Массовая информация и международное право

Глава V. Международно-правовые принципы

Пункт 2 ст. 2 проекта Конвенции о свободе информации, содержание которого не было поддержано представителями СССР еще на XV сессии Генеральной Ассамблеи ООН, никак не соответствует практике международных отношений в области массовой информации. Этот пункт не признает за правительствами права на осуществление предварительной цензуры новостей, комментариев и политических высказываний. Ввиду того, что государства должны нести международную ответственность за исходящую с их территории или от их граждан зарубежную информацию, должно быть установлено не только право, но и обязанность государства осуществлять предварительный контроль за содержанием информации, предназначенной для населения других государств. При отсутствии у государства обязанности осуществлять такой контроль ему нельзя было бы вменить в вину распространение его организациями и гражданами противоправной массовой информации.

Известно, что ответственность государства может возникнуть как в результате его неправомерного действия, так и, по словам Г.И. Тункина, «в результате неправомерного бездействия, то есть непринятия государством мер, которые оно должно было бы осуществить для выполнения своих обязательств по международному праву (например, законодательных мер, необходимых для выполнения международного договора, участником которого является данное государство)»9.

Оставшиеся не рассмотренными Генеральной Ассамблеей ООН 15 статей проекта Конвенции о свободе информации лишь частично могли бы быть использованы при выработке проекта статей об общих принципах массовой информации.

Изложенные в ст. 5 цели информации предполагается достигать посредством деятельности «неофициальных организаций», что не соответствует действительному положению вещей. В каждом государстве имеются официальные органы, ведающие всеми вопросами информации. Что касается частных организаций и объединений, то их деятельность в области распространения массовой информации внутри государства должна соответствовать национальному законодательству. Это последнее относится к внутренней компетенции государства в том плане, что государство обязано обеспечить законодательным путем соблюдение в этой области взятых на себя международных обязательств. В этом смысле и следовало бы сформулировать соответствующую статью Конвенции.

9  Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1970. С. 431.

141

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

Что касается договорных обязательств государств, относящихся к содержанию массовой информации, то приведенный в ст. 5 перечень не представляется достаточным. Безусловно, любой перечень не может быть исчерпывающим, ввиду того что происходит постоянное развитие событий и явлений, понятий и представлений, самих критериев правомерного и противоправного. Исходя из этого, в Конвенции следовало бы зафиксировать суверенное право каждого государства самому определять тот круг вопросов, по которым информация, поступающая из-за границы, может достигать широких масс его населения.

Можно было бы определить круг вопросов, по которым государство не вправе противодействовать поступлению массовой информации из-за границы. Например, к таким вопросам относятся содействие дружественным отношениям между государствами на основе целей и принципов Устава ООН, борьба за сохранение и поддержание мира, борьба с колониализмом, нацизмом, геноцидом, порнографией и т.д.

По другим вопросам государства были бы вправе сами определять, поступление какого рода массовой информации из-за границы нежелательно для их населения. В этой связи в Конвенции следовало бы сформулировать право государств осуществлять контроль за содержанием поступающей из-за рубежа массовой информации, а также право на противодействие и защиту от распространения массовой информации, не согласованной в соответствующих соглашениях об обменах в области массовой информации.

Было бы целесообразно признать в качестве общепризнанных правовых норм такие положения, как необходимость учета взаимности при распространении информации среди иностранного населения; запрет идеологической экспансии; запрет использования источников массовой информации, находящихся за пределами юрисдикции того или иного государства; категорический запрет распространения ложных сведений, искажающих факты; запрет распространения сфабрикованных сведений.

До настоящего времени не решен вопрос о международно-правовой борьбе с массовой демонстрацией сцен насилия и ужасов, хотя пагубные социальные последствия этого явления сказываются во многих западных странах10. Представляется, что подобная информация должна быть отнесена к разряду противоправной. Несколько шире следовало

10  См.: Доклад Генерального директора о деятельности Организации в 1970 году. С. LV.

142

Глава V. Международно-правовые принципы

бы сформулировать ст. 6, которая в существующей редакции11 предоставляет государствам право на принятие мер по обеспечению своих финансовых интересов и не учитывает некоторых других интересов (например, санитарных).

