Правовое регулирование ресурсопользования - Калинин И.Б

Глава III. Правовое регулирование использования лесов (лесное право)

§ 5. Субъекты лесных отношений

Лесной кодекс РФ в состав участников лесных отношений включает Российскую Федерацию, субъектов Федерации, муниципальные образования, граждан и юридических лиц. Фактически в лесных отношениях принимают участие и иные субъекты лесного права. Среди них необходимо отметить федеральный орган управления лесным хозяйством196 и органы управления лесным хозяйством в субъектах Федерации. Специфичными субъектами лесного права выступают лесхозы, лесхозы-техникумы, опытные и другие специализированные лесхозы федерального органа управления лесным хозяйством.

Лесхозы выполняют функции территориальных органов федерального органа управления лесным хозяйством. Лесхоз является специально уполномоченным государственным органом в области: использования, охраны, защиты лесного фонда РФ и воспроизводства лесов; охраны окружающей природной среды; охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания. Лесхоз осуществляет свою деятельность в целях обеспечения рационального, непрерывного и неистощительного использования лесов, их охраны, защиты и воспроизводства в интересах Российской Федерации и соответствующего субъекта РФ. Он подчиняется органу управления лесным хозяйством в субъекте Федерации. Лесхоз осуществляет свою

деятельность во взаимодействии с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями и гражданами. Лесхоз является юридическим лицом - государственным учреждением, имеет самостоятельный баланс, необходимые счета в органах федерального казначейства и в банках, печать с изображением Государственного герба России, со своим наименованием и с наименованием органа управления лесным хозяйством в субъекте Федерации, в состав которого он входит; он создается, реорганизуется и ликвидируется федеральным органом управления лесным хозяйством России.

Лесной кодекс РФ, говоря о субъектах лесных отношений, использует два различных термина – участники лесных отношений и лесопользователи. И.Ф. Панкратов полагает, что

196 Длительное время им являлась Федеральная служба лесного хозяйства. В ходе реорганизации федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, проведенной в 2000 г., она была упразднена и ее функции переданы Министерству природных ресурсов российской Федерации ( Указ Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 “О структуре федеральных органов исполнительной власти” // СЗ РФ, 2000, № 21, ст.2168). Министерство природных ресурсов Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, а также координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, один

федеральный орган исполнительной власти сосредоточил в своих руках не только функции управления использованием всех природных ресурсов России, но и функции контроля за их охраной.

211

Глава III. Правовое регулирование использования лесов (лесное право)

это идентичные понятия197. Между тем, по смыслу норм Лесного кодекса РФ участниками лесных отношений являются как лесопользователи, так и субъекты, не имеющие прав пользования лесными ресурсами. Кроме этого, участники лесных отношений, в отличие от лесопользователей, занимаются ведением лесного хозяйства. Следовательно, участники лесных отношений – более широкое, по сравнению с лесопользователями, понятие. Обобщающим понятием будет служить “субъект лесного права”. Под ним понимается любое лицо, участвующее в лесных отношениях, включая лесопользователей, собственников лесного фонда и его участков, государственные органы, в компетенцию которых входит управление лесным хозяйством, а также лица, осуществляющие общее лесопользование.

Лесной кодекс РФ в ст.17 устанавливает, что лесопользователями являются граждане и юридические лица, которым предоставлены права пользования участками лесного фонда и права пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд. Тем самым, законодатель к лесопользователям относит только лиц, осуществляющих специальное лесопользование.

Лесное законодательство не регулирует вопросы лесной правосубъектности физических и юридических лиц, поэтому в рассматриваемом случае допустимо применение аналогии закона. С учетом этого, субъективные права и юридические обязанности лесопользователя возникают у юридического лица – с момента его государственной регистрации, у гражданина – с приобретением дееспособности в полном объеме. Возраст граждан, которые вправе осуществлять общее лесопользование, нижнего предела не имеет.

197 Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова, 1997. С.53.

