Глава девятая. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений
§ 3. Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов
Дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части подведомственны судам общей юрисдикции независимо от того, кто – гражданин или организация – обращается в суд. Критериями, разграничивающими компетенцию судов общей юрисдикции и арбитражных судов в данной сфере, являются:
1)характер правоотношений, которые являются предметом регулирования оспариваемого нормативного акта;
2)указание федерального закона на относимость дел к ведению арбитражного суда (п. 1.1 ч. 1 ст. 29 АПК).
Первый из названных критериев является главным, позволяющим отграничить компетенцию судов общей юрисдикции от компетенции арбитражных судов и конституционных (уставных) судов, компетенции КС РФ.
Компетенция судов общей юрисдикции определяется законодателем как универсальная, оспаривание любых нормативных правовых актов рассматривается судами общей юрисдикции, кроме:
а) нормативных правовых актов, нарушающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а потому согласно указанию федерального закона рассматриваемых арбитражными судами (п. 1.1 ч. 1 ст. 29, ч. 1 ст. 192 АПК); б) нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции КС РФ (ч. 3 ст. 251 ГПК). Если федеральными законами, уставами (конституциями) субъектов РФ, ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» те или иные категории дел об оспаривании нормативных правовых актов прямо не отнесены к ведению соответственно арбитражных судов, уставных (конституционных) судов, КС РФ, они подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции. Если уставом (конституцией) субъекта РФ определенные категории дел (например, о проверке соответствия закона субъекта РФ уставу субъекта РФ) отнесены к ведению уставного суда, но уставный суд еще не образован и не действует, данные дела должны подлежать рассмотрению судами общей юрисдикции, поскольку не подпадают под компетенцию КС РФ (ст. 125 Конституции РФ, ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»), а ГПК не предусматривает иных легальных изъятий из компетенции судов общей юрисдикции (ст. 251 ГПК). Иное означало бы незаконное ограничение права на судебную защиту. Такая
572
§ 3. Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов
же позиция отражена в Постановлении Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (абз. 7 п. 1).
Объект оспаривания и его пределы в общем виде определяются нормами ст. 251 ГПК.
Во-первых, в суде можно оспорить акт, опубликованный в установленном порядке1. Напомним, что согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Вместе с тем не исключены ситуации, когда неопубликованный в установленном порядке нормативный правовой акт содержит обязательные правила поведения, которые нарушают права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, другими нормативными правовыми актами. По мнению КС РФ, ч. 1 ст. 251 ГПК по своему конститу- ционно-правовому смыслу не предполагает отказ суда в принятии или возвращение заявления о признании такого нормативного правового акта недействующим2.
По смыслу правового регулирования объектом оспаривания должен быть действующий нормативный правовой акт как порождающий определенные правовые последствия. В этой связи ВС РФ рекомендует отказывать в принятии заявления, если заявителем оспаривается недействующий нормативный правовой акт, поскольку он «не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц», а заявитель вправе оспорить в суде в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК, решения, действия (бездействие), основанные на таком нормативном правовом акте (см. п. 11 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. № 48). Однако
1Так, порядок опубликования ФКЗ, ФЗ и актов палат Федерального Собрания устанавливается ФЗ от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 801 (с послед. изм.)). Проверка конституционности данных нормативных правовых актов составляет компетенцию КС РФ (п. «а» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). Установление порядка опубликования нормативных правовых актов субъектов РФ относится к их ведению. См., напр.: О порядке опубликования и вступления в силу законов края и других актов, принятых высшими органами государственной власти Красноярского края: Закон Красноярского края от 20 декабря 2002 г. № 5-773 // Красноярский рабочий. 2003. 15 января.
2См.: По жалобе гражданина Смердова Сергея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации: Определение КС РФ от 2 марта 2006 г. № 58-О // Вестник КС РФ. 2006. № 4.
573
Глава девятая. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений
вопрос не так прост, как кажется на первый взгляд. По справедливому суждению КС РФ, сама по себе утрата силы оспариваемым нормативным правовым актом после обращения в суд не является безусловным основанием для прекращения производства по делу. Прекращение производства по делу на основании одного лишь факта утраты нормативным правовым актом юридической силы приводило бы к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод, с нарушением которых он связывает обращение в суд. При оценке значения факта утраты силы оспариваемым нормативным правовым актом для дальнейшего движения дела суд не может быть связан этим фактом1. Эту позицию разделял и ВАС РФ2.
На наш взгляд, факт утраты оспариваемым нормативным актом юридической силы (независимо от того, когда – до или после обращения в суд – это произошло) не может быть самостоятельным основанием ни к отказу в принятии заявления на стадии возбуждения процесса, ни к прекращению производства по делу в ходе процесса. Объектом защиты в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений (в том числе и при оспаривании нормативных правовых актов), является частный, но не публичный, интерес. Если нормативный правовой акт утратил силу, но, по мнению обратившегося в суд, имеет негативные последствия для реализации прав, свобод и законных интересов заявителя, это должно подлежать установлению в ходе судебного рассмотрения.
