53. Обеспечение исполнения природоохранительного законодательства органами прокуратуры

Как показывает анализ статистических данных о работе прокуратуры, за последние 3 года (2000-2002 гг.) увеличилось число правонарушений в сфере охраны природы и природопользования (табл. 5.1).

Таблица 5.1 Основные показатели прокурорскою надзора в экологической сфере в 2000-2002 гг.

Показатель	2000 г.	2001 г.	2002 г.
Выявлено нарушение законов	56438	63192	67102
В том числе незаконных правовых актов	4097	4556	3953
Принесено протестов	3653	4076	3289
По удовлетворенным протестам отменено и изменено незаконных правовых актов	3043	3385	2809
Внесено представлений	12996	14362	16726
По представлению прокурора привлечено к дисциплинарной ответственности, лиц	4794	4986	5218
По постановлению прокурора наказано в административном порядке, лиц	5195	4850	5045
Возбуждено уголовных дел	522	628	676

К 2002 г. число выявляемых прокуратурой экологических правонарушений достигло 67 102. Прирост их по сравнению с 2000 г. составил 18,9%. В основном это нарушения законодательства, регулирующего охрану земли, воды, атмосферного воздуха. При этом несовершенство статистической отчетности не позволяет конкретизировать отдельные виды правонарушений, а представляет их суммарно, что, безусловно, не дает реального представления о структуре экологических правонарушений.

Рост числа выявленных правонарушений сопровождался повышением эффективности реагирования на них прокуратуры. Число внесенных прокурорами представлений увеличилось за последние 2 года на 29%. По представлениям прокурора все большее число лиц привлекалось к дисциплинарной ответственности (2000 г. - 4794, 2001 г. -- 4986, 2002 г. - 5218). Кроме того, по постановлениям прокурора в 2002 г. за экологические правонарушения наказано в административном порядке 5045 человек, на 195 человек больше, чем в 2001 г. По результатам прокурорских проверок каждый гол возбуждается все большее число уголовных дел: 2000 г. -522, 2001 г. - 628, 2002 г. - 676. За 2 года их количество выросло на 29,5%.

В 2002 г. произошло снижение количества незаконных правовых актов субъектов Федерации по отношению к 2001 г. и 2000 г. соответственно на 13,3 и 3,6%. При этом о повышении качества работы прокуроров свидетельствует рост удельного веса удовлетворенных протестов с 83% в 2000 г. до 85% в 2002 г.

Судя по статистическим данным, из числа всех правонарушений, выявленных прокурорами в сфере охраны окружающей среды, наибольшее их количество, как и все предыдущие годы, составляют нарушения законодательства, регулирующего отношения в области земельных, водных ресурсов и атмосферного воздуха. Их число в 2002 г. по сравнению с 2001 г. увеличилось на 2%, а по сравнению с 2000 г. на 22%.

Такая картина наблюдалась в большинстве регионов Российской Федерации. В 2002 г. количество зарегистрированных нарушений в сфере охраны земельных, водных ресурсов и атмосферного воздуха возросло в 2002 г. в 55 из 89 субъектов Российской Федерации.

Наибольшее их количество зарегистрировано в Красноярском крае (2000 г. - 580, 2001 г. - 1363, 2002 г. - 1590), Кемеровской (соответственно - 729, 1280 и 1293), Свердловской (672, 1072 и 1223), Московской (163, 522 и 1033), Архангельской (187, 367 и 866) областях. Как показывают материалы прокурорских проверок, наиболее распространенными нарушениями водного и земельного законодательства являются незаконное выделение земельных участков в водоохранной зоне рек и водохранилищ либо их нецелевое использование (захват земель) под строительство особняков, бань, личных причалов, эллингов и других объектов. Без элементарных очистных сооружений прибрежные территории, играющие важную роль в сохранении водных экосистем, утрачивают свое значение, превращаясь в источники постоянного загрязнения водоемов. При этом грубо нарушаются права местных жителей, лишенных доступа к рекам, озерам из-за незаконно возведенных заборов.

