ignatov_gosmun_uprav

Глава 8. Современная система местного самоуправления: генезис...

181

стоит создать администрацию со штатом как минимум в 8–10 чел. (см. схему 6).

Новый федеральный закон о местном самоуправлении наделяет отдельные административно-территориальные единицы поселенческого типа статусом муниципальных образований.

В свою очередь, любое муниципальное образование представляет собой целостную систему, состоящую из следующих основных элементов:

1)территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;

2)населения и выборных органов, осуществляющих от его имени местное самоуправление на данной территории;

3)муниципальной собственности, выступающей в качестве ма- териально-финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Таким образом, наделение статусом муниципальных образований отдельных населенных пунктов (сел, поселков, станиц и пр.) или их локальных объединений (сельсоветов, поссоветов, сельских округов и т.п.) позволит решить проблему их политического и экономического бесправия. Новый закон о местном самоуправлении наделяет эти территории правом иметь свои выборные органы местного самоуправления и, что самое важное, – собственный бюджет. А это путь к более эффективному решению вопросов местного значения.

Ключевая идея закона – формирование на территории Российской Федерации двухуровневой системы местного самоуправления. При этом закон выделяет три основных типа муниципальных образований: городской округ; муниципальный

район, городское, сельское поселение (см. схему 7).

Городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого ха-

ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Муниципальные		Городские округа
районы

Городское		Сельское		Межселенная		Населенный пункт с числен-
						ностью населения менее
поселение		поселение		территория –
				территория,		100 человек может не наде-
				находящаяся		ляться статусом поселения
				вне границ		и не входить в состав
				поселений		поселений, если такое
						решение принято на сходе
						граждан, проживающих
						в соответствующем
						населенном пункте

Схема 7

специальность в Введение управление: муниципальное и Государственное 182

Глава 8. Современная система местного самоуправления: генезис...

183

рактера населением непосредственно и (или) через выборные или иные органы местного самоуправления, которые также осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного амоуправления.

Сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других населенных пунктов), в которых местное самоупраление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Важно, однако, подчеркнуть, что само по себе формирование муниципальных образований на всех возможных уровнях территориальной организации местного самоуправления – далеко не конечный смысл муниципальной реформы. Каждый тип муниципального образования наделяется собственным кругом полномо- чий и отвечает за определенный круг вопросов местного значения (см. схемы 8, 9 и приложение 12).

В настоящее время любая сельская администрация отвечает за решение тех вопросов, которые возложит на нее глава района. Они не закреплены законодательно. В этой связи нет единого подхода к организации исполнения полномочий на уровне «район – сельская администрация». В большинстве случаев за решение как ключевых, так и текущих вопросов местного характера отвечает районная власть. Но это как раз и нецелесообразно. Ряд подобных вопросов должен решаться в местах непосредственного проживания граждан. Именно это и закрепил новый федеральный закон о местном самоуправлении, четко очертив сферы ответственности городского, районного и поселенческого уровней.

Для решения любого, даже маловажного вопроса необходимо, как известно, иметь не только полномочия, но и соответствующие финансовые и материальные ресурсы. Вот почему в соответствии с новым законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 6 октября 2003 г. проводится четкое закрепление имущества, находящегося в собственности различного типа муниципальных образований – городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов (см. приложение 13).

ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА

Бюджетное планирова-

Имущественные

Электро-

Дорожное строительство

ние и бюджетное

вне границ населенных

и земельные вопросы

и газоснабжение

выравнивание

пунктов, транспортное

обслуживание населения

между поселениями

Предупреждение

Связь, общественное

Опека

Организация и содер-

и ликвидация чрезвы-

питание, торговля, бы-

жание архива муници-

и попечительство

чайных ситуаций

товое обслуживание

пального района

Организация утилиза-

Организация ритуаль-

Охрана окружающей

Начальное

ции и переработки бы-

ных услуг, содержание

среды, экологический

товых и промышленных

межпоселенческих

образование

контроль

отходов

мест захоронения

Скорая медицинская помощь

Социальная защита населения,

управление сельскохозяйст-

венным комплексом

Глава администрации

Структурные подразделения администрации

Схема 8

специальность в Введение управление: муниципальное и Государственное 184

ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ ПОСЕЛЕНИЯ

Бюджетное

Имущественные

Дорожное строительство

Жилищное строитель-

в границах населенных

планирование

и земельные вопросы

ство, сбор и вывоз

пунктов поселения,

отходов и мусора,

транспортное обслужива-

благоустройство

ние населения

территории

в границах поселения

Электро-, тепло-, газо-,

Связь, общественное

Предупреждение

Культура,

питание, торговля,

и ликвидация чрезвы-

водоснабжение

физическая культура,

бытовое обслуживание

чайных ситуаций, по-

населения

спорт

населения

жарная безопасность

Формирование

Организация ритуаль-

ных услуг, содержание

архива

межпоселенческих

поселения

мест захоронения

Глава администрации

Структурные подразделения администрации

Схема 9

185 ...генезис самоуправления: местного система Современная .8 Глава

186Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

Âходе реализации муниципальной реформы предстоит также четко распределить и разграничить полномочия между государственной властью субъекта РФ и органами муниципального управления на уровне муниципальных районов и городских округов (см. схемы 10 и 11).

Реализация нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» означает по сути дела проведение современной муниципальной реформы. Практически это самое кардинальное и масштабное преобразование, с которым субъекты РФ и муниципальные образования столкнулись со времени принятия Конституции Российской Федерации.

ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ СУБЪЕКТА РФ

Планирование использования земель сельхозназначения Поддержка сельхозпроизводства

Государственный орган управления сельским хозяйством субъекта РФ

(министерство, департамент, управление)

Социальная поддержка и социальное обслуживание

населения

Государственный орган социальной защиты населения субъекта РФ

(министерство, департамент, управление)

Муниципальные районы

Территориальные органы		Территориальные органы
государственного органа		государственного органа
управления сельским		социальной защиты населения
хозяйством субъекта РФ		субъекта РФ

Схема 10. Распределение полномочий между органами управления субъекта РФ

Глава 8. Современная система местного самоуправления: генезис...

187

ПОЛНОМОЧИЯ, ОПРЕДЕЛЯЕМЫЕ ЗАКОНАМИ СУБЪЕКТА РФ

Планирование использования земель сельхозназначения Поддержка сельхозпроизводства

Социальная поддержка и социальное обслуживание

населения

Закон субъекта РФ о передаче полномочий

Закон субъекта РФ о передаче полномочий

Администрации муниципальных районов

Органы управления					Органы управления социальной
сельским хозяйством					защитой населения
					муниципальных районов
			Схема 11

Реализация муниципальной реформы потребует не только большого труда, творчества и инициативы государственных и муниципальных служащих, но и больших финансовых и материальных ресурсов. Так, только на установление границ муниципальных образований, согласно действующим расценкам землеустроителей, потребуется затратить сотни миллионов рублей: свыше тысячи рублей за каждый километр границ муниципальных районов, более 80 тыс. – за каждую тысячу гектаров территории городского поселения и 12 тыс. рублей за каждый сельский населенный пункт.

Важно и то, что потребуются значительные расходы на подготовку сотен тысяч муниципальных служащих, на проведение выборов в представительные органы во всех поселениях, городских округах и во многих муниципальных районах.

188 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

Следует учитывать также, что реформа местного самоуправления неизбежно породит бесчисленное множество столкновений интересов, конфликтов. Так, в июле 2004 г. в одном из районов Дагестана, где попытались было установить границы муниципальных образований, два села пошли «стенка на стенку» из-за 15 гектаров земли. А ведь нынешней власти достались в наследство и острейшие взаимные территориальные претензии между некоторыми субъектами РФ. На Северном Кавказе, например, это касается споров между Северной Осетией и Ингушетией, Чеченской Республикой и Дагестаном и т.д. Для их урегулирования при полномочном представителе Президента даже создали специальную комиссию. Кроме того, обострились отношения между некоторыми органами государственной власти и местного самоуправления. И это в самом начале преобразований.

Никакие схемы и теоретические изыскания не заменят практического опыта применения ФЗ ¹ 131. И тут неоценимую помощь всей стране может оказать Ставрополье: по предложению Президента РФ и с согласия губернатора в Ставропольском крае закон введен в действие на год раньше – 1 января 2005 г.

Ставрополье выбрано в качестве пилотного региона в связи с тем, что в 1995 г. Ставропольский край в числе 12 других регионов РФ пошел по пути формирования местного самоуправления по поселенческому принципу. Предполагалось через полгода создать и второй уровень местного самоуправления на уровне районов. Но не удалось договориться. В результате местное самоуправление осталось на поселенческом уровне, а для решения межмуниципальных вопросов пришлось создать территориальные и районные государственные администрации. Со временем все регионы страны перейдут к созданию районных и городских муниципальных образований. В чистом виде поселенческий тип остался только на Ставрополье.