Во-вторых, оспариванию в судах общей юрисдикции подлежат: а) нормативные правовые акты (их часть), принятые органом госу-
дарственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, которые нарушают права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами (ч. 1 ст. 251 ГПК);
б) нормативные правовые акты (их часть), нарушающие компетенцию Президента РФ, Правительства РФ, законодательного (предста-
1См.: По жалобам гражданина Каплина Александра Евгеньевича, открытого акционерного общества «Кузбассэнерго», общества с ограниченной ответственностью «Деловой центр «Гагаринский» и закрытого акционерного общества «Инновацион- но-финансовый центр «Гагаринский» на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 1 части 1 статьи 150, статьи 192 и части 5 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации: Определение КС РФ от 12 июля 2006 г.
№182-О // СЗ РФ. 2006. № 40. Ст. 4204.
2См. об этом, напр.: Султанов А.Р. Оспаривание нормативных правовых актов и формирование единообразной практики Президиумом ВАС РФ // Вестник гражданского процесса. 2012. № 1.
574
§ 3. Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов
вительного) органа субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, органа местного самоуправления, главы муниципального образования (ч. 2 ст. 251 ГПК).
В первом случае непосредственной защите подлежит законный интерес гражданина, организации или неопределенного круга лиц (общественный интерес). Во втором случае – публичный интерес субъекта, осуществляющего публичную власть. Таким образом – через защиту компетенции органа или должностного лица – защищаются интересы публичных образований.
Определяя объект оспаривания и соответственно предмет судебной защиты, важно учитывать и разграничивать функции суда общей юрисдикции и функции конституционного контроля, осуществляемого КС РФ при проверке конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ (п. «а» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ).
Суды общей юрисдикции, включая ВС РФ, не осуществляют конституционный контроль, поэтому, например, ВС РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, если при этом не встает вопрос о проверке конституционности этого акта или конституционности федерального закона, на котором акт Правительства РФ основан. Если проверка нормативного правового акта Правительства РФ невозможна без проверки его конституционности, ВС РФ не вправе решать это дело, поскольку конституционный контроль осуществляется КС РФ (производство по делу должно быть прекращено, что не лишает ВС РФ права обратиться с соответствующим запросом в КС РФ1). По названным причинам суд общей юрисдикции не вправе проверять конституционность и соответствие федеральному закону конституций и уставов субъектов РФ, это сфера конституционного контроля2. Эти правовые позиции КС РФ нашли отражение и в Постановлении Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 (абз. 4 п. 1).
1См., напр., п. 2, 3 Постановления КС РФ от 27 января 2004 г. № 1-П «По делу
опроверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации».
2См.: По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251, 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан: Постановление КС РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П.
575
Глава девятая. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений
Такой подход получил неоднозначную оценку в доктрине ввиду отсутствия четких критериев разграничения компетенции КС РФ
иВС РФ1. Кроме того, заметим: вопрос о том, можно или нет проверить соответствие нормативных правовых актов Президента РФ или Правительства РФ федеральному закону без установления их соответствия Конституции РФ, – это вопрос рассмотрения дела по существу, который вряд ли может решаться в стадии возбуждения процесса. Напротив, проверка конституций и уставов субъектов РФ на их соответствие федеральному закону сопряжена с установлением их соответствия нормам Конституции РФ, а потому такие дела суду неподведомственны a priori.
Вопрос о разграничении компетенции судов общей юрисдикции
иуставных (конституционных) судов, ВС РФ и КС РФ в сфере проверки законности нормативных правовых актов остается актуальным. Это проблема не только компетенции, но и понимания сущности правосудия и природы деятельности КС РФ2.
Рассматривая дела об оспаривании нормативных правовых актов, суд использует инструментарий судебного контроля как метод защиты интересов заявителя. Вопрос о признании нормативного правового акта противоречащим (или нет) федеральному закону либо другому нормативному правовому акту большей юридической силы – это вопрос предмета процесса, ответ на который отражается в резолютивной части судебного решения (о признании оспоренного нормативного правового акта недействующим либо об отказе в этом). Именно в этой сфере имеет значение разграничение конституционного контроля
исудебного контроля3.
Применительно к рассматриваемой категории дел различается и круг заявителей, имеющих право на обращение в суд. В первом случае
всуд вправе обратиться гражданин, организация, полагающие, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушаются их права, свободы или законные интересы, а также прокурор в пределах своей компетенции, очерченной в ст. 45 ГПК и ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».
Во втором случае заявителем могут выступать Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ,
1См. об этом: Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами
вгражданском и арбитражном процессе. С. 90–91 и след.
2См. об этом § 1, 2 главы первой, § 2 главы второй Курса.