Большую работу в устранении подобных нарушений проводит Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура. Так, в ходе проверки исполнения природоохранного законодательства при размещении и строительстве жилых и производственных объектов в пределах водоохранных зон, прибрежных запретных полос рек, озер и водохранилищ прокурорами Волжской природоохранной прокуратуры было выявлено, что ни в одном из регионов Волжского бассейна не выполнены в полном объеме работы по проектированию водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов, предусмотренные Водным кодексом Российской Федерации, Положением "О водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах". Органами исполнительной власти Волгоградской, Вологодской, Костромской, Саратовской, Тверской, Ульяновской областей, Чувашской Республики вообще не установлены минимальные размеры водоохранных зон и прибрежных защитных полос.

По требованию прокуроров отменены или приведены в соответствие с федеральным законодательством незаконные нормативные акты органов исполнительной власти Ивановской, Ульяновской, Тверской областей, которые обусловили изменения установленного порядка разработки и утверждения проектов водоохранных зон. Согласно ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации решение данного вопроса отнесено к компетенции Российской Федерации. Кроме того, только Волжской природоохранной прокуратурой за 2001-2002 гг. в порядке общего надзора прекращены эксплуатация и строительство 275 жилых домов, промышленных и сельскохозяйственных объектов (цехов, нефтебаз, пилорам, ферм и др.), а также объектов сферы услуг (баз отдыха) в водоохранной зоне р. Волга.

На протяжении нескольких (2-5) лет Волжской природоохранной прокуратурой проводится работа по надзору за исполнением законов об охране вод предприятиями-судовладельцами. Только в 2002 г. выявлено 88 выведенных из эксплуатации плавсредств, загрязняющих р. Волга, ее притоки и водохранилища. Всего же в результате принятых прокуратурой мер из воды поднято 261 судно (танкеры, баржи, теплоходы) и утилизировано 391, отремонтировано и подготовлено к эксплуатации 72 судна. Если владельцы судов не установлены, прокуроры обращаются в суд с исками о признании брошенных судов бесхозными с целью обеспечения их утилизации за счет средств органов местного самоуправления.

Всего Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой в 2002 г. в соответствие закону приведены 599 правовых актов; выявлено 22 772 нарушения закона; с целью их устранения внесено 4720 представлений, в результате рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 2078 лиц. По постановлениям прокурора к административной ответственности привлечено 1297 должностных лиц, 750 человек подверглось предостережению о недопустимости нарушения закона. В суды направлено 337 уголовных дел на 456 человек.

Прокуратура активно работала по реализации своих полномочий в арбитражном и гражданском процессах, расширяя круг требований в свете нового Арбитражно-процессуального кодекса Российской Федерации. В арбитражные суды и суды общей юрисдикции Волжского бассейна было направлено 1013 исков и заявлений на общую сумму 40,2 млн. руб.; рассмотрено и удовлетворено 856 исков; с виновных в счет возмещения ущерба, причиненного природной среде, взыскано 37,1 млн. руб.

Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура объединяет на правах областной 15 межрайонных природоохранных прокуратур. В настоящее время в Российской Федерации действуют еще 36 специализированных межрайонных природоохранных прокуратур в составе прокуратур 31 субъекта Федерации.

Сравнительный анализ деятельности природоохранных прокуратур в составе прокуратур субъектов Федерации и Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры позволяет сделать вывод о высокой эффективности деятельности последней. Так, только в 2002 г. Волжской природоохранной прокуратурой было выявлено 22 023 нарушения в экологической сфере. При этом на одну межрайонную природоохранную прокуратуру в составе Волжской природоохранной прокуратуры приходится 1469 нарушений (среднестатистическое выражение),

За это время общее количество вскрытых нарушений экологического законодательства в субъектах Федерации, где в составе прокуратур имеются природоохранные прокуратуры, составило 24 039. В среднем число вскрытых нарушений на одну межрайонную прокуратуру в субъектах Федерации составило 668. Таким образом, этот показатель работы одной межрегиональной прокуратуры в составе Волжской (1469) более чем в 2 раза превышает среднее число вскрытых нарушений другими природоохранными прокуратурами (668) в субъектах Федерации.

