Munitsipalnoe_pravo_Ignatyuk_N_A_Pavlushkin_A_V

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 ноября 2006 года

Н.А. ИГНАТЮК, А.В. ПАВЛУШКИН

Игнатюк Наталья Александровна, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП), кандидат юридических наук. Длительное время работала в судебной системе, была помощником народного депутата Верховного Совета РСФСР, секретаря Комитета по законодательству Верховного Совета РСФСР. Участник рабочих групп по подготовке более 100 проектов федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Является автором более 40 статей об органах исполнительной власти,

органах местного самоуправления и о механизме их взаимодействия.

Автор: учебно-практического пособия "Компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации", в котором впервые в российской науке предложен систематизированный по отраслям и сферам управления нормативный материал о полномочиях органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на основе реестра предметов ведения и полномочий этих органов; монографии "Компетенция федеральных министерств" (2003);

соавтор книг "Правительство Российской Федерации" (2005),

"Инновационный путь развития для новой России" (2005), "Административная реформа в России" (2006) и др.

Павлушкин Алексей Владимирович, ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Принимал участие в работе над рядом федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации по конституционной тематике, в том числе и в сфере местного самоуправления.

Автор более 20 опубликованных научных работ, среди которых коллективные монографии "Конституционное законодательство России" (1999); "Законодательные органы субъектов Российской Федерации:

правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы" (2001); "Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации" (2003); научно-

практический комментарий к Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"

(2003).

Учебное пособие подготовлено в соответствии с программой курса

"Муниципальное право" с учетом требований Министерства образования Российской Федерации. В книге использованы разработки ведущих ученых:

историков, конституционалистов, административистов, финансистов и др.,

широко освещено действующее законодательство Российской Федерации и положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ, принятого 6

октября 2003 г. (по состоянию на 1 ноября 2006 г.). Описаны полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения и выполнение этими органами отдельных государственных полномочий,

содержатся рекомендации о толковании норм и положений о полномочиях органов местного самоуправления, а также рекомендуемая литература по изучаемым вопросам.

Пособие предназначено для изучения дисциплины "Муниципальное право", спецкурсов по муниципальному праву "Нормотворчество органов местного самоуправления", "Правовая основа местного самоуправления" и

др.

Издание рекомендуется для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, депутатов муниципальных образований, муниципальных служащих, работников органов местного самоуправления.

ВВЕДЕНИЕ

Россияне любят и уважают свою страну, гордятся Конституцией. И это правильно, поскольку россияне - великий народ, а Российская Федерация -

единственная страна в мире, в которой каждый ее гражданин может реализовать себя в полной мере, если, конечно, он этого захочет.

В России все более укрепляются основы демократического устройства.

Свидетельством этого является переориентация законодательства на четкое разграничение полномочий между уровнями власти (федеральной,

региональными, местными), проведение и успешное завершение конституционной и бюджетной реформ, начало и проведение административной реформы, определение ответственности каждого органа власти и органа местного самоуправления за надлежащее исполнение возложенных полномочий.

Как отмечал А.Ф. Ноздрачев, проводимые в стране реформы - это отражение критического взгляда на существующий порядок взаимоотношений государственного аппарата с гражданским обществом.

Достижение основной цели этих реформ - повышение эффективности деятельности органов власти, которое невозможно без обеспечения их открытости и доступности для граждан и юридических лиц и результативного взаимодействия с институтами гражданского общества.

Президент РФ в Послании Федеральному Собранию РФ на 2005 г.

подчеркивал: "Быть с обществом в ответственном диалоге - политически целесообразно. И поэтому современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества. Языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии".

На наш взгляд, следует согласиться с тезисом о том, что участие граждан в деятельности органов власти - это форма реализации суверенитета народа в осуществлении важнейшего вида власти, не являющаяся только политическим лозунгом. Вовлечение представителей общества в процессы государственного управления всегда рассматривалось юридической наукой как важнейшая составляющая статуса гражданина.

В различных государствах по-разному решают проблему вовлечения граждан в осуществление власти, поскольку на эти процессы влияют политические, правовые и иные традиции и условия. В Российской Федерации наиболее оптимальным вариантом вовлечения граждан в деятельность органов власти является осуществление местного самоуправления.

Хотя превращение института участия граждан в действенный механизм сопричастности гражданского общества к государственному управлению и требует решения разноплановых задач: формирования активного гражданина, осознающего свои собственные и общественно-государственные интересы; создания ресурсных предпосылок - средств, социально-

политических и профессиональных знаний; упорядочения и расширения организационно-правовых форм участия и др., но формы взаимодействия органов исполнительной власти и граждан дифференцируются в зависимости от целей вовлечения в механизм управления.

Недаром принятый Федеральный закон об обращениях граждан в Российской Федерации призван решить одну из ключевых проблем вовлечения граждан в деятельность органов власти - проблему реализации

права граждан Российской Федерации обращаться в органы, которое предусмотрено статьей 33 Конституции России.

Законодательством Российской Федерации уже созданы правовые условия для реализации различных форм вовлечения органов местного самоуправления и жителей муниципальных образований в деятельность органов власти. Сегодня жителям муниципальных образований можно открыто проводить собрания, конференции (собрания депутатов),

руководителям органов местного самоуправления - встречаться с общественностью, проводить публичные слушания, жителям - требовать управленческого консультирования и проведение публичных консультаций,

участвовать в проведении общественных экспертиз проектов решений органов власти, переговоров, участвовать в посредничестве при решении споров между предпринимателями и наемными работниками.

