2 Организация государственного финансового контроля в рф и зарубежных странах

2.1 Особенности системы государственного финансового контроля в России

Правовые основы государственного финансового контроля составляют Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, иные федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и другие нормативные правовые акты РФ, международные договоры и соглашения, заключенные или признанные РФ.

Правовые основы государственного финансового контроля субъектов РФ составляет также законодательство субъектов РФ о государственном финансовом контроле, включающее в себя законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые в соответствии с федеральным законодательством, конституциями и уставами субъектов РФ.

До настоящего времени не существует кодифицированного законодательного акта, который устанавливал бы единые правовые и методологические основы осуществления государственного финансового контроля в РФ, систему органов государственного финансового контроля и механизм их взаимодействия.

Принципиальные основы деятельности органов государственного финансового контроля базируются на важнейших положениях Конституции РФ. Главные задачи, поставленные Конституцией РФ, а именно обеспечение и защита прав и свобод человека, демократия и гражданское общество, реализация принципов правового государства, являются основой деятельности всех органов государственного финансового контроля.

В конституции РФ заложены принципиальные основы правового обеспечения государственного финансового контроля, включая ряд процессуальных и материальных норм, которые подверглись дальнейшей конкретизации и детализации законодательных и нормативных актах различного уровня.

Принятым в развитие Конституции РФ Бюджетным кодексом РФ установлены цели, задачи, принципы и основные механизмы реализации финансового контроля в бюджетной сфере.

Определяя основные цели финансового контроля, можно отметить, что его организация является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, поскольку такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений установленных принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный государству ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению либо сокращению таких нарушений в будущем.

Задачи государственного финансового контроля в РФ в общем виде заложены в установленном ст. 29 Бюджетного кодекса РФ перечне принципов бюджетной системы РФ. Это контроль эффективности и экономности использования бюджетных средств, достоверности бюджета, адресности и целевого использования бюджетных средств.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или лучших результатов с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип достоверности бюджета предполагает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств заключается в том, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.

Определены главные приоритеты государственного финансового контроля, которые актуальны и по сей день, а именно:

• контроль за полным и своевременным поступлением всех видов государственных доходов, страховых взносов в Пенсионный фонд РФ и иные федеральные внебюджетные фонды, а также кредитных и заемных средств, направляемых на финансирование дефицита федерального бюджета;

• контроль за своевременным финансированием расходов на социальную сферу по объемам, структуре и целевому назначению, в том числе на оплату труда (денежное довольствие), выплату пенсий, стипендий, пособий и другие социальные выплаты.

Законодательно закреплена норма, которой предусмотрено проведение не реже одного раза в год соответствующими контрольными финансовыми органами комплексных ревизий и тематических проверок поступлений и расходования бюджетных средств в федеральных органах исполнительной власти, а также в организациях, использующих средства федерального бюджета. Названным Указом и Бюджетным кодексом РФ установлено, что средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля.

В настоящее время систему государственного финансового контроля в РФ составляют органы президентского, парламентского, административного и независимого государственного контроля.

Президентский контроль. Согласно Конституции РФ и федеральным законам Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе экономической, бюджетно-финансовой, денежно-кредитной, инвестиционной, налоговой, и соответственно приоритеты и ключевые задачи государственного финансового контроля.

Непосредственный контроль за исполнением указов и распоряжений Президента РФ, в том числе в финансовой сфере, ведет специально образованная структура в Администрации Президента РФ - Контрольное управление. Это управление во многом выполняет традиционные для России функции государственного контроля, проводит проверки, имеющие общегосударственное значение. В частности, Контрольное управление:

• осуществляет контроль за реализацией общенациональных проектов, бюджетных посланий и иных программных документов Президента РФ;

• уполномочено организовывать и проводить проверки и иные мероприятия по контролю, привлекать с этой целью сотрудников иных контрольных органов, взаимодействовать с органами финансового контроля исполнительной власти всех уровней, со Счетной палатой РФ, с контролирующими органами зарубежных стран;

• наделено правом вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений, запрашивать и получать необходимые материалы от органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц, направлять материалы о выявленных нарушениях в правоохранительные органы, а также инициировать отстранение государственных служащих, допустивших подобные нарушения, от исполнения должностных обязанностей.