А именно с этой отправной точки проще всего перейти к заложенной в ФЗ ¹ 131 двухуровневой схеме организации местного самоуправления.

В крае действует целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований, правовую основу местного самоуправления составляют более ста законов и других нормативных актов, за последние два года более двух тысяч государственных и муниципальных служащих прошли профессиональное переобучение. Разработана и краевым законом утверждена методика распределения средств фонда финансовой поддержки

Глава 8. Современная система местного самоуправления: генезис...

189

муниципальных образований. Наконец, предусмотренный в законе совет муниципальных образований на Ставрополье фактиче- ски действует с 20 февраля 1998 г. – это союз муниципальных образований, объединяющий 289 муниципалитетов края. Так что здесь есть все предпосылки стать первопроходцами, а законодательная и исполнительная ветви власти готовы в самые сжатые сроки внести изменения в 46 законов и выполнить все необходимые подготовительные мероприятия.

Досрочное начало реализации ФЗ ¹ 131 в Ставропольском крае, как и в любом другом регионе России, видимо, не обойдется без издержек, каких-то ошибок. Но оно позволит увидеть реальные трудности реализации закона, его возможные несовершенства и пути улучшения. Зато вся Россия, опираясь на практику ставропольчан, будет увереннее внедрять закон о местном самоуправлении84.

Для понимания необходимости и значимости ФЗ ¹ 131 очень важно видеть, что он наделяет тысячи малочисленных населенных пунктов и их локальных объединений статусом муниципального образования, а также четко разграничивает компетенцию между различными уровнями местного самоуправления.

Главная цель муниципальной реформы – приблизить власть к населению, упростить механизм предоставления ему муниципальных услуг, сделать их максимально доступными для людей. Именно для этого необходим четко очерченный круг полномочий и их эффективное перераспределение между различными уровнями власти.

Как отмечал Президент РФ В.В. Путин, выступая на XIII сессии Конгресса муниципальных образований РФ85 (см. приложение 14), нашим стратегическим ориентиром и десять лет назад, и сегодня остается сильная и дееспособная местная власть. Обновленный закон об общих принципах местного самоуправления направлен на децентрализацию власти там, где это необходимо, и уточнение ее ответственности перед народом, на то, чтобы сделать жизнь более предсказуемой и обеспеченной. Но для реализации обновленных принципов федерализма и местного самоуправления предстоит в ближайшее время внести в федеральные законы поправки, которые устранят необеспеченные финансовые обязательства региональных и местных бюджетов, принять меры,

84См.: Близнюк Н. Ставрополье начнет первым / Южный Федеральный. 2004. 4 августа. С.3.

85См.: Местное самоуправление. 2003. ¹ 22. С.5.

190 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

связанные с разграничением государственной и муниципальной собственности, окончательно урегулировать многие другие остающиеся противоречия.

Рассматривая актуальные проблемы реализации нового Федерального закона о местном самоуправлении, В. В. Путин выделяет следующие наиболее очевидные приоритеты:

1.Чтобы закон эффективно заработал, необходимо в кратчайшие сроки в полном объеме привести в соответствие с ним федеральное и региональное законодательство, уставы и иные нормативные акты муниципальных образований.

2.Предстоит решить вопросы по границам и статусу муниципальных образований, структурам органов местного самоуправления.

3.Пополнение местных бюджетов – вопрос сложный и болезненный. Слишком долго длилось время так называемых повышенных обязательств при практически пустом кармане муниципальных образований, главное – при невозможности наполнить этот карман самостоятельно. Но и здесь уже предприняты шаги, которые должны изменить ситуацию.

Правительство внесло в Думу поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы, главный смысл поправок в том, чтобы у муниципалитетов появились стимулы расширять собственную налоговую базу.

Малый и средний бизнес, сфера инноваций и услуг могут стать решающими для развития внутреннего рынка и экономического роста в стране в целом.

Финансовая устойчивость и эффективность работы муниципалитетов прямо связаны с активизацией хозяйственной жизни на местах, во многом зависят от умения местных руководителей грамотно и рачительно хозяйствовать, от готовности снимать административные барьеры, открывать рынок не только для предпринимателей своего региона, но и для всех, кто хочет реализовать свою деловую инициативу.

Важно повысить роль и значение представительных органов, развивать принципы коллегиальности и контрольные механизмы

ñучастием граждан. Без такой обратной связи с избирателями по-настоящему сильное, независимое и эффективное МСУ не состоится.

Масштаб задач, стоящих сейчас перед местным самоуправлением, требует кардинального повышения квалификации муниципальных служащих. И потому необходимо создать адекватную