Наблюдаются позитивные сдвиги в укреплении связи прокуратуры с государственными контролирующими органами в обеспечении соблюдения природоохранного законодательства. В 2002 г. органами прокуратуры и территориальными органами государственного контроля МПР России было проведено 760 совместных проверок и обеспечено только по Санкт-Петербургу и Ленинградской области участие госинспекторов в 30 судебных заседаниях, проводимых по искам прокуроров.

Растет передаваемое в прокуратуру число материалов о нарушениях природоохранного законодательства. Если в 2001 г. передано 247, то в 2002 г. - более 990 соответствующих материалов.

Вызывает тревогу наметившаяся в последние 3 года устойчивая тенденция к снижению числа выявляемых нарушений законодательства о животном мире (2000г. - 7377, 2001 г. -5927, 2002 г. - 5279); в 2002 г. величина этого показателя (табл. 5.2) за последние 2 года уменьшилась на 28%. Особые опасения вызывает тот факт, что снизились показатели работы прокуроров в таких регионах страны, как Республика Бурятия (за 2 года - на 71%), Краснодарский (на 37%) и Красноярский (34%) края, Магаданская (65%), Ростовская (51%), Камчатская (13%) области и др.

В ряде регионов особенно сильное сокращение этих показателей произошло именно в 2002 г.: в Республике Дагестан (на 37%), Корякском автономном округе (78%), Чукотском автономном округе (41%), причем эти субъекты Федерации являются регионами обитания наиболее ценных объектов животного мира, организованного их промысла, и как следствие, браконьерского промысла. Нет сомнения в том, что здесь ослаблен прокурорский надзор, и должны быть приняты соответствующие меры к его усилению.

Снизилось не только количество выявленных нарушений, но и количество лиц, привлекаемых по представлению прокурора к дисциплинарной ответственности или наказанных по постановлениям прокурора в административном порядке; снизилось и количество возбуждаемых прокурорами уголовных дел, например, в Краснодарском крае, с 16 в 2000 г. до 2 в 2002 г.

Отмечен резкий спад количества возбуждаемых прокуратурой уголовных дел за последний год в Ростовской области: с 61 в 2001 г. до 2 в 2002 г. (более чем в 30 раз). В Красноярском крае. Астраханской области и Корякском автономном округе уголовные дела в сфере охраны и использования объектов животного мира в течение 2000-2002 гг. прокуратурой вообще не возбуждались (см. табл. 5.3).

Прокурорами ведется работа по защите природоохранного законодательства средствами гражданского судопроизводства, которая требует активизации. В последние годы снизилось число исков о возмещении ущерба, предъявляемых прокурорами в порядке гражданского, уголовного и арбитражного судопроизводства.

Так, в 2000 г. прокурорами предъявлено 3252 иска о возмещении ущерба, причиненного нарушениями закона "Об охране окружающей среды", на 300 032 тыс. руб.; 2001 г. - 3261 иск на 182 145 тыс. руб.; 2002 г. - 2641 иск на 250 918 тыс. руб.

Однако реально возмещаемые суммы по удовлетворенным искам в порядке гражданского и уголовного судопроизводства по-прежнему остаются незначительными: в 2000г. - 94 115 тыс. руб. (31,4%), 2001 г. - 69 372 тыс. руб. (38,1%), 2002 г. - 58 055 тыс. руб. (23,1%).