Проект должен быть дополнен положениями о недопустимости дискриминации государств в области культурных обменов.

Учитывая глобальный характер некоторых средств массовой информации (имеется в виду невозможность ограничить поступление

сих помощью сведений только в определенные районы), было бы противоправно ограничивать членство в такой конвенции12.

Международно-правовое регулирование космической связи распадается на две проблемы, которые тесно взаимосвязаны, но все же имеют и существенные отличия: технические критерии осуществления спутниковой электросвязи и проблема использования спутников связи в целях распространения массовой информации за рубежом. Взаимосвязанность этих проблем требует их параллельного регулирования в общем международно-правовом акте.

III сессия Рабочей группы по НТВ признала применимость к спутниковому вещанию некоторых существующих международно-право- вых принципов, подтвердив отсутствие «правового вакуума» в этой сфере международных отношений. Вместе с тем несколько делегаций выразили мнение, что эти принципы и юридические документы должны быть дополнены принятием конкретных общих принципов, которые способствовали бы налаживанию телевизионных передач

спомощью спутников в соответствии с интересами всех государств13. На III сессии Рабочей группы по НТВ отдельные представители

заявили о преждевременности выработки таких принципов на том основании, что собственно НТВ будет осуществимо не ранее 1985 г., а принципы, не основывающиеся на опыте, могут якобы оказаться

11  Статья 6 проекта Конвенции гласит: «Ничто в настоящей Конвенции не должно ограничивать права любого Договаривающегося государства принимать необходимые, по его мнению, меры для обеспечения своего внешнего финансового положения и платежного баланса».

12  В существующей редакции ст. 13 проекта принцип универсального членства в Конвенции не соблюден. Согласно проекту, «Конвенция открыта для подписания ее любым государством – членом Организации Объединенных Наций, любым государством, приглашенным на Конференцию Организации Объединенных Наций по вопросу о свободе информации, состоявшуюся в Женеве в 1948 году, и любым другим государством, которое резолюцией Генеральной Ассамблеи будет объявлено имеющим на то право».

13  См.: Док. ООН A/AC.105/83. P. 8–20.

143

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

неподходящими. Они высказывали мнение, что принятие принципов будет не стимулировать, а сдерживать международное сотрудничество.

За прагматический подход и в пользу складывания принципов НТВ a posteriori выступил директор отдела paдио и телеслужбы Департамента общественной информации ООН, французский юрист Ж. д’Арси14.

За постепенность в деле выработки общеприемлемых критериев содержания передач спутникового вещания в процессе самой практики выступил также Р. Эррера. Он даже полагает преждевременным решать принципиальный вопрос – требуется ли договорное регулирование этих проблем. По его мнению, поспешность может привести к выработке либо слишком общих, либо слишком подробных правил, а тормозить развитие этого нового явления «цепями регламентирования» нецелесообразно. Законодательная инфляция редко свидетельствует о хорошем здоровье в международной области, как и в национальной»15, – заявляет Р. Эррера.

Не менее популярно на Западе и полное отрицание правового регулирования использования космических средств массовой информации. Американский юрист Дж. Томас считает, что за специальное регулирование пропаганды с помощью спутниковой связи будут выступать только слабые страны; для сильных государств оно означало бы ограничение свободы и гибкости. По его мнению, именно это противоречие затруднит договоренность по вопросу международного регулирования использования спутниковой связи16.

Ошибочность этого предсказания подтверждается как всей историей регулирования вещательной деятельности на международном уровне, так и изучением политики Советского государства.

Очевидно, что международно-правовой вакуум в этой области был бы на руку тем, кто не заинтересован в установлении дружественных отношений между народами, кто хотел бы использовать НТВ для разжигания розни между народами, кто не заинтересован в том, чтобы отношения между странами основывались на принципах мирного сосуществования и сотрудничества государств.

Ввиду того, что представители США в ряде международных органов и американские юристы высказываются за целесообразность выработки правовых принципов НТВ уже только после того, как в этой

14  См.: D’Arcy J. Op. cit. P. 156–157.

15  Errera R. Op. cit. P. 98.

16  См.: Thomas G.L. Op. cit. P. 186–191.

