4.3. Новый порядок формирования Совета Федерации – на службу Президенту

Как известно, одной из первых политических инициатив Президента РФ В. Путина стала разработка нового закона о порядке формирования Совета Федерации. Данная инициатива укладывалась в определенный контекст, который усиливал ее политический эффект, добавлял ей союзников. Речь шла об укреплении единства страны, скорее, ее федерального центра перед лицом угрозы подразумеваемого сепаратизма. Совет Федерации, состоящий из глав регионов представлялся с этой точки зрения едва ли не препятствием на пути обеспечения целостности правового пространства.

Разумеется, формулировки официальных документов, связанных с реформированием палаты, были достаточно гибкими и обтекаемыми. В пояснительной записке к упомянутому законопроекту говорилось, например, о необходимости реформирования «законодательных основ организации государственной власти в целях совершенствования механизма обеспечения ее единства…».

Необходимость смены действующей модели формирования Совета Федерации обосновывалось также тем, что она не обеспечивает «непрерывный характер деятельности верхней палаты». Отмечалось также и то, что при действующем порядке формирования палаты происходит смешение властей: руководители органов исполнительной власти регионов работают в федеральном органе законодательной власти. Последний аргумент в устах представителей Администрации Президента РФ звучал странно: ведь всем было ясно, что таково требование конституционной нормы, рожденной в весьма специфических условиях.

В любом случае каждый из этих доводов подразумевал свою группу адресатов. И, следует признать, что в целом аргументация за отмену модели, допускавшей «сенаторство по совместительству», выглядела убедительной. Ведь, что ни говори, совмещение столь значимых функций не могло не причинять ущерб одной из них.

Как известно, в 2000 г. была предложена модель, при которой региональные легислатуры избирали членов палаты – представителей законодательных органов власти (причем не обязательно из своего состава), а губернаторы (главы администраций) своих представителей назначали. Модель по-своему логичная. И далеко не у всех экспертов она вызвала опасения, связанные с перспективой ослабления Совета Федерации как политического института.

В связи с этим отметим, что Кремль довольно твердо отвергал варианты формирования палаты, замыкающиеся на прямые выборы. За «выборные» варианты до 2000 г., как известно, систематически высказывалась Государственная Дума, а в июне 2000 г. и тогдашний Председатель Совета Федерации Е. Строев.

Совет Федерации, состоящий из членов, выбранных населением (при особом порядке выдвижения кандидатов), разумеется, мог бы обеспечить и непрерывный характер деятельности палаты, и более полное соответствие принципу разделения властей. Но он, безусловно, приобрел бы серьезный политический вес. Таким образом, ключевой вопрос заключался в следующем: сохраняется ли при смене модели формирования палаты ее роль как самостоятельного центра влияния? Еще раз следует отметить, что приоритетность данной постановки вопроса была далеко не самоочевидна. Тема укрепления федерального центра, а фактически президентской власти оказалась на первом плане после того, как Б. Ельцина сменил В. Путин. Его представители в обеих палатах парламента высказывали озабоченность тем, что Совет Федерации все еще не в полной мере реализует свои конституционные полномочия в законодательном процессе.

Внешне это выглядело очень грамотно. Фактически же задача, конечно, понималась иначе. Приведем тут суждение, точно отражающее один из аспектов стратегии президентской Администрации: «Для представителей федеральной исполнительной власти образца 2000 года […] Совет Федерации к началу реформы 2000 года представлял собой в первую очередь корпоративную площадку региональных элит и лишь во вторую – собственно верхнюю палату парламента. […] Лишить региональные элиты подобной площадки – института коллективного федеративного торга с федеральным центром – и стало задачей федеративной реформы В. Путина»⁷⁶.

Это соображение следует дополнить другим: не артикулированным аспектом реформы «верхней» палаты, ее глубинным смыслом было лишение данной палаты собственной политической воли. Иными словами, в представлении президентского окружения Совет Федерации должен был быть ослаблен именно как политический институт. Можно допустить, что такой результат рассматривался в качестве побочного благоприятного эффекта, но он, бесспорно, подразумевался.