3См.: Сахнова Т.В. О сущности судебной защиты в гражданском процессе. С. 27–30; Она же. Цивилистический процесс: онтология судебной защиты. С. 61–62.
576
§ 3. Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов
высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования.
Обратим внимание: органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов не только по основаниям нарушения их компетенции, но и ввиду нарушения прав местного самоуправления, что вытекает из ст. 133 Конституции РФ, ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Общим для характеристики объекта судебной защиты является его публично-правовой характер, что очевидно и при непосредственной защите интереса конкретного гражданина. Это обусловлено спецификой предмета процесса и объекта оспаривания. Нормативный правовой акт в силу своей природы адресован неопределенному кругу лиц в той или иной сфере правового регулирования. Обращаясь в суд, гражданин стремится защитить свой интерес, однако решением суда о признании недействующим нормативного правового акта объективно охраняются также интересы всех возможных адресатов оспоренного акта.
Заявителями могут быть лишь те субъекты, чьи права и свободы, хотя бы и потенциально, нарушаются оспариваемым нормативным правовым актом. В противном случае судья отказывает в принятии заявления (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК).
Например, нормативным правовым актом органа местного самоуправления ограничено действие правил охоты в противоречии с правилами федерального закона. Такой акт может оспорить в суде не любой гражданин, считающий его незаконным, но только тот, интересы которого данный акт затрагивает (имеющий лицензию на охоту
вданном регионе или могущий представить иные доказательства нарушения своих интересов).
Заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по правилам родовой подсудности, установленной ст. 24, 26 и 27 ГПК.
Районному суду подсудны все дела, за исключением указанных
вст. 26 (подсудных верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального назначения, суду автономной области и автономного округа) и 27 (подсудных ВС РФ) ГПК. Мировые судьи не рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов как не отнесенные законом к их подсудности (ст. 23 ГПК).
Дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, а также Правительства РФ, иных федеральных органов государственной власти подлежат компетенции ВС РФ (п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК).
577
Глава девятая. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений
Пределы компетенции ВС РФ, очерченные в п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК, были предметом рассмотрения КС РФ в связи с запросом Правительства РФ. В Постановлении от 27 января 2004 г. № 1-П КС РФ пришел
квыводу о том, что взаимосвязанные положения п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2 и 4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК в части, наделяющей ВС РФ полномочием рассматривать и разрешать дела о признании недействующими нормативных правовых актов Правительства РФ, не противоречат Конституции РФ, поскольку эти положения не предполагают разрешения ВС РФ дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, принятых во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом.
Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области и суды автономных округов рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, если такая должность установлена конституцией или уставом субъекта РФ.
Территориальная подсудность определяется местом нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего нормативный правовой акт (ч. 4 ст. 251 ГПК).
Согласно подп. 6 п. 1 ст. 333.19 НК при подаче заявления об оспаривании (полностью или в части) нормативных правовых актов государственная пошлина уплачивается в следующих размерах: для физических лиц – 200 руб., для организаций – 3000 руб. (если они не относятся
кчислу субъектов, освобожденных от уплаты госпошлины согласно положениям ст. 333.35 и 333.36 НК).
Дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются судьей единолично.
Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно отвечать общим требованиям, предъявляемым ст. 131 ГПК к форме и содержанию искового заявления. Кроме того, оно должно содержать:
1)данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт;
2)наименование нормативного правового акта и дату его принятия;
3)указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью (ч. 5 ст. 251 ГПК).
К заявлению приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда он опубликован (ч. 6 ст. 251 ГПК).
578
§ 3. Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов
При несоблюдении заявителем дополнительных требований, предъявляемых ст. 251 ГПК к форме и содержанию заявления, наступают последствия, предусмотренные ст. 136 ГПК (заявление оставляется без движения).
Как поступать в случае, если при подаче заявления будет установлено, что имеется спор о праве, подведомственный суду? Согласно ч. 3 ст. 247 ГПК заявление (в части требования, содержащего спор о праве) оставляется без движения, а заявителю разъяснятся необходимость подачи заявления в исковом порядке. Но если при этом нарушаются правила подсудности, судья возвращает заявление.
Судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, по основаниям, указанным в заявлении (ч. 8 ст. 251 ГПК). Этим положением конкретизируется общее основание к отказу в принятии заявления, устанавливаемое п. 2 ч. 1 ст. 134 ГПК. Различие в том, что для признания внешнего тождества заявлений не требуется совпадения субъектов спорного правоотношения. Это объясняется отсутствием субъективных пределов действия законной силы судебного решения по делам из публичных правоотношений (ст. 250 ГПК).
Подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает его действия (ч. 7 ст. 251 ГПК).
ГПК устанавливается срок рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта: он не должен превышать одного месяца со дня подачи заявления (ч. 2 ст. 252).
Дело рассматривается с участием лиц, подавших заявление в суд, представителя органа государственной власти или органа местного самоуправления, должностного лица, принявших оспариваемый акт, а также прокурора, который дает заключение по делу (ч. 3 ст. 45 ГПК). Однако суд вправе в зависимости от обстоятельств рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания. Вместе с тем при неявке в судебное заседание без уважительных причин представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, явка которых была признана судом обязательной, на таких лиц может быть наложен штраф в размере до 1000 руб. (ч. 4 ст. 246 ГПК).
Рассмотрение дела об оспаривании нормативного правового акта судом подчинено общим правилам процессуального порядка с учетом особенностей, предусмотренных гл. 23, 24 ГПК.
579
Глава девятая. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений
Специфика предмета процесса и объекта судебной защиты обусловила некоторые ограничения действия принципа диспозитивности и усиление публично-правовых начал в судебной процедуре. Это выражается, в частности, в том, что отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет прекращения производства по делу, а признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно (ч. 3 ст. 252 ГПК). Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности возлагается на орган, принявший нормативный правовой акт (ч. 1 ст. 249 ГПК). По общим правилам гл. 23 ГПК суд вправе по своей инициативе истребовать доказательства, а должностные лица, не исполняющие требований суда о представлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до 1000 руб. (ч. 2 ст. 249 ГПК).
При рассмотрении дела по существу суд оценивает пределы соблюдения компетенции органом (или должностным лицом), принявшим нормативный правовой акт, но не обсуждает вопрос о целесообразности принятия такого акта (это сфера компетенции субъектов, имеющих право на принятие нормативных актов). Судом также проверяется соблюдение порядка официального опубликования нормативного правового акта, порядка его государственной регистрации, порядка вступления в силу.
По итогам рассмотрения дела по существу суд выносит решение:
1)об отказе в удовлетворении заявления, если признает, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему бо́льшую юридическую силу (ч. 1 ст. 253 ГПК);
2)о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени, если установит, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему бо́льшую юридическую силу (ч. 2 ст. 253 ГПК).
Подчеркнем: суд, удовлетворяя заявление, не отменяет акт, противоречащий федеральному закону (иному большей силы нормативному акту), – акт признается недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (ч. 2 ст. 253 ГПК). Согласно ч. 3 ст. 253 ГПК вступившее в законную силу решение по рассматриваемой категории дел влечет за собой утрату силы
580
§ 3. Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов
этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.
Обратим внимание, что момент вступления решения в законную силу и момент, с которого оспоренный акт утрачивает юридическую силу, во времени не совпадают, а законной силе судебного решения по данным делам придается обратная сила.
КС РФ была предпринята попытка разграничить признание акта
недействующим и признание акта недействительным применительно к компетенции судов общей юрисдикции1. В частности, рассматривая вопрос о пределах полномочий ВС РФ, КС РФ в п. 6 Постановления от 27 января 2004 г. № 1-П полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт признается судом не недействительным, а недействующим, т.е. не подлежащим применению. Признать же недействительным означает лишить акт его юридической силы, на что право имеет только КС РФ (поэтому суд вправе признать недействительным только такой оспариваемый нормативный правовой акт, относительно которого ранее КС РФ был уже сделан вывод о его неконституционности (п. 4 указанного Постановления КС РФ)).
Такое различение понятий «признание акта недействующим»
и«признание акта недействительным» представляется искусственным. Согласимся с мнением Г.А. Жилина, что эти понятия выражают одно
ито же правовое явление в различных аспектах2.
Природа законной силы судебного решения такова, что она не может по данной категории дел проявиться иначе, как в утрате юридической силы нормативного правового акта, признанного судом
1См., напр., постановления КС РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П, от 27 января 2004 г.
№1-П.
2См.: По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации: Особое мнение Судьи КС РФ Г.А. Жилина // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1774. Для сравнения: в одном из своих определений КС РФ признал право судов общей юрисдикции определять, какой закон подлежит применению, а какой «фактически не действует». См.: По ходатайству Председателя Правительства Республики Карелия о разъяснении Постановлений Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации и от 11 апреля 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: Определение КС РФ от 8 февраля 2001 г. № 15-О // СЗ РФ. 2001. № 11. Ст. 1070.
581
Глава девятая. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений
противоречащим федеральному закону или иному нормативному правовому акту большей юридической силы.
Корни этой проблемы в том, что по анализируемой категории дел суд осуществляет не только функции судебной защиты интересов определенных субъектов, функции правосудия, но и одновременно функции контроля за законностью нормативных правовых актов. В доктрине высказывались суждения, что процедура судебной проверки нормативных актов требует специальной законодательной регламентации1. Однако важно иметь в виду, что защита частного интереса, в том числе посредством проверки законности нормативного правового акта, – бесспорно, прерогатива гражданской юрисдикции, и алгоритм судебной защиты – предмет гражданского процессуального законодательства.
После вступления решения в законную силу сообщение о нем или само решение суда публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован оспоренный нормативный правовой акт. Если данное издание прекратило свою деятельность, решение суда или сообщение о нем публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица (ч. 3 ст. 253 ГПК).
Важной гарантией эффективности судебной защиты является положение закона о том, что решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта (ч. 4 ст. 253 ГПК).
§4. Производство по делам об оспаривании решений
идействий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
Производство по данной категории дел регламентируется гл. 25 ГПК. Предметом гражданского процесса, в отличие от гл. 24 ГПК, являются ненормативные акты (решения), а также действия (бездействие) субъектов, наделенных властными полномочиями в социальной сфере
1 См., напр.: Никитин С.В. Судебное оспаривание нормативных правовых актов // АПК и ГПК 2002 г.: сравнительный анализ и актуальные проблемы правоприменения.
С.160. В том же направлении проблема осознается и КС РФ, ВС РФ, внесшим еще в 1999 г. соответствующий законопроект на рассмотрение Госдумы. См. об этом: Жилин Г.А. Цели гражданского судопроизводства и их реализация в суде первой инстанции.
С.114–115 и след.; Определение КС РФ от 8 февраля 2001 г. № 15-О и др.
582
§ 4. Производство по делам об оспаривании решений органов государственной власти
и прямо указанных в ч. 1 ст. 254 ГПК, если ими, по мнению заявителя (гражданина или организации), нарушены права и свободы.
Кчислу субъектов, чьи решения, действия (бездействие) могут быть оспорены в суде, ч. 1 ст. 254 ГПК относит: орган государственной власти (федеральный или субъекта РФ), орган местного самоуправления, должностное лицо, государственного или муниципального служащего.
Кдолжностным лицам, в частности, относятся: лица, замещающие государственные должности Российской Федерации или субъекта РФ1; лица, замещающие муниципальные должности2; должностные лица службы судебных приставов; должностные лица органов прокуратуры; должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов
вопределенной сфере (например, государственные инспекторы труда, государственные инспекторы в области охраны окружающей среды).
Кчислу субъектов, чьи решения, действия (бездействие) могут быть оспорены в суде в порядке гл. 25 ГПК, могут быть отнесены: органы, наделенные властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления (квалификационные коллегии судей, призывные комиссии), а также юридические лица и индивидуальные предприниматели, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации; государственные учреждения, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов; государственные учреждения, подведомственные федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости3.
Решения, действия (бездействие) иных субъектов, не относящихся к указанным в ч. 1 ст. 254 ГПК и не наделенных в установленном законом порядке властными, распорядительными функциями, не могут быть оспорены в этом производстве.
1См., напр.: О системе государственной службы Российской Федерации: ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063 (с послед. изм.).
2См., напр.: О муниципальной службе в Российской Федерации: ФЗ от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152 (с послед. изм.).
3См.: п. 5 Постановления Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»; О техническом регулировании: ФЗ от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140 (с послед. изм.); О государственном кадастре недвижимости: ФЗ от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017 (с послед. изм.).
583
Глава девятая. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений
Вчастности, нельзя обратиться в суд по правилам гл. 25 ГПК
сзаявлением об оспаривании законности решения об объявлении забастовки, принятого собранием (конференцией) работников организации, или об оспаривании законности решения (действия, бездействия) органа общественной организации, политической партии, иного общественного объединения граждан. В этом смысле предмет процесса стал более узким в сравнении с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»1, в соответствии с которым в суд могли быть обжалованы любые действия и решения не только государственных органов, органов местного самоуправления, но и общественных организаций, объединений2. В связи с этим Пленум ВС РФ в Постановлении от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи
1Официально данный Закон не был признан утратившим силу, но важно иметь в виду следующее. В соответствии со ст. 1 ФЗ «О введении в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» с 1 февраля 2003 г. утратил силу Закон РФ от 28 апреля 1993 г. № 4882-1 «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР», которым Закон № 4866-1 был инкорпорирован в ГПК РСФСР (в виде гл. 24.1). В то же время ст. 4 ФЗ «О введении в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» установила, что федеральные законы и иные нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации и связанные с ГПК, подлежат приведению в соответствие с ГПК; впредь до приведения в соответствие с ГПК указанные законы и иные нормативные правовые акты с момента введения в действие ГПК применяются в части, не противоречащей ГПК. По этим причинам полагаем, что Закон РФ № 4866-1 de facto утратил юридическое значение и не может подлежать применению в части, противоречащей ГПК и установленным в нем процедурам. Несмотря на то что указанный Закон не был приведен в соответствие
сГПК, он продолжает несколько странную – «потустороннюю» юридическую жизнь
(см., напр.: О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: ФЗ от 9 февраля 2009 г. № 4-ФЗ // СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 772 (с послед. изм.); По жалобе общественного благотворительного учреждения «Институт общественных проблем «Единая Европа» на нарушение конституционных прав и свобод статьями 255 и 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и статьями 2 и 5 Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»: Определение КС РФ от 22 апреля 2004 г. № 213-О // Вестник КС РФ. 2004. № 6).