212

Глава III. Правовое регулирование использования лесов (лесное право)

213

Глава III. Правовое регулирование использования лесов (лесное право)

§ 6. Возникновение, переход, приостановление и прекращение права лесопользования

Субъективное право пользования участками лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, включается в содержание лесных правоотношений. Лесные правоотношения, как и иные правоотношения могут возникать на основании юридических фактов, индивидуальных правовых актов и их сочетания – сложного юридического состава. Лесной кодекс РФ к основаниям возникновения права лесопользования относит:

1)акты государственных органов;

2)договоры;

3)судебные решения;

4)протокол лесного аукциона;

5)лесорубочный билет, ордер, лесной билет.

Право пользования участками лесного фонда возникает с момента государственной регистрации договора аренды участка лесного фонда, договора безвозмездного пользования участком лесного фонда и договора концессии участка лесного фонда; подписания протокола о результатах лесного аукциона; получения лесорубочного билета, ордера или лесного билета.

Акты государственных органов, как основание возникновения лесных правоотношений встречаются в лесопользовании нечасто. Так, например, осуществляется закрепление лесов, находящихся на землях обороны. Акт о передаче ( приемке) лесов при этом будет служить основанием возникновения права пользования лесами обороны. Он

утверждается совместным приказом федерального органа управления лесным хозяйством и федерального органа исполнительной власти по вопросам обороны и удостоверяет закрепление лесов, расположенных на землях обороны, за федеральным органом исполнительной власти по вопросам обороны.

Договоры лесопользования являются наиболее часто встречающимся основанием возникновения права лесопользования. К ним относятся договор аренды участка лесного фонда, договор безвозмездного пользования участком лесного фонда и договор концессии участка лесного фонда.

Договор аренды участка лесного фонда заключается между лесхозом федерального органа управления лесным хозяйством ( арендодатель) и лесопользователем ( арендатор).

Предметом договора является предоставление арендодателем арендатору участка лесного фонда за плату на срок от 1 до 49 лет для лесопользования следующих видов:

1) заготовка древесины;

214

Глава III. Правовое регулирование использования лесов (лесное право)

2)заготовка живицы;

3)заготовка второстепенных лесных ресурсов ( пней, коры, бересты, пихтовых, сосновых, еловых лап, новогодних елок и других);

4)побочное лесопользование (сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, заготовка древесных соков, заготовка и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и технического сырья, сбор мха, лесной подстилки и опавших листьев, камыша, другие виды побочного лесопользования);

5)пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства;

6)пользование участками лесного фонда для культурно оздоровительных, туристических и спортивных целей.

Участки лесного фонда предоставляются в аренду на основании решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принимаемых по представлению территориальных органов федерального органа управления лесным хозяйством, или по результатам лесных конкурсов. При принятии решений о передаче участков лесного фонда в

аренду должны учитываться интересы органов местного самоуправления и лесопользователей.

Предоставление участков лесного фонда в аренду без проведения лесных конкурсов допускается на основании решений органов государственной власти субъектов Федерации на срок от 1 года до 5 лет отдельным лесопользователям. К ним относятся лесопользователи,

длительное время осуществляющие лесопользование и имеющие необходимые средства для заготовки и переработки лесных ресурсов, а также сельскохозяйственные организации, расположенные на соответствующей территории.

Участки лесного фонда отнесены ГК РФ к недвижимому имуществу, поэтому договор их аренды подлежит государственной регистрации в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, и считается заключенным с момента такой регистрации.

Существенными условиями договора аренды участков лесного фонда198 являются:

1)стороны договора аренды;

2)границы участка лесного фонда ( которые должны быть обозначены в натуре с помощью лесохозяйственных знаков, указаны в планово-картографических материалах);

3)виды лесопользования;

4)объемы (размеры) лесопользования;

5)срок аренды;

6)размер арендной платы и порядок ее внесения;

198 Правового регулирование аренды участков лесного фонда осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 24 марта 1998г. № 345 “Об утверждении “Положения об аренде участков лесного фонда” // СЗ РФ, 1998, № 14, ст.1585.

215

Глава III. Правовое регулирование использования лесов (лесное право)

7)права и обязанности сторон по лесопользованию, охране и воспроизводству участков лесного фонда;

8)порядок оплаты проведенных арендатором лесохозяйственных работ;

9)ответственность за нарушение договорных обязательств и порядок возмещения

убытков;

10)основания расторжения и изменения договора аренды.

Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с арендой участков лесного фонда, осуществляется нормами лесного законодательства и, в части, им не противоречащей, гражданским законодательством РФ. В области арендных отношений законодатель воспроизводит нормативное положение Гражданского кодекса РФ, устанавливающее преимущественное право арендатора, выполняющего обязательства по договору аренды, на заключение договора аренды на новый срок по истечении срока договора аренды.

Основания и порядок изменения условий договора аренды участков лесного фонда обусловлены спецификой лесных ресурсов. В дополнение к общим основаниям изменения условий договора, предусмотренных гражданским законодательством, Лесной кодекс РФ в качестве оснований называет также: изменение состояния лесного фонда в результате пожаров, ветровалов, повреждения леса вредителями и болезнями и других причин;

изменение объемов лесопользования и лесохозяйственных мероприятий в связи с проведением очередного лесоустройства; изменение правил или режима лесопользования; изъятие земель лесного фонда для государственных или иных нужд; отказ арендатора от пользования отдельными частями арендованного участка лесного фонда, а также от осуществления отдельных видов лесных пользований.

В соответствии со ст.81 Лесного кодекса РФ деятельность по использованию лесного фонда подлежит лицензированию. В полной мере это относится и к аренде участков лесного фонда. Согласно ст.34 ЛК РФ арендатор должен иметь лицензию на осуществление лесопользования в соответствии с условиями договора (Приложение 4).

Договор безвозмездного пользования участком лесного фонда заключается между лесхозом федерального органа управления лесным хозяйством и лесопользователем199. В

соответствии с договором лесхоз обязуется предоставить лесопользователю участок лесного фонда в безвозмездное пользование на срок до сорока девяти лет для осуществления одного или нескольких видов лесопользования, предусмотренных лесным законодательством РФ.

Участки лесного фонда предоставляются в безвозмездное пользование на основании решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принимаемых

199 Предоставление участков лесного фонда в безвозмездное пользование регулируется “Положением о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользование”, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998г., № 224 // СЗ РФ, 1998, № 8, ст.964.

216

Глава III. Правовое регулирование использования лесов (лесное право)

по представлению территориальных органов федерального органа управления лесным хозяйством.

Договор безвозмездного пользования участком лесного фонда заключается в письменной форме, подлежит государственной регистрации и считается заключенным с момента его государственной регистрации. Существенными условиями договора безвозмездного пользования участком лесного фонда являются:

1)стороны договора;

2)границы участка лесного фонда;

3)срок договора;

4)виды и объемы лесопользования;

5)права и обязанности сторон по использованию, охране, защите участков лесного фонда и воспроизводству лесов;

6)порядок возмещения убытков, возникших вследствие несоблюдения сторонами условий договора.

Основаниями изменения условий договора безвозмездного пользования участками лесного фонда, помимо предусмотренных гражданским законодательством, являются: изменение состояния лесного фонда в результате пожаров, ветровалов, повреждения леса вредителями и других аналогичных причин; изменение объемов лесопользования и лесохозяйственных мероприятий в связи с проведением очередного лесоустройства; изменение требований, порядка и режима лесопользования; изъятие части участка лесного фонда для государственных и иных нужд; отказ лесопользователя от пользования

отдельными участками лесного фонда либо от осуществления отдельных видов лесопользования.

Договор концессии участка лесного фонда заключается между Правительством РФ или уполномоченным им федеральным органом исполнительной власти и лицами, признаваемые инвесторами по законодательству РФ200. По договору концессии участка лесного фонда одна

200 Иностранный инвестор – иностранное юридическое лицо, гражданская правоспособность которого определяется в соответствии с законодательством государства, в котором оно учреждено, и которое вправе в

соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации; иностранная организация, не являющаяся юридическим лицом, гражданская правоспособность которой определяется в соответствии с законодательством государства, в котором она учреждена, и которая

вправе в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории России; иностранный гражданин, гражданская правоспособность и дееспособность которого определяются в

соответствии с законодательством государства его гражданства и который вправе в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории РФ; лицо без гражданства, которое постоянно проживает за пределами Российской Федерации, гражданская правоспособность и

дееспособность которого определяются в соответствии с законодательством государства его постоянного места жительства и которое вправе в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации; международная организация, которая вправе в соответствии с международным договором Российской Федерации осуществлять инвестиции на территории РФ; иностранные

217

Глава III. Правовое регулирование использования лесов (лесное право)

сторона обязуется предоставить другой стороне на срок от одного года до сорока девяти лет право возмездного пользования лесными ресурсами на участке лесного фонда в соответствии с условиями договора. По договору концессии обычно предоставляются в пользование неосвоенные участки лесного фонда, требующие значительных средств для их разработки.

Договор концессии участка лесного фонда заключается в письменной форме по результатам проведенного конкурса ( аукциона) и подлежит государственной регистрации. Существенными условиями договора концессии участка лесного фонда являются:

1)границы участка лесного фонда;

2)виды лесопользования;

3)объемы (размеры) лесопользования;

4)срок концессии;

5)обязанности сторон по охране, защите участка лесного фонда и воспроизводству

лесов;

6)порядок раздела добытых лесных ресурсов ( продукции)201 или предоставления

услуг;

7)виды, порядок определения и уплаты налогов, сборов и других платежей;

8)обязанности инвестора по строительству и содержанию дорог и других объектов инфраструктуры.

Лесорубочный билет, ордер, лесной билет являются основаниями возникновения права краткосрочного лесопользования. В краткосрочное пользование ( на срок до одного года)

участки лесного фонда предоставляются по результатам лесного аукциона либо на основании решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Без

проведения лесных конкурсов право краткосрочного лесопользования могут получить лесопользователи для удовлетворения потребностей общеобразовательных учреждений, дошкольных образовательных и других учреждений, финансируемых за счет средств бюджетов, для сельскохозяйственных организаций и населения.

государства в соответствии с порядком, определяемым федеральными законами. Определение иностранного инвестора дается федеральным законом РФ “Об иностранных инвестициях в РФ” // СЗ РФ, 1999, № 28, ст. 3493.

201 Порядок, условия и последствия раздела добытой лесной продукции лесным законодательством не предусмотрены. Сам термин предполагает раздел продукции между инвестором и государством в известных пропорциях. Если отношения по разделу полезных ископаемых, добытых инвестором на условиях соглашений о разделе продукции регламентированы федеральным законом, то лесное законодательство содержит в этой части очевидный пробел. Положение о необходимости раздела продукции в договоре концессии участка лесного фонда вступает в известное противоречие с нормами Лесного кодекса РФ, устанавливающими, что добытая лесная продукция находится в собственности лесопользователя. Если ФЗ РФ “ О соглашениях о разделе продукции” предусматривает замену уплаты инвестором большинства налогов передачей части добытой продукции, то лесное законодательство аналогичных правил не содержит. Применение норм ФЗ РФ “ О соглашениях о разделе продукции” к лесным отношениям, как представляется, недопустимо. Поэтому требуется внесение необходимых изменений и дополнений в лесное законодательство, регулирующих отношения по разделу лесной продукции.

218

Глава III. Правовое регулирование использования лесов (лесное право)

Лесопользование допускается только при наличии лесорубочного билета, ордера или лесного билета. Основанием для выдачи лесорубочного билета, лесного билета является договор аренды участка лесного фонда, договор безвозмездного пользования участком лесного фонда, договор концессии участка лесного фонда, протокол о результатах лесного аукциона или решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Лесорубочный билет, ордер, лесной билет выдаются лесопользователю при краткосрочном пользовании лесным фондом на срок до одного года. Лесорубочный билет на заготовку живицы выдается лесопользователю на весь срок подсочки древостоев. Лесорубочный билет,

лесной билет выдаются лесопользователю ежегодно на осуществление видов лесопользования, указанных в договоре.

Лесорубочный билет, ордер и лесной билет предоставляют лесопользователю право на осуществление только того вида лесопользования, который в них указан, в установленном объеме ( размере) и на конкретном участке лесного фонда. Лесорубочный билет является документом, предоставляющим лесопользователю право на заготовку и вывозку древесины, живицы и второстепенных лесных ресурсов, выдается лесхозом федерального органа управления лесным хозяйством.

Основанием для выдачи лесничеством ордера является выданный этому лесничеству лесорубочный билет. На основании ордера лесопользователь вправе заниматься отдельными видами заготовки и вывозкой древесины, заготовкой второстепенных лесных ресурсов.

Лесничеством на основании ордера без выдачи лесорубочного билета может отпускаться древесина на корню мелкими партиями для уборки валежной, сухостойной и буреломной древесины.

Лесной билет является документом, предоставляющим лесопользователю право на осуществление лесопользования, за исключением заготовки и вывозки древесины, живицы и второстепенных лесных ресурсов. Лесной билет на побочное лесопользования выдается лесничеством, а на другие виды лесопользования – лесхозом федерального органа управления лесным хозяйством.

Лесхозы федерального органа управления лесным хозяйством для выполнения ими лесохозяйственных работ ( рубок промежуточного пользования, прочих рубок и других работ) оформляют лесорубочный билет и лесной билет. Формы лесорубочного билета, ордера и лесного билета, порядок их учета, хранения, заполнения и выдачи

лесопользователю установлены федеральным органом управления лесным хозяйством (Приложение 5).

Договоры аренды и концессии участков лесного фонда заключаются, а право

краткосрочного лесопользования может предоставляться по результатам торгов или

219

Глава III. Правовое регулирование использования лесов (лесное право)

аукционов202. Участки лесного фонда, предоставляемые в пользование на условиях договора аренды, выставляются на лесные конкурсы органом государственной власти субъекта

Российской Федерации по представлению территориального органа федерального органа управления лесным хозяйством, а на условиях договора концессии – Правительством РФ.

Лесные конкурсы и аукционы могут быть открытыми или закрытыми. В открытых

лесных конкурсах и аукционах могут принимать участие любые физические и юридические лица – субъекты лесного права. В закрытых – только физические и юридические лица, получившие официальное приглашение конкурсной комиссии. Предметом лесного конкурса является право аренды или концессии участков лесного фонда, выставляемых на лесной конкурс (аукцион).

О проведении открытого конкурса публикуется извещение в средствах массовой информации. Потенциальные участники закрытых лесных конкурсов ( аукционов) извещаются об их условиях путем рассылки официальных приглашений. Извещение о проведении лесного конкурса должно быть сделано не менее чем за 30 дней до его проведения.

Участники лесных конкурсов и аукционов вносят задаток, величина и порядок внесения которого определяются их организатором. Задаток перечисляется путем безналичных расчетов, или предоставляется банковская гарантия. После проведения лесного конкурса ( аукциона) задатки возвращаются его участникам ( за исключением победителя). Организатор лесного конкурса (аукциона) и его победитель подписывают в день проведения лесного конкурса протокол о его результатах, который имеет силу договора. При уклонении победителя лесного конкурса от подписания протокола он утрачивает внесенный задаток. Организатор лесного конкурса, уклонившийся от подписания протокола, обязан возвратить задаток в двойном размере, а также возместить победителю лесного конкурса убытки, причиненные ему участием в конкурсе, в части превышающей сумму задатка.

Договор аренды участка лесного фонда должен быть подписан победителем лесного конкурса и соответствующим лесхозом (арендодателем) в течение двадцати дней или иного указанного в извещении срока после завершения лесного конкурса и оформления протокола. Если одна из сторон уклоняется от заключения договора аренды участка лесного фонда,

202 Регламент проведения лесных конкурсов установлен Приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 30 сентября 1997 г. № 123 “ Об утверждении “Положения о порядке проведения лесных конкурсов” // “ Курьер”, № 4, 30.01.1998 ( еженедельное приложение к газете “ Российские вести”). Порядок проведения торгов ( аукционов) установлен “ Основными положениями по продаже древесины на корню на торгах ( аукционах) в Российской Федерации” ( Одобрены Научно-техническим советом Федеральной службы лесного хозяйства России, Протокол от 27.07.1993 г. № 2 ( Опубликованы не были). Помимо этого, порядок проведения лесных аукционов на право краткосрочного лесопользования регулируется “Положением о порядке проведении лесных аукционов”, утвержденным Приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 11 августа 1997г. № 99 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 1997, № 22.

220