Новый Федеральный закон «О формировании Совета Федерации» был достаточно легко и быстро принят. Институциональные возможности Президента с приходом Путина уже соединились с политико-психологическими возможностями (высокий уровень популярности).

В 2000–2002 гг. происходила ступенчатая ротация состава палаты – согласно компромиссному плану. Компромисс, правда, сводился лишь к растягиванию процесса на два с небольшим года. Администрация Президента изначально стремилась держать этот процесс под политическим контролем. В облике палаты должны были преобладать две черты – полная лояльность действующему Президенту РФ и соответствующая политическая податливость. Отбор и назначение кандидатов в члены Совета Федерации согласовывались с руководством Администрации Президента. Этот контроль, впрочем, не означал стремления чиновников из Москвы всякий раз принимать решение за глав администраций и за руководство региональных легислатур – те должны были соображать сами, какое время наступило. Хотя некоторые кандидатуры, действительно, предлагались непосредственно из Кремля, но чаще региональные власти подыскивали подходящих людей самостоятельно, лишь согласовывая свой выбор «с Москвой». Активная роль функционеров Администрации проявлялась также в отсечении совершенно нежелательных персон.

Таких случаев было всего два, но каждый из них характеризовался двумя чертами: с одной стороны, полной беспомощностью региональных легислатур перед Администрацией нового Президента и с другой, – ничем не ограниченным политическим своеволием последней.

В первом случае в ноябре 2001 г. членом Совета Федерации от Народного Хурала Республики Бурятия был избран бывший Генеральный прокурор РФ Ю. Скуратов. Из 65 депутатов в голосовании принимало участие 56. За Скуратова проголосовало 39 депутатов (для победы было необходимо 33), за его соперницу С. Мезенину, председателя комитета по социальной политике Народного Хурала – 12. Этот выбор оказался совершенно неприемлем для Администрации Президента. В Улан-Удэ тут же направились ее представители, а республиканская прокуратура опротестовала результаты голосования в суде. С точки зрения прокуратуры, депутаты Народного Хурала нарушили некоторые процедурные нормы Регламента. Депутаты имели на этот счет другое мнение, но спустя примерно десять дней уступили напору и отменили принятое решение.

Во втором случае в феврале 2002 г. Законодательное собрание Ленинградской области проголосовало за избрание членом Совета Федерации известного предпринимателя и бывшего министра А. Коха, выдвинутого группой из 17 депутатов Собрания. Администрация Президента РФ планировала, однако, что представителем законодательной власти области должен стать В. Голубев – выходец из структур государственной безопасности. Решение Законодательного Собрания было опротестовано областной прокуратурой: в протесте подвергалась сомнению точность декларации о доходах А. Коха, а также действительность подписей депутатов, собранных в его поддержку. С самими депутатами начали работу функционеры президентской Администрации. Руководство Совета Федерации, уже почти полностью сформированного на основе нового закона, отложило рассмотрение вопроса об утверждении Коха в должности члена палаты. Это мотивировалось предстоящим судебным разбирательством. А чуть позже претендент принял решение отказаться от мандата.

Поскольку с 2005 г. изменился порядок наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации, основным элементом которого является представление Президента РФ, постольку это новшество усилило значимость согласования кандидатур на должность члена Совета Федерации с федеральной властью (конкретно – с Администрацией Президента РФ). Таким образом, оказался ликвидированным еще один противовес президентским прерогативам, так как фактически назначаемые главой государства руководители регионов, в свою очередь, назначают своих представителей в верхнюю палату.