2 Ср. также: п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 21 декабря 1993 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан», в котором указывалось (в соответствии со ст. 46 Конституции РФ и Законом РФ № 4866-1), что в суд могут быть обжалованы любые действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных организаций, объединений или должностных лиц, кроме тех, проверка которых отнесена к исключительной компетенции КС РФ или в отношении которых установлен иной судебный порядок обжалования (БВС РФ. 1994. № 3). Данное Постановление утратило свое действие с принятием 20 января 2003 г. Постановления Пленума
584
§ 4. Производство по делам об оспаривании решений органов государственной власти
спринятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» рекомендовал с 1 февраля 2003 г. (момента введения в действие ГПК) рассматривать дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, организаций, их объединений и общественных объединений по правилам искового производства – как дела по спорам о защите субъективного права (ч. 3 п. 8 указанного Постановления1). Та же позиция воспринята Постановлением Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» (п. 10). Однако спора о защите субъективного гражданского (в широком смысле) права здесь нет. Непосредственным объектом судебной защиты выступают законные интересы. Ни по предмету процесса, ни по объекту защиты оспаривание решений, действий (бездействия) любых субъектов, могущих принимать решения в социально значимой сфере, не подпадает под критерии искового производства.
Обратим внимание: по АПК аналогичные по природе (но связанные
спредпринимательской или иной экономической деятельностью) правовые споры рассматриваются в производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, – ст. 197 АПК допускает это, указав, что объектом оспаривания могут быть, помимо прямо перечисленных, решения, действия (бездействие) иных органов.
Очевидный законодательный парадокс: дела, сходные по своей сущности, отнесены к разным видам производств – исковому по ГПК, производству по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, по АПК.
Крешениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, которые могут быть оспорены в порядке гл. 25, ст. 255 ГПК относит коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:
а) нарушены права и свободы гражданина; б) созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав
и свобод;
ВС РФ № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации».
1 Данный пункт действовал до его отмены Постановлением Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».
585
Глава девятая. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений
в) на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.
При уяснении объекта процесса следует учитывать, что общим из перечисленных в ст. 255 ГПК основанием к обращению в суд является создание препятствий к осуществлению прав и свобод. Основания, названные в п. «а» и «в», самостоятельными не могут быть признаны по следующим причинам.
Напомним, в данном производстве конституционные права и свободы непосредственным объектом судебной защиты не являются. Обращаясь в суд, гражданин формулирует требование неискового характера – и не о защите права (спор о праве здесь невозможен (ст. 247 ГПК)), а о защите законного интереса посредством оспаривания решения или действия (бездействия) одного из перечисленных в ч. 1 ст. 254 ГПК субъектов. Действующий ГПК не устанавливает непосредственного процессуального механизма защиты конституционных прав и свобод. В принципе нарушить право или свободу таким образом, чтобы не было спора о праве, можно, создав препятствия для их осуществления, при условиях:
1)когда юридический механизм реализации права гражданина предполагает деятельность определенного субъекта, наделенного компетенцией (включая распорядительные полномочия) в публичноправовой сфере;
2)процессуальный механизм защиты не устанавливает процедуры обращения с иском к государству по поводу защиты конституционных благ, но предусматривает правовую возможность оспорить действия уполномоченных субъектов в связи с реализацией гражданином конституционного права или свободы.
Именно такая конструкция отражена действующим законодательством Российской Федерации.
Указание на нарушение соответствующим субъектом права или свободы, как того требует ч. 1 ст. 247 ГПК, необходимо в качестве критерия юридической природы требования. Судебной защите подлежат не любые, но лишь законные, юридические интересы.
Кроме того, в порядке гл. 25 ГПК защите подлежат субъективные интересы конкретного гражданина или организации, но не публичный интерес.
Поэтому, например, нельзя обратиться с заявлением о признании незаконным решения о приостановлении строительства метро
вг. Красноярске (непосредственно субъективного интереса гражданина оно не нарушает) или с требованием о том, чтобы коммунальные
586
§ 4. Производство по делам об оспаривании решений органов государственной власти
службы Железнодорожного района перекрасили серый фасад противоположного дома в зеленый цвет (отсутствует юридический объект для обращения в суд, поскольку российскому праву сервитут вида неизвестен). Но можно оспорить в судебном порядке бездействие органа местного самоуправления, не принимающего меры для устранения коммунальной аварии, приведшей к разрыву труб отопления
вконкретном доме (нарушен интерес гражданина по надлежащему пользованию жилым помещением по назначению). Положительное решение по такому делу может иметь впоследствии преюдициальное значение, если был причинен имущественный вред и гражданин обратился в суд с иском о его возмещении.
