"Конституционное право Российской Федерации: Учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки Документ предоставлен КонсультантПлюс

"Юриспруденция...

Дата сохранения: 08.05.2022

--------------------------------

<1> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 2-е изд. М., 2012. С. 553.

Вид конкретной формы управленческой деятельности определяется характером действий исполнительных органов по осуществлению возложенных на них функций. В одних случаях данные действия влекут за собой юридические последствия, в других - нет. Поэтому, в зависимости от юридических последствий, все формы деятельности органов государственного управления принято подразделять на правовые и неправовые. Различия между ними проводятся по характеру вызываемых ими последствий. Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, так как являются формами реализации исполнительной властью властных полномочий. Что же касается неправовых форм (т.е. организационных и материально-технических действий), то они прямых юридических последствий не влекут.

Классифицируя правовые формы управленческой деятельности, можно выделить правотворчество, административные акты, публично-правовые договоры, административное действие, частноправовую административную деятельность <1>. Вместе с тем каждый орган исполнительной власти выполняет и специфические функции социального управления, к которым относятся: прогнозирование, планирование, координация, финансирование, материально-техническое снабжение, нормативно-правовое регулирование, методическое руководство, работа с кадрами, учет, контроль и др. Все управленческие функции выступают фактически организационно-правовыми формами управленческой исполнительно-распорядительной деятельности.

--------------------------------

<1> См.: Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву: Учеб. пособие. М., 2000. С. 135 - 492.

Исполнительную власть Российской Федерации можно определить как самостоятельный сегмент единой государственной власти, осуществляющий управленческую исполнительно-распорядительную деятельность посредством системы соответствующих органов, путем реализации специальных нормативно закрепленных функций, властных полномочий методами и средствами, предусмотренными правом Российской Федерации.

§ 2. Система и структура федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации

В государственном устройстве Российской Федерации (ч. 3 ст. 5, ст. ст. 71, 72 Конституции РФ) декларировано единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами

государственной власти ее субъектов. Понятие "система" (от греч. ) определяют как

соединение факторов, явлений в одно законченное целое, согласно принципам или закону, либо как совокупность частей, связанных общей функцией. Под системой органов исполнительной власти понимаются совокупность этих органов и их вертикально-горизонтальные взаимоотношения, определяющиеся на основе разграничения компетенции между ними. Образование единой системы исполнительной власти (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) относится к

	КонсультантПлюс	www.consultant.ru	Страница 202 из 292
	надежная правовая поддержка

"Конституционное право Российской Федерации: Учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки Документ предоставлен КонсультантПлюс

"Юриспруденция...

Дата сохранения: 08.05.2022

компетенции Российской Федерации (ст. ст. 71, 78 Конституции РФ).

Каждая система, в том числе и система органов исполнительной власти в Российской Федерации, имеет собственную структуру (от лат. structura - строение, расположение, порядок), под которой понимается строение, внутреннее устройство. Под структурой органа исполнительной власти понимаются строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами.

Структурный характер системы органов исполнительной власти позволяет, с одной стороны, сформулировать на основе признаков и функций каждого входящего в нее органа признаки и функции системы в целом, с другой - определить место любого органа исполнительной власти и характер его взаимоотношений с другими элементами системы.

Под органом исполнительной власти следует понимать самостоятельный и независимый орган государственной власти, включенный в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, имеющий собственное системно-структурное устройство и обладающий определенной совокупностью полномочий исполнительно-распорядительного характера, действующий на основании законодательства, а также положений, разрабатываемых вышестоящими органами исполнительной власти, собственных норм, финансируемый из федерального либо регионального бюджета.

Концептуальное единство системы органов исполнительной власти в РФ определяется неразрывной связью полномочий (ст. ст. 71, 72 Конституции РФ) федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Они функционируют в соответствии со ст. 77 (ч. 2) Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. То есть функциональное единство системы органов исполнительной власти в Российской Федерации основывается на взаимодействии двух уровней органов исполнительной власти (федеральных и субъектов Федерации).

