квалифицированных хозяйственных работников не поставлена в такие не соответствующие их назначению условия работы, как юрисконсульты. Хозяйственники не возражают против любого юрисконсульта, лишь бы он не вмешивался, когда его не спрашивают, и всегда был бы готов подвести фундамент под любое взбалмошное волеизъявление начальства1. В условиях изменившейся системы органов хозяйственного управления акты 1925 и 1927 гг. фактически не применялись.
Не изменило ситуации издание Примерного положения о юридическом (договорно-юридическом) отделе, главном (старшем) юрисконсульте, юрисконсульте предприятия, учреждения, организации, утвержденного постановлением Совета Министров РСФСР от 29 марта 1963 г. № 3862. В этот период основная масса предприятий находилась в подчинении союзных министерств и ведомств и названное Примерное положение на них не распространялось. Такие обстоятельства не могли не привести к снижению уровня правовой работы в стране.
Только в 70-х гг. XX в. в связи с попытками оживить экономику страны государственные органы стали уделять должное внимания юридической службе. Расширилась подготовка юридических кадров для народного хозяйства. В частности, об этом свидетельствуют данные о росте численности юристов, работающих в народном хозяйстве России: в 1970 г. их было 30 тыс., в 1978 — 60 тыс., в 1981 — 64 тыс., а на L января 1992 г. — уже 75 тыс. чел.
Были приняты специальные нормативные акты о юридической службе и правовой работе. Так, в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров от 23 декабря 1970 г. № 1025 «Об улучшении правовой работы в народном хозяйстве»3 отмечались существенные недостатки в ее организации, главными среди которых признавалась недооценка хозяйственными руководителями правовой работы и недопонимание ее сущности. В названном постановлении,, в частности, обращалось внимание на то, что юридические работники министерств, ведомств, предприятий и организаций недостаточно привлекаются к разработке и осуществлению мер, направленных на соблюдение плановой и договорной дисциплины.
Во исполнение этих требований Совет Министров СССР постановлением от 22 июня 1972 г. № 467 утвердил Общее положе-
ние о юридическом отделе (бюро), главном (старшем) юрисконсульте, юрисконсульте министерства, ведомства, исполнительного комитета Совета депутатов трудящихся, предприятия, организации, учреждения1 и поручил министерствам и ведомствам СССР с учетом специфики работы в отрасли принять положения о юридической службе подведомственных им организаций.
Этот документ, ставший на долгие годы основным нормативным источником в работе юристов, значительно расширил компетенцию и повысил общую роль юридической службы. Он предусмотрел следующие основные задачи юристов и направления правовой работы:
укрепление социалистической законности;
активное использование правовых средств для улучшения экономических показателей работы предприятия;
обеспечение правовыми средствами сохранности социалистической собственности, повышения качества выпускаемой продукции, выполнения обязательств по договорам;
защита прав и законных интересов предприятий и граждан;
пропаганда законодательства.
Важнейшим направлением признавалось укрепление социалистической законности в деятельности предприятия, понимаемой как соответствие управленческих решений и актов локального пра-вотворчества действующему законодательству, регламентирование на уровне предприятий тех отношений, которые законодательством не предусмотрены, конкретизация общих норм применительно к специфике данного производства2.
Положением о Министерстве юстиции СССР, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 21 марта 1972 г. № 1943, на министерство было возложено методическое руководство правовой работой в народном хозяйстве. В числе главных задач предусматривалось совершенствование правовой работы в народном хозяйстве в целях усиления ее влияния на повышение экономической эффективности общественного производства, охраны социалистической собственности, дальнейшего укрепления государственной и трудовой дисциплины, строгого соблюдения прав и законных интересов предприятий, организаций, учреждений и граждан.
1
СП СССР. 1972. № 13. Ст. 70.
2
См.: Минц
Б. И. Указ.
соч. С. 3.
3
СП СССР. 1972. № 6. Ст. 32.
2 СП РСФСР. 1963. № 7, Ст. 44.
3 СП СССР. 1971. № l.Cr. 1.
29
28
Правовая работа
Во исполнение этих установлений Министерством юстиции СССР был подготовлен ряд документов по организации деятельности юридических служб. Среди них следует назвать письма Мин-юста СССР от 19 февраля 1976 г. № К-18-103 «Об организации работы юридической службы на предприятии и в производственном объединении», от 29 сентября 1978 г. № К-8-524 «О применении Методических рекомендаций об участии юридических служб в организации договорной работы на предприятиях, в производственных объединениях и организациях», от 14 февраля 1978 г. № К-8-130, от 10 октября 1982 г. № К-14-568 «О Методических рекомендациях об участии юридических служб объединений, предприятий и организаций в обеспечении выполнения обязательств по поставкам продукции в соответствии с заключенными договорами» и ряд других.
Методические рекомендации об организации работы юридической службы на предприятии и в производственном объединении (комбинате) 1976 г. имели целью оказать помощь юридическим отделам предприятий и производственных объединений (комбинатов) в организации их работы по основным направлениям деятельности юридической службы. В них освещались вопросы планирования работы юридических отделов (юрисконсультов); организации учета и хранения нормативных актов; обеспечения законности документов правового характера; ведения договорной и претензионно-исковой работы; обеспечения сохранности социалистической собственности и соблюдения законодательства о труде.