Анализ состояния экологической преступности и борьбы с ней показывает, что, несмотря на некоторые успехи правоохранительных органов в борьбе с экологическими правонарушениями, экологическое направление в целом не стало пока приоритетным для правоохранительных органов. Значительная часть экологических правонарушений остается без внимания, перерастает в преступления, И даже на экологические преступления зачастую правоохранительные органы не реагируют, либо реагируют слабо. Например, в 2001 г. на объектах, подконтрольных Госгортехнадзору России, произошло 273 аварии, сопровождавшиеся отравлением, загрязнением и порчей земли, однако по ст. 254 УК РФ возбуждено только 4 уголовных дела.

Таблица 5.2

Статистические данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации

по вопросам, связанным с охраной природы и природопользованием

(всего по Российской Федерации)

	Выявлено нарушений законов						Принесено протестов
	всего			в том числе незаконных правовых актов
	2000 г	2001 г.	2002 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.
Об охране природы	56438	63192	67102	4097	4556	3953	3653	4076	3289
в том числе:
Об охране животного мира	7377	5927	5279	1028	1054	955	935	991	991
Об охране земли, вод, атмосферного воздуха	35491	42667	43128	2039	2407	2184	1714	2169	1706

Продолжение табл. 5.2

	Из рассмотренных протестов						Внесено представлений
	отклонено			по удовлетворенным протестам отменены и изменены незаконные правовые акты
	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.
Об охране природы	242	297	167	3043	3385	2809	12996	14302	16726
в том числе:
Об охране животного мира	35	36	23	785	873	781	881	992	936
Об охране земли, вод, атмосферного воздуха	126	183	98	1471	1786	1372	9362	10810	12127

Продолжение табл. 5.2

	По представлению прокурора привлечено лиц к дисциплинарной ответстве н н ости			По представлению прокурора
				наказано лиц в адм и н и -страти вн о м порядке			возбуждено уголовных дел
	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2000г.	2001 г.	2002 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.
Об охране природы	4794	4986	5218	5195	4850	5045	522	628	676
в том числе:
Об охране животного мира	375	320	282	322	345	238	173	209	149
Об охране земли, вод, атмосферного воздуха	3401	3649	3499	4078	3874	3996	148	227	234

Огромный ущерб наносят лесные пожары. В 2002 г. из общего числа зарегистрированных по стране лесных пожаров свыше 90% произошли по вине людей, в связи е чем в следственные органы направлено 9490 материалов, но к уголовной ответственности привлечено только 70 человек.

Рост таких преступлений обусловлен низким уровнем борьбы с экологическими преступлениями и безнаказанностью виновных. За последние 5 лет (1998-2002 гг.) их число выросло более чем в 3 раза. В 2002 г. их общее количество достигло 21 429, а прирост по сравнению с предыдущим годом составил 25% (табл. 5.4). Для сравнения, общее количество преступлений за 2002 г. даже сократилось на 14,9%.

В итоге произошел заметный рост удельного веса этого вида преступлений в общей структуре преступности - с 0,3% в 1998 г. до 0,9% в 2002 г. Необходимо учитывать и латентную (скрытую) часть преступлений, которая значительно масштабней регистрируемой, о чем свидетельствуют вышеприведенные данные. Темпы роста числа выявленных лиц, совершивших преступления, остаются незначительными. Так, в 2000 г. число выявленных лиц, совершивших экологические преступления, составило 14 161, 2001 - 14236, 2002 - 14297. Таким образом, прирост количества лиц за 2 года составил около 1%.

Основной причиной стабильного роста числа экологических преступлений является сложная социально-экономическая ситуация в Российской Федерации. В условиях, когда остановлена большая часть производства, зачастую становятся едва ли не единственным источником существования многих людей рыбный промысел, охота, торговля древесиной.

Весьма показателен тот факт, что в 2002 г. в числе всех преступников доля лиц без постоянных источников дохода, составила 52,4%, а в числе лиц, совершивших экологические преступления - 57,9%, доля безработных в общем числе преступников - 5%, а в составе анализируемой категории преступников - 7%