Амплеева

источников права ЕС обусловлен тем, что у них разные юридическая природа, характер, роль и назначение.

2.2.Первичное право Европейского Союза

Вюридической литературе 1 выделяют следующие источники первичного права ЕС:

1. Договоры о ЕС.

2. Обычное право.

3. Общеправовые принципы.

4. Хартия основных прав ЕС.

Важнейшее место среди актов первичного права занимают учредительные договоры ЕС; изменения и дополнения, внесенные в учредительные договоры; протоколы и конвенции, являющиеся неотъемлемой частью учредительных договоров; акты о присоединении новых государств-членов и Хартия об основных правах от 7 декабря 2000 г., адаптированная 12 декабря 2007 г.

а) Учредительные договоры ЕС

Основополагающие учредительные договоры:

Договор, учреждающий ЕОУС, от 18 апреля 1951 г., заключен в Париже, вступил в силу 23 июля 1952 г. Срок действия – 50 лет и уже истек.

Договор, учреждающий ЕЭС, от 25 марта 1957 г., заключен в Риме, вступил в силу 1 января 1958 г. Заключен на неопределенный срок (далее - Римский Договор о ЕЭС).

Договор, учреждающий Европейское сообщество по атомной энергии, от 25 марта 1957 г., заключен в Риме, вступил в силу 1 января 1958 г. Заключен на неопределенный срок (далее – Римский Договор о Евроатоме).

Изменения и дополнения в указанные учредительные договоры внесены следующими актами:

Единый европейский акт от 17 и 28 февраля 1986 г., подписан в Люксембурге и Гааге, вступил в силу 1 июля 1987 г.

Маастрихтский договор был подписан 7 февраля 1992 г., вступил в силу 1 ноября 1993 г. Договор о ЕЭС был переименован в Договор о создании Европейского сообщества и был принят Договор о Европейском союзе. После вступления в силу Маастрихтского договора стали действовать организации «Европейский союз» и «Европейское сообщество».

Амстердамский договор, изменяющий Договор о Европейском союзе и договоры, учреждающие Европейские сообщества, и некоторые связанные с ними акты, был подписан 2 октября 1997 г., вступил в силу 1

мая 1999 г.

1 Витвицкая, О. Право Европейского союза / О. Витвицкая, Г. Горниг. – СПб.: Питер, 2005. –

С. 56-58.

21

Ниццкий договор об изменении Договора о Европейском союзе и Договоров, учреждающих Европейские сообщества, и некоторые связанные с ними акты, был подписан 26 февраля 2001 г., вступил в силу 1 февраля 2003 г.

Лиссабонский договор, в результате которого приняты Договор о Европейском союзе, в редакции Лиссабонского договора (подписан 13 декабря 2007 г.; вступил в силу 1 декабря 2009 г.) и Договор о функционировании Европейского союза 2007 г. в редакции Лиссабонского договора (подписан 13 декабря 2007 г.; вступил в силу 1 декабря 2009 г.).

Кроме того, важнейшими источниками первичного права ЕС являются Соглашение о некоторых общих органах 1957 г., Договор об учреждении единого Совета и единой Комиссии Европейских сообществ, который был принят в 1965 г., а вступил в силу в 1967 г., а также решение

опрямых выборах 1976 г.

После вступления в силу Договора о ЕС и Договора о функционировании ЕС Европейский союз стал правопреемником Европейского сообщества. Договор о Евроатоме утрачивает статус учредительного договора Европейского союза. Согласно Протоколу № 2 к Лиссабонскому договору в Договор о Евроатоме вносятся изменения. Евроатом является самостоятельной организацией, в которую входят все государства – члены ЕС. Функции по управлению деятельностью Евроатома выполняют институты ЕС.

Кроме основного текста учредительные документы ЕС имеют разделы, приложенные к ним в виде протоколов. Как и протоколы к учредительным документам, оформляются нормы специального или переходного характера.

Данные источники дополняют и уточняют статьи учредительных документов положениями специального, организационного или переходного характера.

Протоколы фактически заменяют собой оговорки государств-членов, которые по общему правилу разрешаются Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г. для международных соглашений, но не допускаются в отношении учредительных документов ЕС.