Парламентский контроль ведут соответствующие представительные (законодательные) органы РФ и субъектов РФ в пределах их компетенции, установленной Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ. Организация парламентского контроля регулируется регламентами представительных (законодательных) органов власти.

Парламентский контроль осуществляется в следующих формах:

• предварительный контроль - контроль в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете и иных законов по бюджетно-финансовым вопросам;

• текущий контроль - рассмотрение отдельных вопросов исполнения бюджетов и реализации отраслевых программ на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп представительных (законодательных) органов, в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

• последующий контроль - контроль в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Контроль законодательных (представительных) органов РФ и субъектов РФ согласно Бюджетного кодекса РФ предполагает право соответствующих законодательных (представительных) органов:

• на получение от органов исполнительной власти необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

• на получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении;

• на утверждение или неутверждение отчета об исполнении бюджета;

• на создание собственных контрольных органов для проведения внешнего аудита;

• на оценку деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Федеральному Собранию Конституцией РФ отведена особенно важная роль в организационно-правовом обеспечении государственного финансового контроля, поскольку к ведению Государственной Думы и Совета Федерации относятся вопросы формирования руководящего звена главных контрольных и надзорных органов страны. Кроме того для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ, состав и порядок деятельности которой определяются специальным федеральным законом.

Финансовый контроль в системе органов исполнительной власти (административный контроль). Деятельность органов государственного финансового контроля исполнительной власти регулируется достаточно стройной с точки зрения юридической логики и техники системой правовых актов. Важнейший нормативный акт этой системы - федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации».

Согласно Конституции РФ Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета, обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики, управляет федеральной собственностью.

Организация финансового контроля исполнительной власти в отношении бюджетных средств регулируется Бюджетным кодексом РФ. Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, реализуют в соответствии с Бюджетным кодексом РФ Министерство финансов России, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ, главные распорядители, распорядители бюджетных средств. Формы и порядок проведения финансового контроля органами исполнительной власти устанавливаются нормами самого Бюджетного кодекса РФ, регулирующими отдельные вопросы бюджетного процесса, а также иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ.

Центральным звеном в системе финансового контроля исполнительной власти является Министерство финансов РФ. Оно осуществляет выработку единой государственной финансовой политики и нормативно-правовое регулирование в финансовой сфере. В плане реализации функции финансового контроля Министерство финансов РФ:

• разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента РФ и Правительства РФ по вопросам контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, установления оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства;

• разрабатывает и утверждает порядок организации и осуществления контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, порядок осуществления контроля за исполнением федерального бюджета и реализации мер принуждения, применяемых к участникам бюджетного процесса за нарушение бюджетного законодательства.

Кроме того, Министерство финансов РФ проводит большую работу по организации и обеспечению системного и качественного функционирования в стране негосударственного финансового контроля, а именно института независимого аудита.

Роль основного инструмента бюджетно-финансового контроля в структуре исполнительной власти отводится Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (далее - Служба). Главной функцией этой Службы является проведение ревизий и проверок правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, на территории РФ и за рубежом, а также осуществление таких ревизий и проверок по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов федерального уровня и субъектов РФ. Параллельно Служба должна проводить мероприятия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства РФ в финансово-бюджетной сфере.

Одним из ключевых звеньев системы Министерства финансов РФ, реализующим функцию государственного финансового контроля, является Федеральное казначейство. Федеральному казначейству придан статус федеральной службы и переданы правоприменительные функции Министерства финансов РФ по обеспечению исполнения федерального бюджета, в том числе соответствующие контрольные полномочия.

На органы Федерального казначейства возложено выполнение следующих основных задач, связанных с государственным финансовым контролем:

• организация, осуществление и контроль исполнения бюджета РФ, управление средствами на счетах Федерального казначейства;

• регулирование финансовых отношений между бюджетом РФ и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за внебюджетными (федеральными) средствами.

Важная роль в обеспечении действенного финансового контроля согласно Бюджетного кодекса РФ отводится главным распорядителям бюджетных средств. В области контрольных полномочий главный распорядитель бюджетных средств контролирует получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности, выполнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг.

Главные распорядители бюджетных средств имеют право проверять подведомственные государственные предприятия и бюджетные учреждения. Распорядители бюджетных средств также контролируют использование бюджетных средств подведомственными получателями бюджетных средств.

Министерство финансов РФ в целом и силами специализированных контрольных и ревизионных служб ведет в рамках исполнительной власти внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. В установленных законодательством случаях Министерство финансов РФ может осуществлять финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Кроме того, контрольные органы, подведомственные Министерству финансов РФ, организуют финансовый контроль и проверки юридических лиц - получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.

Особую структуру имеет правовое обеспечение налоговых органов. Правовой статус и полномочия налоговых органов, порядок осуществления налогового контроля регулируются в первую очередь федеральными законами, к которым относятся Налоговый кодекс РФ, а также закон РФ «О налоговых органах Российской Федерации». Налоговый контроль отличается существенными особенностями, поэтому его правовое регулирование рассматривается, как правило, обособленно, в качестве отдельного блока, хотя главная задача такого контроля - обеспечение интересов государства по наполнению государственных фондов денежных средств.

В целом налоговый контроль осуществляется в форме последующего контроля и имеет четко определенную законодательством направленность, а именно обеспечение наполняемости доходной части бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов. К органам государственного финансового контроля налоговые органы в чистом виде отнести нельзя, поскольку их основная задача - фискальная, а контроль является важной, но вторичной функцией по отношению к основной задаче. В то же время, учитывая тот факт, что большая часть общественных финансовых ресурсов формируется за счет обязательных платежей, налоговые органы составляют неотъемлемое звено в системе государственного финансового контроля.

Специфические задачи стоят перед Федеральной службой по финансовому мониторингу. В последние годы борьба с легализацией доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма приобрела общемировое значение. Федеральная служба по финансовому мониторингу непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет контроль и надзор за соблюдением требований законодательства в названной сфере и правомерно привлекать к ответственности лиц, нарушающих это законодательство. Основной объект контроля со стороны Федеральной службы по финансовому мониторингу - операции (сделки) с денежными средствами и иным имуществом.

Федеральная служба по финансовому мониторингу правомочна пресекать факты нарушения законодательства и применять меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение или ликвидацию последствий нарушений обязательных требований в указанной сфере.

Органы независимого государственного финансового контроля. Независимый государственный финансовый контроль осуществляют Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ.

Особое место в системе законодательства о государственном финансовом контроле занимает федеральный закон «О счетной палате РФ». Это единственный правовой акт на уровне закона, регулирующий деятельность специализированного органа государственного финансового контроля.

Контрольно-счетные органы субъектов РФ являются главными органами внешнего государственного финансового контроля субъектов РФ, действующими на основании конституций и уставов субъектов РФ и законов субъектов РФ о контрольно-счетных органах. Контрольно-счетные органы подотчетны соответствующим выборным органом государственной власти.

К основным объектам контроля относятся со стороны Счетной палаты РФ: бюджет, внебюджетные фонды, государственное имущество, государственные средства в финансовых учреждениях. Определены и главные параметры (критерии) контроля: законность использования средств, рациональность, эффективность, своевременность получения, движения и расходования государственных финансовых ресурсов, соответствие доходов и расходов предусмотренным плановым показателям, соответствие расходов целевому назначению.

В отношении государственного финансового контроля можно выделить следующие принципы, на которых строятся организация и деятельность осуществляющих этот контроль государственных органов.

Принципами организации государственного финансового контроля являются:

• разграничение деятельности органов государственного финансового контроля в соответствии с установленным законодательством РФ разграничением функций и полномочий органов законодательной и исполнительной власти;

• разграничение функций и полномочий между федеральными органами государственного финансового контроля и органами государственного финансового контроля субъектов РФ;

• координация деятельности органов государственного финансового контроля с целью исключения дублирования и обеспечения единой системы государственного финансового контроля на всех уровнях государственной власти;

• функциональная, организационная, персональная и финансовая независимость органов государственного финансового контроля и их должностных лиц от объектов контроля.