144

Глава V. Международно-правовые принципы

сфере деятельности будет накоплен опыт, важно отметить, что подавляющее большинство государств не поддерживают такого подхода. Отметив с удовлетворением представление Рабочей группой Комитета ООН по космосу двух первых докладов, Генеральная Ассамблея ООН (рез. 2601 (XXIV)) подтвердила свое мнение, что связь с помощью спутников должна стать доступной всем государствам на всемирной основе, исключая дискриминацию, и рекомендовала государствам – участникам переговоров, касающихся междудународных соглашений

вобласти связи с помощью спутников, постоянно учитывать этот принцип, чтобы не помешать его окончательной реализации.

Вэтой формулировке проявилась озабоченность госусударств – членов ООН тем обстоятельством, что начавшаяся практика международного сотрудничества в области использования спутников связи могла бы привести к появлению нежелательных прецедентов и затруднить тем самым утверждение в области спутниковой связи принципа равноправия государств.

По мнению канадских и шведских экспертов, к НТВ применимы как общие принципы международного права, так и принципы международного космического права17. Нельзя отрицать известной специфики в деле массовой информации с помощью спутников.

Особенности спутникового вещания требуют принятия специальных принципов его использования в международном плане.

Несмотря на то что к НТВ применим ряд действующих общепризнанных принципов осуществления зарубежной информации, необходима его специальная международная регламентация, так как практика могла бы на основе несовпадающего толкования общих принципов привести к выработке таких специальных принципов НТВ, которые

вдальнейшем затруднили бы международное сотрудничество в этой области. Правовым вопросам НТВ должен быть предоставлен приоритет в повестке дня очередных сессий Комитета ООН по космосу и его Правового подкомитета. В этом смысле высказались несколько делегаций на сессии Комитета 10 сентября 1971 г. по поводу обсуждения будущей деятельности Комитета18.

Таким образом, имеются все основания перейти в Правовом подкомитете Комитета ООН по космосу к разработке проекта междуна-

17  См.: Док. ООН A/AC.105/59. P. 7–9.

18  См.: Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи. Двадцать шестая сессия. Доп. № 20 (А/8420). С. 20.

145

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

родно-правового акта для регулирования использования космической техники в целях зарубежной массовой информации.

Не случайно, что Конференция ООН по космосу в Вене отметила, что «любое использование спутниковой связи требует международного сотрудничества», что именно инструменты международного сотрудничества должны обеспечить использование спутников связи в интересах мира и взаимопонимания между народами, гармоничное сочетание земной и космической связи в целях массовой коммуникации19. На Конференции прямо было отмечено, что спутники связи представляют собой качественно новое средство, а не дальнейшее развитие существующих средств связи20.

Международное телевизионное вещание безусловно требует более строгого международно-правового регламентирования по сравнению с радиовещанием.

Можно привести немало примеров того, как государствам удавалось сдерживать нежелательное использование научно-технических изобретений при помощи международно-правовых инструментов (например, запрещение испытания ядерного оружия в трех средах).

На III сессии Рабочей группы по НТВ были предложены конкретные документы, направленные на выработку международно-правовых норм, регулирующих спутниковое вещание. Представители СССР

внесли документ под названием «Примерные положения общих принципов использования искусственных спутников Земли для непосредственного радио- и телевизионного вещания»21.

Французская делегация внесла документ, содержащий «кодекс поведения» при осуществлении спутникового вещания под названием «Предлагаемые принципы регулирования прямого вещания через спутники связи»22. Сотрудничество государств по принципиальным вопросам использования НТВ для массовой информации должно осуществляться на широкой международной основе.

Представитель Стэнфордского университета США Т. Шиллингло отметил, что советские юристы призывают к установлению правительственного контроля над НТВ с упором на заключение двусторонних

19  Practical Benefits of Space Exploration (A digest of papers presented at the UN Conference on the Exploration and Peaceful Uses of Outer Space, Vienna, 1968). P. 26.

20  Cм.: Док. ООН A/7285. Annex II. P. 78.

21  См.: Док. ООН A/AC.105/WG.3/Conf. Room Paper No. 1. 22  См.: Док. ООН A/AC.105/WG.3/Conf. Room Paper No. 2.