Учредительные договоры являются актами прямого действия. Положения договоров действуют независимо от принятия национальных актов имплементации. Однако, как разъяснил Суд ЕС, прямое действие нормы подчинено таким требованиям, как ясность, независимость, непротиворечивость и отсутствие необходимости в специальных актах применения, без которых данная норма не может порождать юридических последствий.

б) Хартия ЕС об основных правах

Хартия об основных правах от 7 декабря 2000 г., адаптированная 12 декабря 2007 г., являясь самостоятельным актом, по юридической силе приравнена к учредительным договорам (ч. 1 ст. 6 Договора о ЕС).

Хартия содержит перечень основных прав, которые систематизированы следующим образом:

22

Глава I «Достоинство» (статьи 1-5) закрепляет право на человеческое достоинство, право на жизнь, запрещение пыток, запрещение рабства и принудительного труда и др.

Глава II «Свободы» (статьи 6-19) закрепляет право на свободу и личную неприкосновенность, на уважение частной и семейной жизни, свободу мысли, совести и вероисповедания, свободу искусства и науки, свободу профессиональной деятельности и право на труд, свободу предпринимательства, права частной собственности и др.

Глава III «Равенство» (статьи 20-26) устанавливает принцип равенства, положения о признании и уважении интересов групп населения, нуждающихся в особой защите общества (дети, пожилые люди, инвалиды).

Глава IV «Солидарность» (статьи 27-38) закрепляет трудовые и социальные права, например: право работников предприятия на информацию и консультации, право на переговоры и коллективные действия, включая забастовку, запрещение детского труда, право на социальное обеспечение и др.

Глава V «Гражданство» (статьи 39-46) устанавливает права и гарантии, предоставляемые в первую очередь гражданам ЕС.

Глава VI «Правосудие» (статьи 47-50) предусматривает уголовноправовые и процессуальные гарантии прав личности: право на эффективное обжалование и на доступ к беспристрастному суду, презумпцию невиновности и др.

Глава VII «Общие положения» (статьи 51-54) определяет сферу действия и порядок применения Хартии, пределы гарантированных прав, степень защиты, запрет на злоупотребление правами, соотношение Хартии

сдругими источниками прав и свобод.

в) Обычное право ЕС

Обычное право ЕС (право обычаев ЕС) относится к редкой форме неписаного первичного права ЕС и как источник права не играет большой роли. Однако в ряде случаев в силу многократного и длительного применения обычай приобретает общеобязательное значение. Например, как обычай признано, что соответствующих министров в Совете ЕС могут представлять государственные секретари.

г) Общие принципы права ЕС

Принципы права ЕС – это основные начала данной правовой системы, которые определяют содержание правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности Союза в целом и его государств-членов 1 . Принципы права ЕС представляют собой нормативные положения общего характера, влияющие на развитие права и обязательные для правоприменителей. Они являются несущей конструкцией права ЕС.

1 Кашкин, С.Ю. Введение в право Европейского союза: Учебник. 2-е изд., испр. и доп. / С.Ю. Кашкин, П.А. Калиниченко, А.О. Четвериков; под ред. С.Ю. Кашкина. – М.: Эксмо, 2008. – С.

74.

23

К первичному праву ЕС относятся общие принципы права ЕС, которые выводятся Судом ЕС в результате толкования права ЕС.

Общие принципы права ЕС обладают высшей юридической силой по отношению к нормам, созданным на основе учредительных договоров (вторичное право), поэтому они и выступают в качестве критерия легитимности правовых актов.

Источниками формирования принципов являются конституционные традиции государств – членов ЕС, Европейская конвенция о защите прав и основных свобод и другие международно-правовые акты.

В соответствии с Договором о ЕС (пункт 3 статьи 6) основные права, как они гарантированы Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод и как они вытекают из общих для государств-членов конституционных традиций, входят в содержание права Союза в качестве общих принципов.

Общие принципы права ЕС играют важную роль при определении ответственности за нарушение права ЕС.

2.3. Вторичное право Европейского Союза

Вторичное право, создаваемое на основе учредительных договоров, является результатом правотворчества институтов ЕС.

В соответствии с Договором о функционировании ЕС для осуществления компетенции Союза институты принимают регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения (статья 288).