Так как исполнительная власть субъектов Федерации входит в состав системы исполнительной власти Российской Федерации полномочиями по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ), то полномочия собственного ведения (ст. 73 Конституции РФ) субъектом РФ осуществляются исключительно органами исполнительной власти субъекта Федерации.

В компетенцию Председателя Правительства РФ по формированию системы органов исполнительной власти входят: внесение предложений о структуре федеральных органов исполнительной власти (п. 1 ст. 112 Конституции РФ); внесение на рассмотрение Президенту РФ кандидатур на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (п. 2 ст. 112 Конституции РФ). Указами Президента РФ создаются, упраздняются, сливаются и разделяются министерства и ведомства, осуществляются их преобразование и переименование. В соответствии с ними Правительство РФ устанавливает функции и полномочия преобразованных и вновь созданных федеральных органов исполнительной власти, а также уточняет и утверждает положения и регламенты о действующих органах в целях обеспечения или реализации государственной политики в установленных сферах ведения.

Структура федеральных органов исполнительной власти во всех президентских указах включает Правительство РФ, а также сгруппированный по видам перечень (в алфавитном порядке) федеральных органов исполнительной государственной власти. Например, по

	КонсультантПлюс	www.consultant.ru	Страница 203 из 292
	надежная правовая поддержка

"Конституционное право Российской Федерации: Учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки Документ предоставлен КонсультантПлюс

"Юриспруденция...

Дата сохранения: 08.05.2022

состоянию на 21 мая 2012 г. насчитывалось 79 федеральных органов исполнительной власти <1>. Из них 20 органов относятся к федеральным органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, 47 органов - это федеральные органы исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, еще 12 федеральных органов исполнительной власти подчинены непосредственно Правительству РФ. При этом около 39 федеральных органов исполнительной власти наделены функцией по нормативно-правовому регулированию в установленных для них сферах деятельности, более 40 федеральных органов исполнительной власти обладают определенными функциями контроля и надзора.

--------------------------------

<1> Данные о федеральных органах исполнительной власти приведены в Указе Президента РФ "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти".

Федеральные органы исполнительной власти разделены на три группы:

-имеющие территориальные органы межрегионального уровня, наделенные правоприменительными функциями и полномочиями по управлению деятельностью нижестоящих территориальных структур этих органов;

-имеющие территориальные органы межрегионального и иного уровня, которые размещаются во всех центрах или в части центров федеральных округов;

-имеющие территориальные органы, которые имеют обособленную сферу ведения, а также не имеющие территориальных органов.

Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и "схема их территориального размещения устанавливаются не Правительством РФ, а главой государства" <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. N 592 "О взаимодействии Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 34. Ст. 3473.

Порядок создания и функционирования территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, в том числе на уровне федерального округа, закреплен в:

-Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации";

-Постановлении Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" <1>;

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 4. Ст. 305.

	КонсультантПлюс	www.consultant.ru	Страница 204 из 292
	надежная правовая поддержка

"Конституционное право Российской Федерации: Учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки Документ предоставлен КонсультантПлюс

"Юриспруденция...

Дата сохранения: 08.05.2022

- Постановлении Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" <1>;

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 31. Ст. 3233.

- Постановлении Совета Министров - Правительства РФ от 27 мая 1993 г. N 491 "О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации" <1>;

--------------------------------

<1> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993 N 22. Ст. 2032.

- правовых актах федеральных органов исполнительной власти.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, как правило, создаются в виде окружных, межрегиональных (территориальную подведомственность традиционно составляют территории граничащих между собой двух и более субъектов РФ или части их территорий), региональных (в границах субъекта РФ), межрайонных, районных или городских органов.

Создание на территории России восьми федеральных округов и института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах повлекло за собой изменение в размещении многих федеральных территориальных органов (перестройка по окружному принципу) исполнительной власти, равно как и не относящихся к ней <1>.

--------------------------------

<1> См.: Макарова Т.Б. О казусах правовой регламентации и правоприменительной практики формирования территориальных федеральных органов исполнительной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 11. С. 10 - 12.

