4. Роль и место других политических институтов

Роль других политических институтов в политической системе России представляется не менее значимой по сравнению с ролью тех, которые были рассмотрены нами достаточно подробно. Менее детальное их рассмотрение в рамках данного подраздела объясняется тем, что многие из них подробно изучаются в рамках других курсов, а некоторые будут рассмотрены нами в силу особенностей их генезиса, структуры и функций в рамках других подсистем политической системы. Тем не менее, здесь следует хотя бы вкратце остановиться на характеристике тех политических институтов, значение и характер которых, на наш взгляд, принципиально важны для выяснения структурно-функционального состояния системы, ее типологических особенностей и специфических черт. В рамках данной подтемы, в частности, мы коснемся таких институтов как структуры гражданского общества и институт местного самоуправления, политическое лидерство и политические элиты.

Структуры гражданского общества и местное самоуправление.

Объединение структур гражданского общества и местного самоуправления в некое подобие парных категорий применительно к политической системе современной России заставляет вовсе не то, что они неразрывно связаны в рамках реальной российской действительности. Скорее наоборот. Многие из организаций, явно относящиеся к неправительственным, гражданским структурам, например, ряд правозащитных, до самого недавнего времени были склонны смотреть на проблемы местного самоуправления как на нечто, не имеющее к ним прямого отношения. Со своей стороны, и государство, и муниципальные власти были склонны рассматривать вопросы самоуправления в отрыве от проблем гражданского общества. Тем не менее, в последнее время явно обозначился процесс фронтального сближения между неправительственными, в том числе правозащитными структурами, с одной стороны, и муниципальным движением и структурами, с другой. Таким образом, поворот произошел, и он симптоматичен, поскольку речь идет о вещах достаточно фундаментальных.

При общем взгляде на структуры гражданского общества и местное самоуправление обращает внимание на себя следующее. И то, и другое представляет собой фундаментальные основы демократии, без которых вся конструкция строящейся на ней политической системы выглядит не просто недостроенной, но покоящейся на весьма зыбком основании. В результате и демократические государственные институты и взаимодействия, и избирательная система, и многопартийность, вроде бы построенные на прочной конституционной основе, теряют свою общественную наполняемость, начинают деформироваться под влиянием тех или иных политических процессов, изменений в структуре и функциях политического режима, действий политических лидеров и политических элит. В условиях демократически заявленной и демократически ориентированной политической системы такая ситуация в конечном итоге приводит и к ослаблению власти. Не случайно в этом контексте, что нынешняя российская власть, в том числе президентская, обратила свое внимание и на проблемы гражданского общества, и на вопросы местного самоуправления, причем, если брать исторический временной срез, почти одновременно.

Еще одной особенностью, выявляющейся при сравнении институтов гражданского общества и местного самоуправления, является не просто схожесть, а практическое тождество их структурно функциональных характеристик. И то, и другое является структурами базовой, прямой демократии, непосредственно выражающей повседневные интересы населения, прежде всего его объединяемых по конкретным интересам групп. Разница, впрочем, заключена в том, что структуры гражданского общества дифференцируются по концентрации вокруг того или иного конкретного интереса, имеющего, как правило, экстерриториальный вектор, в то время как структуры местного самоуправления имеют в основном территориальную привязку. Эта функциональная дифференциация, сказывающаяся и на специфики структур, является не препятствием, а скорее стимулом объединения усилий там, где возникает общий интерес. А он-то как раз и заключается в достижении определенного уровня свободы действий (самодеятельности) и одновременной основанном на нем демократическом порядке, дающим возможность эту самодеятельность постоянно осуществлять, воздействуя тем самым на всю совокупность общественно-политических отношений.

Структурно-функциональная общность институтов гражданского общества и местного самоуправления невольно наталкивает на мысль об общности их генезиса. Применительно к развитым демократическим обществам это действительно так. Исторически и то, и другое явилось результатов эволюции общины, в странах Европы прежде всего городской (цеховых организационных структур и пр.), а в странах Северной Америки и сельских (в связи с тем, что сельская община здесь изначально формировалась в основном как соседская). Этот длительный исторический процесс привел к тому, что формы общинности преобразовались в итоге трансформации социума в формы общественной самоорганизации, составившие в совокупности низовую инфраструктуру современного общества. Причем каждый исторический период накладывал свой отпечаток на их становление и развитие. Так, 60-ые годы ХХ века, характеризовавшиеся мощными альтернативными движениями, которые активизировали проблематику форм прямой демократии, привели в итоге и к качественному усилению роли самых различных неправительственных организаций и движений, включая антивоенные, правозащитные и экологические, что привело к существенной модификации всех политических структур и политических систем в целом, и одновременно этот же процесс значительно усилил роль структур местного самоуправления в политических системах, их воздействие на всю совокупность политических структур.