Важным документом, посвященным вопросам совершенствования правовой работы, стало постановление ЦК КПСС от 5 апреля 1977 г. о правовой работе в Иркутской области1. В нем отмечалось, что юридическое обслуживание получают не более 10% предприятий области, юридическая служба отстранена от заключения договоров, к юристам не предъявляются требования об использовании правовых средств для решения хозяйственных задач. Этим постановлением советским и хозяйственным органам было предложено постоянно уделять внимание повышению уровня правовой работы, для чего предусматривались соответствующие меры.
В этот период (70—80-е гг.) принимается целый ряд нормативных актов, с различных сторон обеспечивавших совершенствование деятельности юридических служб, повышение уровня правовой работы. Среди них следует назвать постановление ЦК КПСС
и Совета Министров СССР от 25 июня 1975 г. № 558 «О мерах по дальнейшему совершенствованию хозяйственного законодательства»; Общее положение о министерствах СССР, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 10 июля 1967 г. № 640; Закон СССР от 30 июня 1987 г. «О государственном предприятии (объединении)»'; постановление коллегии Минюста СССР от 19 августа 1971 г. «Об организации работы управлений и отделов правовой работы в народном хозяйстве министерств юстиции союзных республик»; Примерный договор о правовом обслуживании предприятий, учреждений и организаций (кроме колхозов) юридическими консультациями коллегий адвокатов, одобренный постановлением коллегии Минюста СССР от 8 декабря 1972 г.
Закон СССР «О государственном предприятии (объединении)» был призван регламентировать новые экономические и правовые основы хозяйственной деятельности предприятия. Статья 22 Закона гласила: «предприятие должно повышать роль и ответственность юридической, бухгалтерской и других функциональных служб за соблюдение законности, договорной, финансовой дисциплины и качества продукции».
Перед юридической службой предприятий встали новые задачи, требующие высокого профессионализма. Повышение роли юридической службы применительно к договорной работе должно было означать изменение ведущих функций юридической службы, работники которой вместо формальной проверки соответствия законодательству и визирования договоров должны были стать активными участниками процесса формирования договорных связей, заключения предприятием договоров, умелого определения их содержания. Повышалась роль юрслужбы в обеспечении правовыми средствами надлежащего исполнения договоров контрагентами, включая взыскание убытков, причиненных предприятию нарушением договорных обязательств.
Прекращение существования союзного государства и изменение экономического строя привели к нарушению механизма преемственности в законодательном регулировании и организации правовой работы. На протяжении всего периода перехода к рыночным отношениям государством проводилась ошибочная линия отстранения юридических служб от регулирования правовой работы и деятельности.
С 1989 по 2001 г. не было издано ни одного законодательного акта по вопросам правовой работы и юридической службы. Со-
ВВС СССР. 1987. № 26. Ст. 385.
Правовая работа
30
31
гласно утвержденному в 1991 г. новому Положению о Министерстве юстиции РФ министерство было освобождено от обязанности методического руководства правовой работой1. Высшие органы власти России не подтвердили необходимость применения изданных в советский период актов о правовой работе и юридической службе, хотя также не признали их утратившими силу.
В результате игнорирования юридической службы резко ослабло ее влияние на предпринимательскую деятельность, пришла в упадок правовая работа. Произошел процесс криминализации экономики, выразившийся в грубых и повсеместных нарушениях закона хозяйствующими субъектами, падении договорной дисциплины, развитии теневого бизнеса, объемы которого составляют значительную долю по отношению к легальному сектору экономики. Неопределенность положения юридических служб, отсутствие поддержки со стороны государства парализовали влияние юристов на укрепление законности и договорной дисциплины.
В 1998 г. Министерством труда РФ был принят Квалификационный справочник должностей рабочих и служащих (с изм. 2002 г.). В нем определяются должностные обязанности начальника юридического отдела и юрисконсульта. Однако данный Квалификационный справочник не является законодательным актом и не обладает юридической силой, необходимой при регулировании обязанностей, связанных с исполнением и применением законов, в том числе в деятельности фирм в целом. По указанным причинам этот документ не повлиял на состояние правовой работы в стране.
Постановлением Правительства РФ от 2 марта 2002 г. № 207 утверждено Типовое положение о юридической службе федерального органа исполнительной власти2. Однако оно касается лишь юристов федеральных органов исполнительной власти, которые составляют относительно небольшое число по сравнению с количеством юристов предпринимательских организаций. Этот акт не предусматривает оказание юристами органов исполнительной власти какого-либо воздействия на юридическую службу в хозяйственной сфере.
Еще один акт, косвенно касающийся правовой работы, — Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»3. Однако и он
не предусматривает непосредственно задач адвокатуры по правовой работе. Вместе с тем адвокатские организации вправе заключать договоры с хозяйственными и иными организациями о юридическом обслуживании и предусматривать в таких договорах обязанности, касающиеся правовой работы.
Перечисленные нормативные акты не изменили общего неблагополучного положения юридической службы и правовой работы. Имеется острая необходимость в издании современных законодательных актов по этим важнейшим вопросам.
Вопросы:
1. Основные этапы развития юридической службы в стране.