146

Глава V. Международно-правовые принципы

ирегиональных соглашений23. Это не соответствует действительности. Некоторые положения, обсуждавшиеся на II сессии Рабочей группы Комитета ООН по космосу в 1969 г., оказались настолько очевидными, что вошли в доклад как единодушное мнение всех участников группы, в том числе и советских представителей.

Вчастности, было признано, что в ходе осуществления НТВ необходимо установить – и как можно раньше – широкое международное сотрудничество на постоянной основе. Что же касается двусторонних

ирегиональных межправительственных соглашений, то они упоминаются советскими юристами в качестве формы выражения согласия со стороны одних государств на спутниковое вещание для их населения другими государствами. Однако этим не исчерпывается необходимость международно-правового регулирования. Такие двусторонние и региональные соглашения будут правомерными лишь в том случае, если они не будут противоречить некоторым общепризнанным принципам

инормам.

А вот некоторые западные юристы действительно полагают, что международное право коммуникаций наиболее успешно развивается в форме двусторонних и региональных соглашений24.

При наличии международной конвенции об общих принципах осуществления зарубежной массовой информации задача выработки международно-правового акта, регулирующего НТВ, не была бы сложной. Поскольку такой общей конвенции пока не существует, международно-правовое регулирование НТВ неизбежно предполагает договоренность как по ряду общих нерешенных вопросов массовой информации, так и по специфическим проблемам, относящимся исключительно к НТВ.

Исходными положениями принципов использования НТВ для осуществления массовой информации должны быть признание юридического равенства государств в деле непосредственного телевизионного вещания с помощью искусственных спутников Земли и обязательство каждого государства осуществлять НТВ исключительно в интересах мира, социального прогресса, развития взаимопонимания и укрепления дружественных отношений между государствами. Эти принципы соответствовали бы положениям ст. I Договора 1967 г. по космосу, в которой признается, что космическое пространство открыто для использования

23  См.: Shillinglaw T.L. Op. cit. P. 225.

24  См.: McWhinney E. Op. cit. P. 13–14; Hinchman W.R. Op. cit. P. 39–40.

147

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

всеми государствами без какой бы то ни было дискриминации, на основе равенства и в соответствии с международным правом. Они отвечали бы также положениям ст. III Договора, согласно которой деятельность по использованию космического пространства должна осуществляться в интересах поддержания международного мира и безопасности и развития международного сотрудничества и взаимопонимания.

Указанные принципы отражены также в ряде резолюций Генеральной Ассамблеи ООН и в настоящее время относятся к категории общепризнанных.

Телевидение ввиду его наглядности отличается от всех других средств массовой информации особой силой воздействия на сознание и восприятие человека. НТВ, в свою очередь, отличается от всех других источников информации (в том числе и наглядных) тем, что оно может беспрепятственно достигать любой точки Земли. Эти обстоятельства диктуют необходимость признания обязательства государств осуществлять спутниковое вещание для населения иностранных государств только с определенно выраженного согласия на это со стороны правительств тех стран, на которые НТВ рассчитано. Представляется, что соответствующее согласие должно оформляться в договорной форме. Любой договор такого характера должен исходить из строгого соблюдения принципов государственного суверенитета, мирного сосуществования государств, равноправия и взаимной выгоды, должного учета интересов друг друга, невмешательства во внутренние дела государств. При этом всякий такой договор будет считаться недействительным в случае его противоречия какой-либо императивной норме общего международного права (jus cogens)25.

Принципы осуществления НТВ должны ограничивать круг тех материалов, которые правомерно могут предназначаться для населения других стран. Иными словами, государства не могут быть полностью свободны в деле определения характера передач НТВ, даже заключая специальные двусторонние или региональные договоры. Необходимость такого подхода обусловливается несколькими факторами. Вопервых, международное право запрещает распространение целого

25  Согласно Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. (ст. 53) императивной нормой общего международного права является норма, которая принимается и признается международным сообществом государств в целом как норма, отклонение от которой недопустимо и которая может быть изменена только последующей нормой общего международного права, носящей такой же характер (см. док. ООН A/CONF.39/27 (23 мая 1969 г.)).