Регламент является актом общего характера и обязателен во всех своих частях, подлежит прямому применению во всех государствахчленах.

Директива обязательна для каждого государства-члена, которому она адресована, в отношении ожидаемого результата, но сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и методов действий.

Для имплементации директивы предоставляется определенный срок. Для государства-члена наступают серьезные последствия, если не выполняется обязанность имплементации: 1) требование толкования в соответствии с директивой, 2) прямое действие директивы, 3) ответственность государств за невыполнение обязанности по имплементации директив.

Кроме того, выделяется также принцип предварительного действия директив, согласно которому в срок, который предоставляется государствам-членам для имплементации директив, они не могут принимать правовые нормы, которые будут в будущем противоречить целям директивы, срок имплементации которой еще не истек1.

Решение является обязательным во всех своих частях для тех, кому оно адресовано. Решения часто принимаются при применении норм о конкуренции, когда речь идет о картелях, штрафах, либо когда государство-член незаконно выделяет помощь для сохранения рабочих мест.

1 Решение Суда ЕС от 12 декабря 2002 г. по делу C-14/02 ATRAL SA v. Belgische Staat Slg. 2003, I-4431; Решение Суда ЕС от 18 декабря 1997 г. по делу C-129/96 Inter-Environnement Wallonie ASBL v. wallonne Slg. 1997, I-7411.

24

Рекомендации и заключения не являются обязательными и не могут служить правовыми основаниями для требований к частным лицам или ЕС, но играют роль при толковании права ЕС1.

Кроме того, существуют и другие необязательные акты ЕС (сообщения, резолюции и т.п.).

2.4. Прецедентное право Европейского Союза

Определение места прецедентного права ЕС в системе источников права ЕС является дискуссионным. Ряд зарубежных авторов включают прецедентное право ЕС в первичное право. В российской доктрине права ЕС принято прецедентное право ЕС выделять как отдельный источник права ЕС2.

Суд ЕС выступает последней инстанцией рассмотрения соответствия актов вторичного права первичному праву и проверки законодательства государств-членов ЕС на соответствие праву ЕС.

Решения Суда ЕС носят окончательный характер и обязательны для всех субъектов права. Неисполнение решений Суда ЕС влечет за собой применение санкций, предусмотренных учредительными договорами.

Установленные Судом ЕС правила являются источниками, которые используются при разрешении дел судами всех государств-членов. Суд ЕС руководствуется принципами и нормами, установленными им ранее, поэтому в новых решениях Суда ЕС постоянно встречаются ссылки на «сложившееся прецедентное право», «установившуюся судебную практику». Однако, Суд ЕС формально не связан своими правовыми позициями и может изменять их.

Действительность нормативных правовых актов ЕС в решающей степени определяется соответствием их содержания учредительным договорам и общим принципам права. Несоответствие в случае возбуждения в Суде ЕС дела об аннулировании будет служить бесспорным основанием для отмены нормативных правовых актов институтов ЕС.

Следует отметить, что решения Суда ЕС оказывают существенное влияние на характер права ЕС. Так, например, именно решением Суда ЕС правопорядок ЕС признается особой правовой системой (sui generis) 3 и устанавливается примат права ЕС над национальным законодательством4.

В определенной степени значение прецедентного права ЕС позволяет говорить о прецедентной правовой системе.

2.5.Договоры Европейского союза с третьими странами (международные договоры Европейского союза)

Особую группу источников права ЕС образуют договоры ЕС с третьими странами (международные договоры ЕС).

ЕС является субъектом международного права, однако ЕС не является государством, поэтому в международных отношениях ЕС относится к категории международных организаций.

В соответствии со статьей 216 Договора о функционировании Европейского союза ЕС может заключать как с третьими странами, так и с

1Решение Суда ЕС от 13 декабря 1998 г. по делу C-322/88 Gramaldi Slg. 1989,04407.

2Право Европейского союза: В 2 т.: Учебник для бакалавров. 4-е изд., перераб. и доп. / С.Ю. Кашкин, А.О. Четвериков; под ред. С.Ю. Кашкина. – М.: Юрайт, 2015. Т. 1: Общая часть. – С.