Сложная системно-структурная организация "вертикали" исполнительной власти в Российской Федерации обладает рядом недостатков, порождающих тенденции функциональной фрагментарности, перегруженности и дублирования, что и обусловливает:

-разобщенность между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации;

-статусную неопределенность между территориальными федеральными органами в субъектах и органами исполнительной власти субъектов Федерации.

§ 3. Правительство Российской Федерации

Единую систему органов исполнительной власти (ст. 110 Конституции РФ) возглавляет Правительство РФ. Назначение Председателя Правительства РФ (ч. 1 ст. 111 Конституции РФ) - одно из важнейших конституционных полномочий Президента РФ.

	КонсультантПлюс	www.consultant.ru	Страница 205 из 292
	надежная правовая поддержка

"Конституционное право Российской Федерации: Учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки Документ предоставлен КонсультантПлюс

"Юриспруденция...

Дата сохранения: 08.05.2022

С учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ, сформулированных при толковании ст. 111 Конституции РФ <1>, назначение Председателя Правительства РФ производится исключительно по усмотрению Президента РФ. Председатель Правительства РФ назначается с согласия Государственной Думы РФ (ч. 1 ст. 103 Конституции РФ).

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П "По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 52. Ст. 6447.

Внесение кандидатуры в Государственную Думу происходит:

-не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ (ч. 2 ст. 111 Конституции РФ);

-не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства РФ, если таковая имела

место;

-в течение недели со дня отклонения Государственной Думой кандидата на этот пост (ч. 3 ст. 111 Конституции РФ).

В Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания" <1> подробно определена процедура дачи согласия Государственной Думой Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Установленный срок для рассмотрения кандидатуры Государственной Думой - в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. Троекратное отклонение Государственной Думой предложенной Президентом РФ кандидатуры Председателя Правительства РФ влечет роспуск Государственной Думы. Президент РФ вправе по своему усмотрению вносить одну и ту же повторно либо разные кандидатуры.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 7. Ст. 801.

Утверждение кандидатуры Государственной Думой не является реальным проявлением механизма "сдержек и противовесов", носит формальный характер в силу того, что Президент РФ вправе повторно предложить Государственной Думе ранее отклоненную кандидатуру, при этом Государственная Дума свою кандидатуру представить не может. Формальность утверждения подчеркивается тем, что в случае троекратного отклонения Президент РФ распускает Государственную Думу и назначает новые ее выборы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ в течение семи дней принимает решение о роспуске Государственной Думы РФ или об отставке Правительства РФ. Но существует конституционная коллизия: если Государственная Дума выразила недоверие Правительству РФ дважды в первый год исполнения своих полномочий (ч. 3 ст. 109 Конституции РФ), то она не может быть распущена, так как в соответствии со ст. ст. 111, 117 Конституции РФ Государственная Дума не может быть распущена в течение года после ее избрания. Если Думу нельзя распускать, значит, Правительство РФ надо отправить в отставку. Не исключено, что Президент РФ этого тоже не сделает, в этом случае события выходят за рамки

	КонсультантПлюс	www.consultant.ru	Страница 206 из 292
	надежная правовая поддержка

"Конституционное право Российской Федерации: Учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки Документ предоставлен КонсультантПлюс

"Юриспруденция...

Дата сохранения: 08.05.2022

конституционного регулирования, и возможно, в течение длительного времени, до решения кризиса, будет осуществляться исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ лицом, назначенным Президентом РФ.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 ноября 1999 г. N 15-П "По делу о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации" отметил, что роспуск Государственной Думы, как конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между Президентом РФ и Государственной Думой при формировании Правительства РФ или отказе последнему в доверии, преследует конституционную цель - обеспечить своевременное формирование Правительства РФ или соответственно продолжение функционирования Правительства РФ, поддерживаемого Президентом РФ вопреки недоверию, выраженному Государственной Думой. Конституционный Суд РФ в том же решении отметил и превентивное значение конституционно-правовых последствий возможного роспуска Государственной Думы, заключающееся в том, что они призваны "удерживать Президента РФ и Государственную Думу от необоснованных конфликтов, препятствующих согласованному функционированию и взаимодействию органов государственной власти" <1>.