Особенностью политического развития России, как уже отмечалось, стало то, что процесс бурного развития местного самоуправления и структур гражданского общества, происходивший в пореформенной России вплоть до 1917 года, был затем прерван развитием утвердившейся советской модели, приведшим к огосударствлению практически всех форм общественной жизни. При этом одним из итогов «реального социализма» с точки зрения его общественной структуры явилась атомизация, индивидуализация личности, что достаточно отчетливо прослеживалось уже в брежневский период. Эта индивидуализация, однако, не сопровождалась, подобно тому, как это происходило в демократических обществах, развитием новых форм общественной организации, поскольку любые формы самоорганизации граждан, возникавшие в условиях советского тоталитаризма, либо немедленно огосударствлялись, либо нещадно подавлялись. ( Исключение составляли, пожалуй, лишь жилищные кооперативы и садово-огородные товарищества).

Характерной чертой периода перестройки, в особенности ее последних лет было бурное, взрывоподобное возникновение и развитие самых разных форм общественной самоорганизации: кооперативного движения, советов трудовых коллективов, клубов избирателей, дискуссионных клубов различного рода союзов, ассоциаций, объединений, происходило оживление и значительный рост влияния конфессий и религиозных общин как структур гражданского общества и т. д. Одновременно всеобщие выборы в советы разных уровней вызвали к жизни тенденцию к эволюции советов нижних уровней (районных, поселковых, сельских и пр.) в органы местного самоуправления.

Отмеченные тенденции продолжали развиваться вплоть до 1993 г., когда ликвидация советской системы, как уже отмечалось, сопровождалась снятию противовесов развития авторитарных тенденций исполнительной власти, в особенности на региональном и местном уровнях. В связи с этим демократические институты и тенденции продолжали развиваться на центральном общефедеральном уровне, однако их развитие было практически свернуто, а то и подавлено на региональном и местном уровнях политической системы. Эти условия препятствовали как реализации роли институтов гражданского общества (которые, заметим, вовсе не отсутствуют, но встречают существенные препятствия в осуществлении своих функций со стороны, прежде всего, исполнительной власти, причем главным образом на среднем и низовом уровнях), так и созданию конституционно обозначенной системы местного самоуправления.

При этом, отмеченная нами ранее любопытная ситуация, когда центральная, прежде всего президентская власть оказывается заинтересованной в развитии институтов гражданского общества и системы местного самоуправления, видя в том и другом ситуационно своих союзников в деле ограничения авторитаризма региональной власти, приводит на деле к тому, что власть пытается искусственно «построить» институты гражданского общества и выстроить систему местного самоуправления.

Реально, однако, ситуации применительно к той и другой институциональным структурам выглядит не одинаково. Если структуры гражданского общества реально существуют, хотя и ослаблены, в том числе и благодаря характеру оказываемого на них общережимного воздействия, то местное самоуправление существует фактически лишь в анклавном виде, в форме отдельных реально самоуправляющихся очагов, а кажущийся повсеместным муниципальный уровень управления на деле, как правило, представляет собой низовое ответвление государственной (региональной) власти, но никак не самоуправления.

Как отмечалось в недавнем исследовании Фонда «Институт Экономики города», самостоятельные муниципальные образования появились в нашей стране после принятия конституции, определившей суть местного самоуправления как самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

«Согласно российской Конституции, - отмечается в исследовании, - органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Тем не менее, она допускает использование административной инфраструктуры местного самоуправления в целях осуществления государственной политики: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств» (ст.12).

Конституционные гарантии включают самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов (ст.130). Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется также правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст.132).

