15. Федеративное устройство России: понятие, принципы. Этапы становления России как федеративного государства.

Федеративное государство обычно определяется как сложное государство, состоящее из ряда субъектов (государств или государствоподобных образований), образованных по территориальному или (и) национальному принципу и объединившихся для решения общих задач.

Федеративным является и Российское государство, официальное наименование которого, согласно Конституции, — Российская Федерация. В ее составе 85 субъектов. При этом Конституция в ч. 2 ст. 1 установила, что наименования Российская Федерация и Россия равнозначны.

Российский федерализм выполняет две главные, тесно взаимосвязанные функции:

1) он децентрализует публичную власть посредством ее разделения по вертикали и обеспечения определенной самостоятельности субъектов Федерации;

2) он объединяет составляющие его территории (республики, края, области, автономную область, автономные округа, города федерального значения) в единое государство, а более 180 народов, населяющих Россию, в единый в социальном, политическом, духовно-культурном отношении многонациональный народ. В отличие от большинства современных федераций, построенных по территориальному принципу, Россия, как и Индия, Канада, Бельгия и др., образована по национально-территориальному принципу.

ЭТАПЫ

Россия была провозглашена федеративным государством в начале января 1918 г. Всероссийским Учредительным собранием.

Начало практического становления федерализма в России было положено состоявшимся также в январе 1918 г. III Всероссийским съездом Советов. В принятой съездом Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа провозглашалось, что Советская Российская республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик. Закрепленные в этой Декларации принципиальные установки на федерализацию России были развиты в резолюции Съезда «О федеральных учреждениях Российской Республики».

Процесс образования на территории России автономий по национальному или территориальному (географическому) принципу активизировался с принятием 10 июля 1918 г. первой Конституции РСФСР, закрепившей федеративный принцип организации единой российской государственности. К 1923 г. в составе РСФСР сложились 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.

Одновременно шло становление Союза ССР. Особую актуальность при этом имел вопрос о форме государственного объединения национальных республик. Одни предлагали ограничиться чем-то вроде конфедерации республик, без создания единых общегосударственных органов, наделенных большими полномочиями. Другие предлагали так называемую «автономизацию», т. е. вступление всех советских республик в состав РСФСР на началах автономии. Третьи, поддержанные В. И. Лениным, предлагали создание союзного государства на основе добровольного объединения равноправных республик. Проект объединения, разработанный на основе предложений В. И. Ленина, в октябре 1922 г. получил одобрение Пленума ЦК РКП(б). 30 декабря 1922 г. I съезд Советов Союза ССР принял решение о создании Союза Советских Социалистических Республик. Съезд единогласно одобрил Декларацию и Договор об образовании СССР.

Важным этапом в развитии советского типа федерализма явилось принятие Конституций СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г. Союз и Россия стали по существу строго централизованными государствами, с явными унитаристскими тенденциями. С принятием Конституции 1936 г. в составе СССР стало 11 союзных республик. Позже стало 15.

Принятие Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. не привнесло сколько-нибудь заметных новелл в правовой статус союзных и автономных республик, автономных областей и национальных округов, названных теперь автономными округами.

С наступлением 90-ых, процессы суверенизации активизировались в Российской Федерации. Большинство автономных республик отказались от статуса автономий и приняли декларации о суверенитете. Автономные области (кроме Еврейской) провозгласили себя республиками, некоторые автономные округа заявили о необходимости их выхода из состава краев и областей, о преобразовании их в республики. Центробежные тенденции, питавшиеся идеей национального суверенитета, создали реальную угрозу целостности и единству Российской Федерации.

В этих условиях большое значение имел подписанный 31 марта 1992 г. Федеративный договор, который 10 апреля 1992 г. был включен в Конституцию Российской Федерации как ее составная часть. Федеративный договор содержал три самостоятельных акта о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти каждого из трех видов субъектов Федерации (республик, краев, областей, городов Москва и Санкт-Петербург, автономной области и автономных округов). Он существенно модифицировал федеративное устройство России. Республики в составе Российской Федерации стали именоваться «суверенными республиками в составе Российской Федерации», края, области, а также города Москва и Санкт-Петербург приобрели статус субъектов Федерации, равноправных республикам. Тем самым в российский федерализм, существовавший доселе в форме автономии национальных государств и государствоподобных образований, был привнесен наряду с национальным территориальный принцип, не устранивший при этом административной формы организации края, области или города федерального значения.