Совет Федерации в последние пять лет (2002 – 2007 гг.) совершенно оправдал представления о его возможной управляемости и подконтрольности (разумеется, это лишь авторская оценка, хотя и совпадающая с мнением многих экспертов⁷⁷). Вообще объяснение мотивов, какими руководствовались члены верхней палаты при принятии ряда ключевых решений по различным политическим и кадровым вопросам в этот период, – объект внимания политологов, но не юристов. В данной работе отметим лишь ряд вполне объективных явлений. С 2002 г. палата одобрила все представленные Президентом РФ кандидатуры на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, а также кандидатуры на должность Генерального прокурора Российской Федерации. Но примечательным нужно считать не это, а практическое отсутствие сколько-нибудь серьезных обсуждений хотя бы по одной кандидатуре. Например, отставка в 2006 г. Генерального прокурора РФ В. Устинова и представление новой кандидатуры – Ю. Чайки на заседании Совета Федерации не сопровождались ни развернутыми объяснениями, ни дискуссией.

Если же говорить об участии палаты в законодательном процессе, то следует обратить внимание, по крайней мере, на процент отклоняемых ею федеральных законов. В 1999 г. отклонено было 14% федеральных законов, в 2000 г. – 7%, в 2001 г. (последнем году, когда большинство палаты составляли еще главы субъектов Федерации) – 11%⁷⁸. В 2006 г. этот показатель составлял 1,47% (!). В данном случае уместно сослаться на цифры, приведенные на заседании Законодательного собрания Санкт-Петербурга Председателем Совета Федерации С.Мироновым: за первую половину 2006 г. Советом Федерации было рассмотрено 49 федеральных законов, из которых отклонено 3 (один из них – по юридико-техническим причинам). Конечно, эти цифры вовсе необязательно воспринимать как тревожные, однако, с точки зрения выполнения обеими палатами функции политического представительства, данная тенденция все же заслуживает внимания.

Стоит отметить, что и в тех очень немногих случаях, когда Совет Федерации отклоняет федеральный закон по соображениям принципиального характера, легко угадывается согласование данного решения с Администрацией Президента РФ. Можно, например, вспомнить случай отклонения палатой 27 декабря 2006 г. поправок в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», предусматривающих новое место нахождения Суда в г. Санкт-Петербурге. Члены Совета Федерации отстаивали отвергнутое Думой право Суда проводить выездные заседания в других городах, но возможность такого права была предварительно согласована с Президентом России незадолго до заседания Совета Федерации.

Насколько реальна в данном контексте самостоятельность палаты в законодательном процессе? Теоретически реальна, однако, диапазон самостоятельности может быть достаточно узок: ведь актуальный политический смысл можно усмотреть в любом федеральной законе. Это значит, что по любому закону возможна «установка свыше». Однако, с точки зрения интересов персоналистского режима, именно такое фактическое положение Совета Федерации близко к идеальному. В своей текущей деятельности палата может пользоваться определенной степенью автономии, но лишь до момента, когда режиму потребуется осуществить свою политическую волю. В этом случае палата становится ее инструментом.

Заслуживает внимания и то, что члены Совета Федерации с легкостью голосуют за прекращение полномочий своих коллег даже тогда, когда такое лишение статуса явно имеет политический подтекст. Легче всего это объяснить, видимо, тем, что сами голосующие могут быть лишены своего статуса с той же легкостью. Федеральный закон о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы (пп. 1 и 2 ст.4) предусматривает ряд таких оснований для досрочного прекращения полномочий члена верхней палаты, которые можно очень легко использовать для давления на него. Например, член Совета Федерации может быть досрочно лишен своих полномочий назначившим его органом государственной власти по представлению председателя палаты. Сами же мотивы такого представления в Законе не упоминаются. Другим основанием может быть, например, «осуществление членом Совета Федерации предпринимательской или иной оплачиваемой… деятельности». Данные формулировки оставляют широкий простор для произвольных толкований.

Конечно, сам по себе факт абсолютной и постоянной политической поддержки, выказываемой «верхней палатой» главе государства и его Администрации, не обязательно должен толковаться как свидетельство политического диктата. Такую поддержку можно было бы оценить, скорее, как позитивное явление – если она вполне свободна. Если же признать, что она в значительной мере обеспечена мерами процедурного характера, то оценка поддержки должна быть иной. Послушный Совет Федерации, – бесспорно, удобный для нужд текущего управления инструмент. Но это важное «достижение» куплено за такую цену, как его фактическое исключение из механизма разделения властей и лишение политической самостоятельности.