После 1993 года было образовано около 25 тысяч муниципальных образований, к настоящему времени их число сократилось более чем в два раза. На 1 сентября 2000 года в России насчитывалось 12261 муниципальное образование, из них:

9352 – сельские администрации (76% от общего числа муниципальных образований);

1440 – административные районы (12%);

591 – города (5%);

524 – поселки городского типа (4%);

214 – сельские населенные пункты (2%);

^{136 – городские районы (1%)}

Хотя в структуре муниципальных образований преобладают сельские администрации, 73% от всего населения страны проживает в городах и поселках городского типа.

Местное самоуправление 1990-х годов переживало трудные «болезни роста», политические и экономические причины которых хорошо известны. Это:

чрезмерный объем государственных полномочий, которыми наделено местное самоуправление;

перегрузка местных бюджетов нефинансируемыми федеральными и региональными мандатами;

крайне низкая степень фискальной автономии, зависимость местных бюджетов от решений органов государственной власти;

попытки органов государственной власти субъектов Российской Федерации на «договорной» основе отстранить органы местного самоуправления от решения отдельных вопросов местного значения или ограничить самостоятельность муниципальных образований иным образом.

Тем не менее, в 2000-2002 годах начали формироваться более благоприятные условия для местного самоуправления, среди которых можно отметить:

экономическую стабильность и тенденции к росту, пришедшие на смену кризисной ситуации после августа 1998 г.;

принятие пакета федеральных законов и других нормативно-правовых актов, открывающих для органов местного самоуправления более широкие возможности по улучшению системы управления (Земельный кодекс, Федеральная целевая программа «Жилище», программа развития бюджетного федерализма);

активизация участия гражданского общества в деятельности местного самоуправления.

Последнее обстоятельство принципиально важно. Гражданское общество довольно долгое время не признавало местное самоуправление «своим» вопросом. К моменту проведения Гражданского Форума в 2002 году многочисленные инициативы на местном уровне (бюджетные слушания, конкурсы социально значимых проектов, общественные палаты и многие другие) изменили ситуацию и получили признание на общенациональном уровне. Вопросы местного самоуправления активно обсуждались на Гражданском форуме, Тольяттинском диалоге и других значимых мероприятиях.

На сегодняшний день вопросы местного самоуправления можно сформулировать так – недостаточно финансов и недостаточно демократии. Причем, прямую ответственность за экономические трудности местного самоуправления несет государство, которое не создало правовой среды, необходимой для того, чтобы ресурсы местного самоуправления были адекватны его задачам. В то же время местное самоуправление справедливо критикуют и за его собственные недостатки – бюрократизм, аппаратное вмешательство в рыночные отношения, слабую связь с населением».

Проблемы местного самоуправления, отчетливо показанные в цитируемом исследовании, стали одним из побудительных мотивов, способствовавших принятию в 2003 г. закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Принятие этого закона способствовало активизации процесса становления системы местного самоуправления, усиления роли муниципальных органов в политической жизни страны, более четкого определения их места в политической системе.

Вместе с тем, целом рядом исследователей и политиков, отражающих мнение, характерное для ряда структур гражданского общества, выражаются серьезные опасения по поводу того, что ряд положений закона, таких как установление жесткой структуры органов местного самоуправления, ограничение их самостоятельности отражают тенденцию к огосударствлению местного самоуправления, однако при усилении контроля над ними не столько со стороны региональной, сколько теперь уже со стороны центральной власти. Та же тенденция к усилению государственного контроля наблюдается и в отношениях между центральной властью и структурами гражданского общества.

Наличие подобных тенденций не может не вызывать опасений по поводу направленности действий политического режима, влияющих на вектор развития политической системы. Вместе с тем, противоречивость, неоднозначность этого и других законодательных органов, оказывающих воздействие на низовые, первичные структуры демократии, наличие в этих актах и сильных сторон, активизирующих «точки роста» низовых структур, не дают повода для однозначных выводов по поводу вектора системной трансформации в сторону сворачивания демократии и усиления авторитаризма. Скорее их можно рассматривать в качестве тенденций колебаний «режимного маятника», который, при накоплении низовых демократических тенденций, имеет достаточный потенциал для движения в другом направлении, при одновременном снижении амплитуды колебаний между полюсами анархии и авторитаризма, что говорит скорее в пользу тенденции движения системы в направлении динамического равновесия. Но при этом качество структур гражданского общества и местного самоуправления будет во многом определять, какое системное состояние будет характеризовать подобное равновесие.