Заключение Федеративного договора не повлияло на конституционную природу России; Россия, оставаясь федерацией, основанной на Конституции, не стала договорной или договорно-конституционной. Этот договор основывался на пяти принципиальных положениях: 1) признании в качестве субъектов Российской Федерации не только национально-государственных и национально-территориальных образований, но и административно-территориальных единиц высшего звена (краев, областей); 2) равенстве конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации — национальных и территориальных; 3) наличии общефедерального масштаба прав человека и признании равенства прав и свобод независимо от этнической, конфессиональной или иной принадлежности граждан на всей территории Российской Федерации; 4) единстве экономического, политического и конституционно-правового пространства России; 5) сочетании единства и целостности федеративного государства со значительной самостоятельностью составляющих его субъектов.

В Конституции закреплены следующие принципы государственно-территориального устройства России, непосредственно связанные с основными, исходными началами утверждаемой в государстве модели российского федерализма.

1. Принцип единства и целостности государства, который находит отражение в единстве территориального, а также политического, экономического и правового пространства России. Российский федерализм не означает аморфности государственных связей ее составных частей. Российская Федерация представляет собой единое в государственно-правовом и международно-правовом отношениях государство, суверенитет которого распространяется на всю ее территорию. Данный принцип выражается также в положениях Конституции России о верховенстве Конституции и федеральных законов на всей ее территории и их прямом действии, об обеспечении государством территориальной целостности и неприкосновенности территории России. В Российской Федерации обеспечивается единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ст. 8 Конституции).

2. Принцип суверенности Российской Федерации, выступающей в государственно-правовом и международно-правовом отношениях в качестве единственного носителя верховной власти. Суверенитет России основывается на суверенитете ее многонационального народа, воля которого является источником всякой публичной власти (государства, местного самоуправления). Он характеризуется верховенством Российского государства на своей территории и независимостью во внешних сношениях, неотчуждаем и неделим. Это, однако, не препятствует добровольному принятию государством на себя обязательств, вытекающих из членства в межгосударственных организациях или из международных договоров Российской Федерации.

3. Принцип единого и равного для России, всех ее субъектов стандарта прав и свобод человека и гражданина. При этом согласно ст. 71 Конституции «регулирование и защита прав человека» находятся в ведении Российской Федерации, а «защита прав человека» ст. 72 Конституции отнесена к совместному ведению Федерации и ее субъектов, следовательно, является предметом заботы не только Федерации, но и ее субъектов. Согласно ст. 6 Конституции каждый гражданин обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией.

4. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Конституция различает: 1) предметы ведения и полномочия Российской Федерации; 2) предметы совместного ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов; 3) предметы ведения и полномочия субъектов Федерации. При этом Конституция определяет предметы ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. За их пределами субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют ее самостоятельно.

5. Принцип лояльности Федерации по отношению к своим субъектам и субъектов Федерации по отношению к Федерации, или принцип дружественных отношений между ними. Правовое содержание данного принципа заключается в соблюдении закрепленных за Федерацией и ее субъектами полномочий, невмешательстве ими в пределы ведения и полномочия друг друга.

Уникальность российского федерализма заключается в том, что в его основу положены как национальный, так и территориальный принципы, что является отражением полиэтничности национального состава России, самобытности ее исторического развития, особенностей строительства российской государственности и т. д. Этим она существенно отличается от большинства иных федераций. На время принятия Конституции Российская Федерация состояла из 89 субъектов. Субъектный состав Федерации изменился в связи с принятием пяти Федеральных конституционных законов, которые оформили образование в Российской Федерации четырех новых краев и одной области. Процесс образования новых субъектов происходил за счет объединения двух и более субъектов Федерации, в результате которого количество автономных округов сократилось более чем вдвое, а общее число субъектов Федерации составило 83. При этом преобразование субъектов Федерации осуществлялось с учетом волеизъявления населения объединяющихся субъектов Федерации. В 2014 г. в результате воссоединения с Россией Республики Крым и г. Севастополя, число субъектов Федерации выросло до 85.

В настоящее время в составе Российской Федерации 23 республики, 9 краев, 46 областей, три города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь), 1 автономная область — Еврейская, и 4 автономных округа: Ненецкий, Чукотский, Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра. Конституция России не предусматривает для субъектов Федерации права сецессии, т. е. права выхода из состава единого федеративного государства.