1.2.Законодательство о приватизации

Приватизация, появившись в инструментарии экономической политики России чуть более двух десятилетий назад, смогла за этот короткий период не только стать одним из ключевых явлений в современной российской экономике, но и создать развитую нормативную базу на стыке гражданского, административного и финансового права, занявшую особое место в отечественной правовой системе⁸.

В Конституции РФ отсутствуют нормы, посвященные непосредственно приватизации. Однако некоторые ее положения могут быть по праву отнесены к принципам правового регулирования приватизационных отношений.

В первую очередь это касается конституционных норм, гарантирующих саму возможность проведения приватизации. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 8 Конституции РФ "в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности". В ст. 35 Конституции РФ закреплено право каждого "иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами", а также установлено, что "право частной собственности охраняется законом".

Конституционные гарантии приватизации земли содержатся в ч. 2 ст. 9 Конституции РФ: "Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности". Данная конституционная норма нашла свое закрепление также в ч. 1 ст. 36, в соответствии с которой "граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю".

Конституция РФ относит управление федеральной государственной собственностью к ведению Российской Федерации, а вопросы разграничения государственной собственности - к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Правительство РФ закрепляется в Конституции РФ в качестве органа, осуществляющего управление федеральной собственностью.

Конституционные основы приватизации муниципальной собственности закреплены в главе 8 Конституции РФ, в которой, в частности, установлено, что местное самоуправление в Российской Федерации призвано обеспечить владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, а органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью.

Законодательство о приватизации должно соответствовать Конституции РФ в силу ст. 15 Конституции РФ, в которой закреплено, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и прямое действие, а все законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Споры о конституционности отдельных положений, содержащихся в актах законодательства о приватизации, решаются Конституционным Судом РФ, который выразил свои позиции по основным ключевым вопросам законодательного регулирования приватизационных отношений.

В правовой иерархии сразу за Конституцией РФ следуют международные договоры, являющиеся составной частью российской правовой системы. "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора", - эта норма, содержащаяся в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, позволяет поставить международно-правовые акты выше федеральных законов в системе источников, регулирующих приватизационные отношения.

Занимая в иерархии нормативных правовых актов второй уровень, уступающий по юридической силе лишь Конституции РФ, международные договоры в то же время не относятся по частотности их применения к числу основных источников права, регулирующих приватизационные отношения. Они немногочисленны и применяются, как правило, для регулирования приватизационных отношений с вкраплением иностранного элемента. Речь идет либо об особом порядке приватизации имущества, расположенного за пределами Российской Федерации, либо об особенностях правового регулирования приватизационных отношений с участием иностранцев.

В таких договорах обычно содержатся нормы-принципы, регулирующие приватизационные отношения с участием иностранцев: "Стороны на основе взаимности предоставляют друг другу максимально благоприятные условия для участия в инвестиционных и приватизационных проектах на их территории".

Нормы-принципы могут содержаться не только в двусторонних, но и в многосторонних договорах, заключенных в рамках интеграционных объединений на постсоветском пространстве. Так, в Соглашении о торговле услугами и инвестициями в государствах - участниках Единого экономического пространства закреплено: "Каждая Сторона предоставляет на своей территории в отношении участия в приватизации лицам другой Стороны режим не менее благоприятный, чем режим, предоставляемый своим собственным лицам".

Особое место в системе международно-правовых источников регулирования приватизационных отношений занимает Соглашение о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности. Соглашение нацелено на разграничение бывшей союзной собственности, которая после прекращения существования СССР оказалась на территориях разных независимых государств.

В ст. 11 Соглашения установлено, что приватизация объектов, относящихся к собственности одной из Сторон и расположенных на территории другой Стороны, осуществляется по решению собственника. При этом порядок и условия приватизации определяются соглашением между органами Сторон, уполномоченными распоряжаться государственным имуществом.

Протоколами и иными международно-правовыми актами, принимаемыми в развитие данного Соглашения, отдельные вопросы разграничения собственности регулировались на двустороннем уровне. В приложении к таким протоколам обычно содержатся проекты соглашения о приватизации.

В отдельных случаях могут заключаться двусторонние соглашения о регулировании отношений собственности на конкретный объект, например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан об оформлении в собственность Республики Казахстан здания в г. Москве.

Законодательство Российской Федерации о приватизации включает Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" и принимаемые в соответствии с ним другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации.

В свою очередь, законодательство субъектов Российской Федерации состоит из законов субъектов Российской Федерации о приватизации государственного имущества, принятых в соответствии с Федеральным законом N 178-ФЗ, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В Российской Федерации, как и во многих иных государствах, образовавшихся на постсоветском пространстве, предусмотрен особый порядок приватизации отдельных видов публичной собственности, на которые, как уже отмечалось, не распространяется законодательство о приватизации.

В первую очередь это касается государственного и муниципального жилищного фонда, а также земли и иных природных ресурсов.

Законодательное регулирование приватизации жилищного фонда, находящегося в государственной и муниципальной собственности, отличается, во-первых, тем, что осуществляется в соответствии с "собственным" Законом о приватизации - Законом РФ от 4 июля 1991 года N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", а во-вторых, тесным образом связано с жилищным законодательством.

Закон N 1541-1, как закреплено в его преамбуле, устанавливает основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда социального использования на территории Российской Федерации, определяет правовые, социальные и экономические основы преобразования отношений собственности на жилище. Его целью является "создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилище, а также улучшения использования и сохранности жилищного фонда".

Особого упоминания заслуживают нормы федеральных законов, которые устанавливают основы правового регулирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Именно эти нормы связывают воедино нормативные регуляторы приватизации на федеральном, региональном и местном уровнях⁹.

Основы управления и распоряжения имуществом субъекта Российской Федерации закреплены в Федеральном законе от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В п. 3 ст. 26.12 Закона устанавливается, что порядок и условия приватизации имущества субъекта Российской Федерации определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

В заключение отметим факторы, которые влияют на эффективность правового регулирования приватизации и определяют основные направления развития соответствующей отрасли законодательства.

Во-первых, следует указать на высокую степень зависимости законодательства о приватизации от политического фактора: общеэкономической политики и приватизационной программы правительства.

Во-вторых, нормативная база приватизации остается несистематизированной, что проявляется не только в количественном аспекте, но и в существовании нескольких автономных моделей приватизации (для государственного и муниципального имущества, для земли и иных природных ресурсов, для жилищного фонда и т.д.).

В-третьих, действующее законодательство о приватизации отличается очевидным смещением акцента в сторону регулирования приватизационных отношений на федеральном уровне. Принципы правового регулирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, остались не установленными федеральным законодателем.