--------------------------------

<1> Дзидзоев Р.М., Степаненко Д.М. Институт роспуска представительного органа государственной власти в России // Право и политика. 2006. N 9. С. 57.

Члены Правительства РФ и руководители иных органов исполнительной власти Российской Федерации назначаются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ (ст. 112 Конституции РФ и ст. ст. 7, 8 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). Предложение Председателя Правительства РФ (ст. 112 Конституции РФ) о назначении членов Правительства РФ вносится Президенту РФ не позднее недельного срока после его назначения одновременно с предложениями о структуре федеральных органов исполнительной власти. После утверждения указом Президента РФ системы и структуры, в соответствии с практикой, следуют предложения о персональном составе, о назначении заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров и иных руководителей органов государственной власти.

Законодательно определен состав Правительства РФ как коллегиального органа, в который входят: Председатель Правительства РФ, его заместители, федеральные министры. Расширение состава Правительства РФ возможно путем придания статуса федерального министра руководителям федеральных органов исполнительной власти, не являющихся министерствами. На практике эти вопросы решаются указами Президента РФ, определяющими структуру федеральных органов исполнительной власти.

В рамках системы "разделения властей" (ст. 10 Конституции РФ) Правительству РФ отводится роль органа, отвечающего за экономические, социально-культурные, инновационные, технические и иные показатели развития страны. Положение Правительства РФ как высшего исполнительного органа государственной власти России обеспечивается его полномочиями и функциями, закрепленными в гл. 6 Конституции РФ и конкретизированными в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации".

Конституция РФ (ст. 113) устанавливает, что Председатель Правительства РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством и указами Президента РФ

	КонсультантПлюс	www.consultant.ru	Страница 207 из 292
	надежная правовая поддержка

"Конституционное право Российской Федерации: Учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки Документ предоставлен КонсультантПлюс

"Юриспруденция...

Дата сохранения: 08.05.2022

определяет основные направления деятельности Правительства РФ.

Порядок деятельности Правительства РФ определяется Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" и конкретизируется в Постановлении Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства РФ и Положении об Аппарате Правительства РФ" <1>.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 23. Ст. 2313.

В структуре Правительства РФ выделяется такой орган, как Президиум Правительства РФ. Вопрос об образовании Президиума подлежит решению исключительно на заседании Правительства РФ. Этот орган оперативного руководства предусмотрен в ст. 29 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" для решения оперативных вопросов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 16 мая 2008 г. N 371 "Об образовании Президиума Правительства РФ" (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 20. Ст. 2370; 2009. N 1. Ст. 165.

Правительство РФ осуществляет свою подзаконную деятельность и реализует полномочия во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ и собственного подзаконного правотворчества в виде постановлений, решений и распоряжений, принимаемых в пределах своих конституционных полномочий. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению на всей территории РФ, носят нормативный и ненормативный (индивидуально-правовой) характер и не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам Президента РФ. Кроме правовых актов Правительство РФ вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие юридического характера. Постановления и распоряжения Правительства РФ, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ).

Закрепив относительную самостоятельность исполнительной власти, Конституция РФ вместе с тем сохранила за Президентом РФ возможность кардинально влиять на руководство исполнительной властью в целом. Достаточно сказать, что в семи из восьми статей гл. 6 Конституции РФ закреплено непосредственное или опосредованное участие Президента РФ в работе Правительства РФ, определении его организационных и функциональных прерогатив.

Проблемы соотношения и взаимодействия президентской и исполнительной власти обусловлены целым рядом причин, первая из которых связана с конституционным статусом главы государства, а именно с неопределенностью его места в системе органов государственной власти, с недостаточной детализацией его полномочий, с наличием так называемого набора скрытых полномочий <1>, а также с правовой неопределенностью механизма взаимных связей Правительства РФ и Президента РФ в рамках единой системы исполнительной власти. Как следствие, мы имеем "незавершенный характер исполнительной власти, в особенности Правительства РФ, его слабость и подконтрольность Президенту РФ" <2>.

	КонсультантПлюс	www.consultant.ru	Страница 208 из 292
	надежная правовая поддержка