182-185.

3Решение Суда ЕС от 5 февраля 1963 г. по делу C-26/62 van Gend & Loos Slg. 1963, 1.

4Решение Суда ЕС от 15 июля 1964 г. по делу C-6/64 Costa v. ENEL.

25

международными организациями международные договоры, которые являются обязательными как для ЕС, так и для государств-членов. Такие международные договоры являются частью правопорядка ЕС.

Международные договоры ЕС имеют приоритет над вторичным правом, принимаемым органами ЕС1, в связи с чем толкование вторичного права ЕС должно осуществляться в соответствии с общим международным правом.

Кроме того, обязанности, предусмотренные Уставом ООН, относятся и к ЕС, если касаются компетенции, переданной ЕС государствами-членами 2 . Так, резолюция Совета Безопасности ООН является обязательной для ЕС, и он должен ее исполнять, если имеет на это компетенцию.

Договоры ЕС с третьими странами и международными организациями являются внешними источниками, правовой режим которых определяется нормами международного права. Таким образом, на них в полной мере распространяются принципы pacta sunt servanda (лат. – обязанность соблюдать договоры), неизменяемости в одностороннем порядке, верховенства по отношению к внутренним источникам права и др.

Следует отметить, что международные обязательства, принятые государствами до их вступления в Европейское сообщество и Европейский союз, сохраняют свою силу, что полностью соответствует базовому принципу международного права – «договоры должны соблюдаться». В случае же возникновения противоречия ранее заключенного соглашения с положениями права ЕС соответствующее государство должно самостоятельно принять меры для устранения данной коллизии.

В юридической литературе выделяют три категории договоров, влияющих на формирование и эволюцию права ЕС3:

1)Договоры, заключаемые с третьими странами и международными организациями (подписываются ЕС по вопросам, полностью относящимся

ксфере ведения ЕС).

2)Соглашения, которые охватывают отношения в сфере ведения ЕС и государств-членов ЕС.

Для инкорпорации в правовую систему ЕС таких договоров не

требуется каких-либо специальных актов имплементации. Нормы договоров имеют прямое действие, для их применения судом не требуется каких-либо дополнительных актов.

3) Договоры, заключаемые государствами-членами ЕС, правовые последствия которых затрагивают непосредственно ЕС. Согласно статье 4 Договора о ЕС, государства-члены предпринимают любые меры общего или специального характера, которые способны обеспечить исполнение обязанностей, вытекающих из Договоров или проистекающих из актов институтов Союза.

1Решение Суда ЕС от 31 марта 1993 г. по объединенным делам C-89/85, C-104/85, C-114/85, C-116/85, C-117/85 и C-125/85 - C-129/85 A. Ahlstrom and others v Commission of the European Communities.

2Решение Суда ЕС от 3 сентября 2008 г. по объединенным делам C-402/05 P и C-415/05 P

Yassin Abdullah Kadi und Al Barakaat International Foundation против Rat der Union und Kommission der Gemeinschaften.

3 Постовалова, Т.А. Право Европейского союза. Краткий курс: учебное пособие / Т.А. Постовалова. – М.: Проспект, 2017. – С. 37.

26

Тема 3. Общие принципы организации и деятельности органов и институтов Европейского Союза

3.1. Принципы организации и деятельности органов и институтов Европейского союза

Принципы институциональной структуры ЕС находились в центре внимания уже при построении Европейских сообществ. Порядок формирования внутренней организации институтов ЕС, их место, роль закреплены в учредительных договорах ЕС и в специальных нормативных правовых актах ЕС. Особое место занимают регламенты каждого из институтов ЕС.

Выделяют следующие общие принципы организации и деятельности институтов ЕС:

•сбалансированность;

•единство;

•пропорциональность и субсидиарность;

•коллективность в принятии решений;

•открытость и прозрачность.

Общие принципы определяют роль, предназначение, место каждого из институтов ЕС в реализации задач и целей европейской интеграции.

Сбалансированность институтов и органов межгосударственного (межнационального) и наднационального характера.

Кчислу межгосударственных органов относятся Совет ЕС и Европейский Совет. Они состоят из официальных представителей государств-членов, которые действуют как уполномоченные лица. