Правовое регулирование ресурсопользования - Калинин И.Б

Глава III. Правовое регулирование использования лесов (лесное право)

владения или получил повестку по иску собственника о возврате имущества. В обязательственных правоотношениях, согласно ст.393 ГК РФ, должник обязан возместить кредитору убытки, причиненные неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств, которые исчисляются по правилам ст.15 ГК РФ.

В ходе лесопользования может наступать ответственность за нарушение права собственности государства на лесной фонд и леса, не входящие в лесной фонд, однако наибольшее значение имеет имущественная ответственность лесопользователей, возникающая в результате невыполнения или ненадлежащего выполнения договоров аренды, безвозмездного пользования участками лесного фонда, договоров краткосрочного лесопользования. Правила отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 1 июня 1998 г. № 551, перечисляют более 27 видов нарушений лесохозяйственных требований, устанавливаемых лесным законодательством, подзаконными нормативными актами, лицензией на лесопользование и договорами лесопользования. Они предусматривают ответственность лесопользователей, лесхозов и других организаций, ведущих лесное хозяйство в лесном фонде, в лесах, не входящих в лесной фонд, и использующих древесно-кустарниковую растительность, расположенную на землях сельскохозяйственного назначения, железнодорожного и автомобильного транспорта, землях водного фонда.

Указанный нормативный акт справедливо называет меры ответственности неустойками и нет никаких оснований относить этот вид ответственности к иной, нежели чем гражданско- правовой (имущественной) ответственности227. Правила устанавливают размеры неустоек за различные нарушения в размере от 2 до 30 ставок лесных податей. Уплата неустоек не освобождает лесопользователей от обязанности устранить допущенные ими нарушения (если это возможно) и от административной и иной ответственности, предусмотренной законодательством РФ. (Приложение 8).

227 То обстоятельство, что основания и меры ответственности приводятся в нормативном акте, регулирующем лесные отношения, существа дела не меняет. В этой связи следует обратить внимание на название упоминавшейся статьи В.Романова “ Административная и уголовная ответственность по лесному законодательству”. Уголовная и административная ответственность может наступать лишь за нарушения, соответственно, норм уголовного и административного законодательства. Следуя логике автора, можно прийти к выводу о том, что нормы уголовного и административного законодательства, устанавливающие ответственность за нарушения лесохозяйственной деятельности, включаются в систему лесного законодательства. Едва ли такую точку зрения можно будет убедительно аргументировать.

241

Глава IV. Правовое регулирование объектов животного мира (фаунистическое право)

242

Глава IV. Правовое регулирование объектов животного мира (фаунистическое право)

ГЛАВА IV. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОБЪЕКТОВ ЖИВОТНОГО МИРА (ФАУНИСТИЧЕСКОЕ ПРАВО)

§ 1. Правовой режим животного мира и его объектов

Животный мир Российской Федерации, по определению ФЗ РФ “О животном мире”228 - совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию РФ и находящихся в состоянии естественной свободы, а также

относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны России. Животный мир является неотъемлемой частью окружающей природной среды. Он играет важную роль в обеспечении жизнедеятельности природных биосистем. Помимо этого животный мир служит источником пищевых, технических и иных материальных ценностей. К объектам животного мира относятся организмы животного происхождения – млекопитающие, птицы, пресмыкающиеся, земноводные, рыбы, насекомые, ракообразные, моллюски и другие организмы, которых насчитывается свыше 10 000 видов.

Объектами животного мира являются только дикие животные, пребывающие в состоянии естественной свободы. Эту особенность правового режима объектов животного мира подчеркивали еще древние юристы. В германском праве считалось, что “вольная птица и вольный зверь в вольном лесу, не вскормленный рукой человека есть дар Божий всякому человеку и не состоит ни в чьей собственности”229. Следовательно, исключаются из числа объектов животного мира домашние животные, а также животные, содержащиеся в неволе. Отношения, возникающие в связи с их использованием, регулируются нормами гражданского, экологического и иных отраслей законодательства. К отношениям в области использования животных, содержащихся в полувольных условиях или искусственно

созданной среде обитания в целях сохранения ресурса и генетического фонда объектов животного мира, в иных научных и воспитательных целях, применяются нормы как законодательства о животном мире, так и других отраслей российского законодательства.

Значительной спецификой обладает правовой режим живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации. Учитывая это, ФЗ РФ “ О животном мире” устанавливает приоритет норм федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с использованием ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ над нормами ФЗ РФ “О животном мире”.

228СЗ РФ, 1995, № 17, ст.1462.

229Победоносцев К. Курс гражданского права.Ч.1. Вотчинные права. – Спб., 1883. С.402.

243

Глава IV. Правовое регулирование объектов животного мира (фаунистическое право)

Многие живые организмы постоянно мигрируют, зачастую на большие расстояния, пребывая в разные периоды времени как на территории России ( одного или нескольких субъектов Федерации), так и в других государствах, в пределах Мирового океана. Таким образом, отдельные объекты животного мира (птицы, далеко мигрирующие рыбы, некоторые животные) могут в отдельные периоды времени являться собственностью как Российской Федерации, так и иных государств, других субъектов права собственности230. В Российской

Федерации установлена государственная собственность в отношении животного мира в пределах ее территории: государственная собственность Российской Федерации и государственная собственность субъектов РФ. Пользование, владение и распоряжение

животным миром на территории РФ находится в совместном ведении Федерации и субъектов РФ. В соответствии со ст.4 ФЗ РФ “ О животном мире” к федеральной собственности могут быть отнесены следующие объекты животного мира:

1)редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также занесенные в Красную книгу РФ;

2)обитающие на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

3)населяющие территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону РФ;

4)подпадающие под действие международных договоров Российской Федерации;

5)отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном отношении;

6)естественно мигрирующие по территориям двух и более субъектов РФ.

Следует отметить, что в отношении перечисленных объектов животного мира Российская Федерация не обладает правом собственности, оно лишь может быть установлено в порядке, определяемом федеральным законодательством. Приведенная норма внутренне противоречива. С одной стороны, признается, что Российская Федерация обладает

суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ в отношении объектов животного мира в порядке, определяемом ФЗ РФ “ О животном мире”, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормами международного права. С другой стороны, указывается на возможность отнесения живых ресурсов

континентального шельфа и исключительной экономической зоны к федеральной собственности. Между тем, в соответствии с международными договорами Российской

Федерации и общепризнанными принципами международного права прибрежное

230 Следовательно, можно говорить о том, что в отношении объектов животного мира существует не

предусмотренное гражданским законодательством основание приобретения и прекращения права собственности ( Российской Федерации и субъектов РФ): пересечение объектом животного мира границы территории, на которую распространяется суверенитет субъекта права собственности.

244

Глава IV. Правовое регулирование объектов животного мира (фаунистическое право)

государство не может являться собственником любых природных ресурсов за пределами территориального моря.

Преамбула ФЗ РФ “ О животном мире” устанавливает, что животный мир является достоянием народов Российской Федерации, неотъемлемым элементом природной среды и биологического разнообразия Земли, возобновляющимся природным ресурсом, важным регулирующим и стабилизирующим компонентом биосферы, всемерно охраняемым и

рационально используемым для удовлетворения духовных и материальных потребностей граждан России. Сравнивая приведенное нормативное установление с существовавшим ранее, Т.Н. Малая231 отмечает, что законодатель отошел от формулировки “ достояние народов, проживающих на соответствующих территориях”. Тем самым, акцент делается на том, что народы, проживающие на отдельных территориях ( субъектов РФ и др.) не имеют особых прав на животный мир в пределах мест своего проживания.

Принципы фаунистического права во многом обусловлены тем, что объекты животного мира, в первую очередь, – это биологические объекты, требующие особо бережного отношения к ним в процессе использования. К основным принципам фаунистического права относятся:

1)обеспечение устойчивого существования и устойчивого использования животного

мира232;

2)поддержка деятельности, направленной на охрану животного мира и среды его обитания;

3)осуществление пользования животным миром способами, не допускающими жестокого обращения с животными, в соответствии с общими принципами гуманности;

4)недопустимость совмещения деятельности по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной животного мира и среды его обитания с деятельностью по использованию объектов животного мира;

5)отделение права пользования животным миром от права пользования землей и другими природными ресурсами;

6)платность пользования животным миром.

231Малая Т.Н. Проблемы законодательства о животном мире. – Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций 1995-1998г.г. С.92.

232Согласно ст.1 ФЗ РФ “ О животном мире”, устойчивое существование животного мира – существование объектов животного мира в течение неопределенно длительного времени; устойчивое использование объектов животного мира – использование объектов животного мира, которое не приводит в

долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия животного мира и при котором сохраняется способность животного мира к воспроизводству и устойчивому существованию.

245

Глава IV. Правовое регулирование объектов животного мира (фаунистическое право)

246

Глава IV. Правовое регулирование объектов животного мира (фаунистическое право)

§ 2. Право пользования животным миром на территории России

Право пользования животным миром в объективном смысле – система правовых норм международного права, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в процессе использования объектов животного мира. Право пользования животным миром в субъективном смысле – совокупность субъективных прав лиц, осуществляющих пользование объектами животного мира. Следует различать понятия “ использование объектов животного мира” и “ пользование животным миром”.

Пользование животным миром – юридически обусловленная деятельность граждан и юридических лиц по использованию объектов животного мира, проводимая на платной и разрешительной основе. Нормативная урегулированность отношений пользования животным миром отличает ее от использования объектов животного мира, которое может осуществляться гражданами и юридическими лицами свободно, без специального разрешения и без взимания платы.

Использование объектов животного мира – более широкое, по сравнению с пользованием, понятие, включающее в себя изучение, добывание объектов животного мира

или получение иными способами пользы от указанных объектов для удовлетворения материальных или духовных потребностей человека с изъятием их из среды обитания или без такового.

Субъекты фаунистического права – лица, использующие объекты животного мира. Ими являются собственники объектов животного мира – Российская Федерация и субъекты Федерации, уполномоченные ими органы, пользователи объектов животного мира и лица, использующие объекты животного мира. В качестве пользователей животного мира могут выступать российские и иностранные физические и юридические лица, иностранные граждане и лица без гражданства. Юридические лица, использующие объекты животного мира, могут выступать в двух качествах: как пользователи, осуществляющие деятельность, подлежащую лицензированию, и как субъекты, которые сами выдают физическим лицам

именные разовые лицензии на право пользования объектами животного мира в пределах установленных им лимитов.

Российские физические и юридические лица имеют приоритет в использовании объектов животного мира перед иностранными физическими и юридическими лицами и лицами без гражданства. Среди российских физических и юридических лиц приоритет, в свою очередь, отдается:

247

Глава IV. Правовое регулирование объектов животного мира (фаунистическое право)

1)субъектам, ранее осуществлявшим в установленном порядке отдельные виды пользования животным миром на данной территории, акватории;

2)собственникам земель, землевладельцам и владельцам лесного фонда, располагающим необходимыми средствами и специалистами;

3)коренным малочисленным народам и этническим общностям, самобытная культура

иобраз жизни которых включают традиционные методы охраны и использования объектов животного мира, гражданам, принадлежащим к этим группам населения, и их объединениям

– на территориях традиционного расселения и хозяйственной деятельности.

Если первая и вторая группы пользователей имеют преимущество в получении права пользования объектами животного мира перед иностранными и прочими российскими пользователями, то коренные малочисленные народы имеют приоритетное право пользования объектами животного мира перед всеми иными пользователями.

В соответствии со ст.49 ФЗ РФ “ О животном мире” право на приоритетное пользование животным миром коренными малочисленными народами включает в себя:

1)предоставление первоочередного выбора промысловых угодий гражданам и их объединениям;

2)льготы в отношении сроков и районов добывания объектов животного мира, полового, возрастного состава и количества добываемых объектов животного мира, а также продуктов их жизнедеятельности;

3)исключительное право на добывание определенных объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности;

4)иные виды пользования животным миром, согласованные со специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Переуступка права на приоритетное пользование животным миром гражданам и юридическим лицам, не принадлежащим к коренным малочисленным народам и этническим общностям, не допускается.

В зависимости от субъектного состава пользователей различают долгосрочное пользование и краткосрочное пользование объектами животного мира. Долгосрочное

пользование объектами животного мира осуществляется юридическими лицами на основе долгосрочной лицензии. Право краткосрочного пользования предоставляется только гражданам по именной разовой лицензии.

Пользование объектами животного мира может осуществляться субъектами фаунистического права с изъятием или без изъятия объектов животного мира из среды их

248

Глава IV. Правовое регулирование объектов животного мира (фаунистическое право)

обитания. Физические и юридические лица, согласно ст.34 ФЗ РФ “ О животном мире”, вправе осуществлять следующие виды пользования объектами животного мира:

1)охота;

2)рыболовство, включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих;

3)добыча объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства;

4)использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений, биофильтраторов и других;

5)изучение, исследование животного мира в научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных, эстетических целях без изъятия их из среды обитания;

6)извлечение полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений, биофильтраторов и других;

7)получение продуктов жизнедеятельности объектов животного мира.

Перечень видов пользования объектами животного мира является исчерпывающим и может дополняться и изменяться только нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов РФ. Изъятие объектов животного мира из среды их обитания может осуществляться на основании лицензии, либо без лицензии. Перечень объектов животного мира, изъятие которых из среды их обитания без лицензии запрещено, определяется специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

В праве пользования объектами животного мира можно выделить право общего и право специального пользования объектами животного мира. Критерием разграничения этих видов будет служить основание возникновения права пользования животного мира.

Право общего пользования объектами животного мира не требует от пользователя получения лицензии, заключения договора либо иных юридических фактов, с которыми

фаунистическое право связывает возникновение прав и обязанностей пользователя животного мира. Такое пользование совпадает по своему содержанию с использованием объектов животного мира. Право общего пользования объектами животного мира не является неограниченным, сфера его действия во многом определяется правом специального пользования объектами животного мира и устанавливается методом исключения.

Право специального пользования объектами животного мира обусловлено необходимостью регулирования объемов ( лимитов), порядка и условий их добычи, осуществляемого компетентными государственными органами. В основе возникновения права специального пользования объектами животного мира могут лежать а)

249

Глава IV. Правовое регулирование объектов животного мира (фаунистическое право)

административный акт – лицензия ( решение, разрешение), либо 2) сложный юридический факт – лицензия и заключаемый на ее основе договор о пользовании объектами животного мира.

Право пользования животным миром предоставляется специально уполномоченным государственным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания по решению Правительства РФ – если объекты

животного мира находятся в федеральной собственности и по решению органа исполнительной власти субъекта РФ – если объекты животного мира находятся в собственности субъектов Федерации.

Право пользования объектами животного мира удостоверяется долгосрочной лицензией или именной разовой лицензией.

Долгосрочная лицензия – специальное разрешение на осуществление хозяйственной и иной деятельности, связанной с использованием и охраной объектов животного мира.

Долгосрочная лицензия на пользование животным миром выдается юридическим лицам специально уполномоченным государственным органом по охране, контролю и

регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания на основании решений Правительства РФ или органа исполнительной власти субъекта Федерации233.

Заявка на получение долгосрочной лицензии на пользование животным миром на территории России подается в орган исполнительной власти субъекта РФ и должна содержать: сведения о заявителе; вид пользования животным миром; перечень объектов животного мира; границы и площадь территорий, необходимых для осуществления пользования заявленными объектами животного мира; предполагаемый срок пользования животным миром.

Порядок выдачи долгосрочных лицензий в ст.37 ФЗ РФ “О животном мире” определен следующим образом. Орган исполнительной власти субъекта Федерации на основании

заключения соответствующего специально уполномоченного государственного органа по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания принимает решение о предоставлении заявленной территории, акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром, согласовав с собственниками земель, землевладельцами, владельцами лесного фонда на указанной территории, со специально уполномоченным государственным органом управления и использования водного фонда условия предоставления этой территории, акватории за плату или бесплатно. Результаты согласования вносятся в долгосрочную лицензию на пользование

233 Порядок выдачи долгосрочных лицензий установлен Приказом Министерства сельского хозяйства и продовольствия от 26 июня 2000г. “Об утверждении “Положения о порядке выдачи долгосрочных лицензий” // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти РФ, 2000, № 34.

250