Если из заявления, поданного в суд от своего имени, явствует, что оспариваемое решение, действие (бездействие) не затрагивает права, свободы или законные интересы заявителя, процесс не может быть возбужден, и судья отказывает в принятии заявления (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК).
Что касается такого основания, как незаконное возложение обязанности или незаконное привлечение к ответственности, то здесь необходимо иметь в виду следующее.
Во-первых, речь не может идти о гражданско-правовой обязанности, ибо ее наличие свидетельствует о гражданско-правовом споре, который рассматривается в исковом порядке.
Во-вторых, не подпадает под правила гл. 25 ГПК привлечение к уголовной, административной, гражданско-процессуальной (гл. 8 ГПК) ответственности, поскольку предусмотрен иной судебный порядок обжалования, установленный соответственно УПК, КоАП, ГПК. Однако если действия должностных лиц не подлежат обжалованию в ином судебном порядке, они могут быть оспорены в порядке гл. 25 ГПК.
Поэтому если заявление подлежит рассмотрению и разрешению
вином судебном порядке, судья отказывает в принятии заявления (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК). По процедуре, установленной гл. 25 ГПК, может быть оспорено такое незаконное возложение обязанности или незаконное привлечение к ответственности, которыми создаются препятствия к осуществлению прав и свобод и относительно оспаривания (или обжалования) которых не установлен законом иной судебный порядок, например: наложение дисциплинарного взыскания; установление обязанности уплатить пеню в качестве предварительного условия для внесения платы за коммунальные услуги; установление обязанности представить не предусмотренные законом и основанными на нем иными нормативными правовыми актами документы как условие совершения определенного действия органом или должностным лицом.
587
Глава девятая. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений
Заметим: данная проблема не всегда может быть решена наличием «иного судебного порядка» или правилами подведомственности. В пореформенном развитии цивилистического процесса она приобретает онтологический аспект, не получивший единообразного толкования
всудебной практике. Так, в доктрине анализировались случаи прекращения производства по делу арбитражным судом не в силу наличия иного судебного порядка, а в силу природы рассматриваемого дела как не подлежащего рассмотрению в порядке судопроизводства
варбитражном суде (например, при оспаривании бездействия суда, выразившегося в отказе выдать копии материалов дела1). Представляется, что обращение к проблеме допустимости и определению порядка судебного оспаривания или обжалования актов, решений, действий (бездействия) органов судебной власти, должностных лиц и работников суда – вопрос далеко не частного значения. А.В. Юдин в своем анализе справедливо обращается к положениям п. 2 ст. 1, п. 3 ст. 8 ФЗ от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», согласно которым информация о деятельности судов готовится (в пределах своих полномочий) судами, Судебным департаментом, органами Судебного департамента, органами судейского сообщества, а пользователь информации имеет право «обжаловать в установленном законом порядке действия (бездействие) должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности судов и установленный порядок его реализации». Возникает коллизия: возможно ли в подобных случаях оспаривание по правилам гл. 25 ГПК (или гл. 24 АПК соответственно) или же необходим процедурный порядок обжалования в инстанционном порядке? По сути эта проблема демонстрирует один из аспектов современной материализации цивилистического процесса; законодательный концепт ее решения находится в стадии обсуждения. На наш взгляд, право на доступ к информации о деятельности судов может рассматриваться в контексте ФЗ от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ как самостоятельное правовое благо, препятствие к получению которого со стороны должностных лиц суда есть основание к судебной защите (в порядке гл. 25 ГПК, гл. 24 АПК – соответственно правилам подведомственности). Действия или бездействие, демонстрирующие отказ
ввыдаче копий материалов дела, судебного решения, свидетельствуют
1См. анализ: Юдин А.В. Проблемы допустимости и порядка судебного обжалования актов, решений, действий (бездействия) органов судебной власти, должностных лиц и работников суда (на примере ряда гражданских дел) // Вестник гражданского процесса. 2012. № 3.
588
§ 4. Производство по делам об оспаривании решений органов государственной власти
онарушении порядка реализации права на судебную защиту со стороны органов судебной власти, должностных лиц или работников суда, поэтому заинтересованное лицо должно иметь правовую возможность защитить свой нарушенный интерес – онтология и алгоритм гл. 25 ГПК пригодны для этого.
По делам, предусматриваемым гл. 25 ГПК, устанавливается смешанная подведомственность: гражданин, организация вправе обратиться с заявлением непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему (ч. 1 ст. 254 ГПК); последнее не препятствует последующему обращению в суд (ч. 2 ст. 247 ГПК).
Дела гл. 25 рассматриваются по правилам родовой подсудности, регламентированным ст. 24, 26, 27 ГПК. Так, ВС РФ подсудны дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, ненормативных правовых актов палат Федерального Собрания, ненормативных правовых актов Правительства РФ (п. 1 ч. 1 ст. 27 ГПК), об оспаривании постановлений о приостановлении или прекращении полномочий судей или о прекращении их отставки (п. 3 ч. 1 ст. 27 ГПК).
Родовая подсудность верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области, суду автономного округа предусмотрена для рассмотрения заявлений об оспаривании отказа в разрешении на выезд из Российской Федерации в связи с тем, что заявитель является носителем сведений, составляющих государственную тайну (абз. 2 ч. 2 ст. 254 ГПК). Для данных случаев устанавливается общее правило территориальной подсудности: по месту принятия решения об оставлении просьбы
овыезде без удовлетворения.
По общему правилу территориальная подсудность альтернативная: заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, чье решение, действие (бездействие) оспаривается (ч. 2 ст. 254 ГПК).
Заявление военнослужащего, оспаривающего решение, действие (бездействие) органа военного управления или командира (начальника) воинской части, подается в военный суд.
Законом определен общий срок обращения в суд с заявлением: три месяца, начиная со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод (ч. 1 ст. 256 ГПК). Действующим ГПК
589
Глава девятая. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений
придано материально-правовое значение данному сроку. Его пропуск не является основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут явиться основанием для отказа в удовлетворении заявления (ч. 2 ст. 256 ГПК). Согласно ч. 6 ст. 152 ГПК возражение заинтересованного лица (субъекта, чье решение, действие или бездействие оспаривается) относительно пропуска заявителем без уважительных причин срока обращения в суд может рассматриваться в предварительном судебном заседании. Если будет установлена неуважительность причин пропуска срока обращения в суд, судья принимает решение об отказе в удовлетворении заявления. Если суд придет к выводу, что срок на обращение пропущен заявителем по уважительной причине, он вправе восстановить его.
Законодательством могут быть установлены иные сроки обращения в суд. Так, согласно ч. 2 ст. 441 ГПК заявление об оспаривании постановлений должностного лица службы судебных приставов, его действий (бездействия) подается в 10-дневный срок со дня вынесения постановления, совершения действия либо со дня, когда взыскателю, должнику или лицам, чьи права и интересы нарушены такими постановлением, действиями (бездействием), стало известно о нарушении их прав и интересов. Решение территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции об отказе в выдаче иностранному гражданину разрешения на временное проживание или об аннулировании ранее выданного ему разрешения на временное проживание может быть оспорено в течение трех рабочих дней со дня получения уведомления о принятии такого решения (п. 4 ст. 7 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»).
Подача заявления в суд оплачивается по общему правилу государственной пошлиной, установленной для граждан и организаций в размере 200 руб. (подп. 7 п. 1 ст. 333.19 НК).
Заявление рассматривается судом в течение 10 дней (в ВС РФ – в течение двух месяцев) с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия или бездействие которых оспариваются. Их неявка не препятствует рассмотрению заявления (ст. 257 ГПК).
Если до рассмотрения дела орган государственной власти или орган местного самоуправления, чье решение, действие или бездействие
590
§ 4. Производство по делам об оспаривании решений органов государственной власти
оспаривается, реорганизован или упразднен, суд привлекает к участию в деле его правопреемника или орган, к компетенции которого относится восстановление прав и свобод заявителя и устранение препятствий к осуществлению его прав и свобод. Если лицо, чье решение, действие или бездействие оспаривается, уже не является к моменту рассмотрения дела должностным лицом, суд решает вопрос о привлечении к участию в деле лица, занимающего эту должность, либо соответствующего органа, к компетенции которого относится восстановление нарушенных прав и свобод заявителя или устранение препятствий к осуществлению его прав и свобод (см. п. 18 Постановления Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. № 2).
Важной особенностью процедуры является право суда приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда (ч. 4 ст. 254 ГПК).
Дело рассматривается по общим правилам гражданского судопроизводства, с особенностями, установленными гл. 23 ГПК (в частности, в доказывании) и правилами гл. 25 ГПК.
При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять: имеет ли орган (лицо) полномочие на принятие решения или совершение действия (при этом не оценивается целесообразность принятия решения, совершения действия); соблюден ли порядок принятия решения, совершения действия, если таковой установлен нормативным правовым актом; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения (п. 25 Постановления Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. № 2).
Если суд установит, что оспариваемое решение или действие соответствуют закону и полномочиям соответствующего субъекта, а права и свободы гражданина не были нарушены, он выносит решение об отказе в удовлетворении заявления (ч. 4 ст. 258 ГПК).
Рассмотрев дело по существу и признав заявление обоснованным, суд выносит решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение права или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод (ч. 1 ст. 258 ГПК).
В резолютивной части судебного решения указывается конкретное действие, которое должен совершить обязанный субъект: отменить незаконный ненормативный акт, осуществить регистрацию права, разрешить выезд из Российской Федерации и пр. Судебное решение
591