148

Глава V. Международно-правовые принципы

ряда идей и сведений. Во-вторых, не исключено непреднамеренное облучение сигналами НТВ территорий тех государств, которые не являлись бы сторонами специальных соглашений об осуществлении НТВ.

Противоправным должно быть признано НТВ, направленное на вмешательство в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию государств в силу их государственного суверенитета, на подрыв международного мира и безопасности, представляющее собой дезинформацию общественного мнения.

При осуществлении НТВ для иностранного населения из передач должны исключаться всякие материалы, показ которых мог бы пагубно влиять на устои местной цивилизации, культуры, быта, языка, религии, традиций, нравов и обычаев. Естественно, что определить круг таких материалов будут в состоянии только сами заинтересованные государства при заключении конкретных соглашений о сотрудничестве в осуществлении НТВ.

По нашему мнению, осуществление НТВ специально для населения иностранного государства без явно выраженного на то согласия со стороны его правительства следовало бы квалифицировать в качестве «пиратского» НТВ. В соответствии с правом на самооборону от идеологической экспансии государства должны пользоваться правом на пресечение таких передач. В случаях особо вредных преднамеренных передач НТВ, которые можно квалифицировать в качестве преступления против мира и человечества, не исключалась бы и возможность применения санкций в отношении государства-правонарушителя в порядке репрессалий в соответствии со ст. 41 и 42 Устава ООН, наделяющими особыми полномочиями Совет Безопасности в случаях угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии.

Общие принципы НТВ должны касаться и ряда технических аспектов. Например, следует зафиксировать принцип, в соответствии с которым использование радиочастот для целей НТВ и геостационарной орбиты может иметь место не иначе как на основе соответствующих международных соглашений.

В интересах избежания межгосударственных конфликтов по причине непреднамеренного выхода сигналов НТВ за пределы обусловленных соглашениями районов необходимо было бы установить правило, по которому государство, территория которого подвергается или может подвергнуться непреднамеренному облучению, имело бы право потребовать от государств – участников какого-либо соглашения об осуществлении НТВ проведения соответствующих консультаций.

149

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

9 августа 1972 г. правительство СССР обратилось к Генеральному секретарю ООН с просьбой включить в повестку дня XXVII сессии Генеральной Ассамблеи ООН в качестве самостоятельного пункта вопрос «О разработке международной конвенции о принципах использования государствами искусственных спутников Земли для непосредственного телевизионного вещания» и предложило проект соответствующей конвенции26.

В письме министра иностранных дел СССР от 8 августа 1972 г. на имя Генерального секретаря ООП отмечалось, что развитие НТВ будет способствовать дальнейшему сближению народов земного шара, расширению обмена культурными ценностями и повышению образовательного уровня населения различных стран. Подчеркивалось, что при этом возникают серьезные правовые проблемы, связанные с необходимостью обеспечить условия, при которых НТВ будет служить исключительно благородным целям мира и дружбы между народами, что в первую очередь необходимо оградить суверенитет государств от какого-либо вмешательства извне и не допустить превращения НТВ в источник международных конфликтов и обострения отношений между государствами.

Основные положения советского проекта сводятся к следующему. НТВ должно осуществляться исключительно в интересах мира, прогресса, развития взаимопонимания и укрепления дружественных отношений между народами, должно служить целям повышения образовательного уровня населения, развития культуры, расширения международных обменов в области науки, культуры и спорта (ст. ст. 1 и 3). При осуществлении НТВ государства должны основываться на общепризнанных принципах международного права, включая Устав

ООН, а также Договор по космосу 1967 г. (ст. 2).

НТВ может осуществляться на иностранные государства только с определенно выраженного согласия последних (ст. 5). Но даже в этом случае из всяких телевизионных программ, передаваемых с помощью искусственных спутников Земли, должны исключаться материалы, пропагандирующие идеи войны, милитаризма, нацизма, национальной и расовой ненависти и вражды между народами, а равно материалы, носящие аморальный, подстрекательский характер или иным образом направленные на вмешательство во внутренние дела других государств или в их внешнюю политику (ст. 4).

26  См. док. ООН А/8771 (9 августа 1972 г.).

150