Разграничение деятельности органов государственного финансового контроля в соответствии с разделением властей и бюджетным федерализмом определяет систему органов государственного финансового контроля и структуру их полномочий по формам, методам и объектам контроля. Наряду с этим структура и полномочия органов государственного финансового контроля соответствуют уровням бюджетной системы.

Вопросы координации деятельности органов государственного финансового контроля до настоящего времени законодательно не решены.

Независимость (административная автономность) контрольных органов является основным условием эффективного финансового контроля. В связи с наличием особых скрытых связей и переплетений интересов в политике и финансах достаточная независимость контрольных органов должна быть закреплена на законодательном уровне. Независимыми должны быть сам контрольный орган как государственный институт в системе государственно-функционального разделения ветвей власти, а также его члены, ревизионные и инспекторские кадры.

Функциональная независимость контрольно-счетных органов от законодательной и исполнительной властей прежде всего проявляется в самостоятельном выборе тем для проверок и в осуществлении ревизионных программ. Сроки, объемы и способы проведения контрольных мероприятий Счетная палата также устанавливает самостоятельно. Таким образом, функциональная независимость Счетной палаты РФ обеспечивается установленным законом порядком выбора объектов контроля, подготовки и проведения контрольных мероприятий, надзора за ходом исправления выявленных недостатков и нарушений.

Существенным показателем, характеризующим организационную и функциональную независимость Счетной палаты РФ, является положение Закона, согласно которому ее деятельность не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной Думы.

Персональная независимость руководящих должностных лиц контрольного органа и его инспекторско-ревизорного персонала также должна быть гарантирована. Здесь важную роль играет механизм назначения и снятия с должностных высших должностных лиц контрольных органов, в особенности их руководителей.

Финансовая независимость является одним из основных условий, необходимых для самостоятельной работы, так как финансовые ограничения контрольного органа влекут за собой ограничение его деятельности. Например, средства на содержание Счетной палаты РФ предусматриваются в государственном бюджете отдельной строкой. Эта норма в определенном смысле страхует Палату от внешнего воздействия с использованием финансовых рычагов.

Принцип независимости в деятельности органов финансового контроля исполнительной власти имеет две существенные особенности. С одной стороны, являясь частью административных структур, эти органы напрямую подчиняются вышестоящей организации или должностному лицу. Это предопределяет их зависимость при формировании планов работы, составлении ревизионных программ, утверждении инструктивных материалов по проведению контрольных мероприятий, а также в действиях по результатам проверок. С другой стороны, названные органы организационно обособлены от конкретных проверяемых объектов. Таким образом, органы государственного финансового контроля исполнительной власти имеют двойственную сущность: в общегосударственной структуре они являются органами внутреннего контроля исполнительных властей, а по отношению к проверяемым объектам выполняют задачу внешнего контроля. Кроме того, деятельность этих органов подчинена вполне определенной цели - обеспечению реализации последней стадии управленческого цикла, то есть в рамках обратной связи обеспечению руководства информацией о реальных последствиях принятых ранее финансовых решений. Ограниченная независимость является общим системным признаком статуса органов государственного финансового контроля, образованных в рамках исполнительной ветви власти.

Совершенствование финансового контроля в РФ должно осуществляться по следующим основным направлениям. Создание методологических основ финансового контроля в РФ как важнейшей составляющей общенационального контроля позволит всем субъектам контроля и субъектам хозяйствования получить четкие ориентиры в процессе определения и реализации своих задач, функций, полномочий, а также определить задачи, цели, принципы, этические нормы финансового контроля.

Следует также законодательно определить: виды финансового контроля, субъекты и объекты финансового контроля, разделить сферы внешнего и внутреннего финансового контроля. Отсутствие общих подходов к классификации финансового контроля, единой терминологии в части определения таких ключевых понятий, как вид, форма, методы контроля, создает трудности в разработке и применении нормативно-правовых актов (методических документов контролирующих органов и т.п.), способствует возникновению ряда спорных ситуаций, например, в отношении мер ответственности за финансовые нарушения.