Все это можно организовывать и проводить, если хорошо знать учебную дисциплину "Муниципальное право". Поэтому работа, представленная авторами, может помочь читателям понять принципы вовлечения граждан в деятельность органов местного самоуправления, организацию местного самоуправления в современной России, познакомиться с формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении, изучить правовые основы деятельности органов местного самоуправления, финансовые и экономические основы формирования собственности муниципалитетов,

правовые основы деятельности муниципальных служащих, изучить и иные вопросы, относящиеся к местному самоуправлению.

Авторы надеются, что настоящее учебное пособие внесет свой вклад в понимание сущности местного самоуправления и поможет читателям понять его предназначение.

Н.А.Игнатюк,

А.В.Павлушкин

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Глава 1. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО - ОТРАСЛЬ ПРАВА,

НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

§ 1. Понятие муниципального права. Предмет и метод муниципального права

Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный круг общественных отношений.

Предметная определенность - главное условие формирования и развития муниципального права. Предметом муниципального права является круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления.

При определении предмета муниципального права и особенностей его метода необходимо учитывать целый ряд обстоятельств. Прежде всего, это комплексный характер отрасли права. Местное самоуправление не изолировано от иных общественных отношений, на муниципальный уровень влияют нормы иных отраслей права. Например, реализация прав и свобод человека и гражданина, осуществление основных обязанностей граждан защищены конституционным правом; при осуществлении бюджетных прав муниципальные образования используют нормы бюджетного законодательства; при совершении сделок гражданско-правового характера органы местного самоуправления руководствуются нормами гражданского права и т.д.

Таким образом, предмет муниципального права включает в себя часть отношений, регулируемых комплексно несколькими отраслями права.

Поэтому часть норм различных отраслей права становится одновременно и нормами муниципального права.

Кроме того, нормы муниципального права регулируют сложную систему отношений как публично-правового, так и частноправового характера. К

первым можно отнести отношения, возникающие между государственными и муниципальными органами, а также муниципалитетами. Ко вторым -

предпринимательскую деятельность муниципальных предприятий,

гражданско-правовые отношения органов местного самоуправления с иными юридическими и физическими лицами.

Таким образом, муниципальное право России рассматривается как совокупность правовых институтов, регулирующих разнородные общественные отношения, что и определяет его комплексный характер <1>.

При определении предмета и метода муниципального права необходимо также учитывать, что муниципальное право России - это совокупность институтов права и норм, являющихся результатом правотворчества на уровнях муниципального образования, субъектов Федерации и Российской Федерации в целом. Соответственно, муниципальное право отражает интересы, которые формируются и регулируются на каждом из этих уровней публичной власти, а также взаимодействие таких уровней и соотношение их интересов.

В целом муниципальное право регулирует общественные отношения,

совокупность которых можно представить в виде следующих основных групп:

отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия;

отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление;

отношения, возникающие в связи с организацией деятельности представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления;

отношения, связанные с регулированием статуса членов выборных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции в сфере местного самоуправления,

муниципальной службы, и муниципальных служащих;

отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;

отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;

отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества.

На основе предмета муниципального права можно сформулировать и его понятие.

Муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм,

регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления.

Следует учитывать, что это определение отражает не все, а лишь основные, наиболее важные характеристики муниципального права.

§ 2. Система муниципального права

Муниципальное право как отрасль права, как научная дисциплина имеет свою систему, основой которой является структура отрасли права, которую она изучает.

Система научной дисциплины муниципального права включает в себя следующие разделы:

1. Введение в муниципальное право, раскрывающее понятие муниципального права как отрасли права и научной дисциплины, его

предмет и источники, историко-теоретические основы местного

самоуправления.

2.Понятие, основные принципы местного самоуправления, формы непосредственной демократии, органы местного самоуправления.

3.Основы местного самоуправления, включающие правовые,

территориальные и финансово-экономическую основы.

4.Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по их решению, включающие: понятие и формы реализации полномочий органов местного самоуправления, а также конкретные полномочия органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности населения.

5.Гарантии местного самоуправления, включающие: систему гарантий;

гарантии, обеспечивающие организационную и финансово-экономическую

самостоятельность местного самоуправления; судебную и иные правовые

формы защиты местного самоуправления.

6.Контроль деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

7.Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. В этом разделе изучаются: виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

§ 3. Источники муниципального права

Источниками муниципального права являются:

1. Конституция Российской Федерации, которая закрепила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, а также установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

Правовому регулированию местного самоуправления в Конституции Российской Федерации посвящена гл. 8 "Местное самоуправление" (ст. ст.

130 - 133). На основе конституционных норм можно определить следующие параметры правового пространства местного самоуправления:

население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения;

экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, право и бремя владения, пользования и распоряжения которой принадлежит населению муниципального образования;

система местного самоуправления включает институты непосредственной и представительной демократии, при этом система осуществления местного самоуправления через представителей не исчерпывается выборными органами, а включает в себя и иные органы

(исполнительно-распорядительные, контрольные и т.д.);

местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; изменение границ таких территорий допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий;

органы местного самоуправления имеют самостоятельные полномочия по решению вопросов местного значения (управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и др.), а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;

местному самоуправлению гарантируется право на судебную защиту;

местному самоуправлению гарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;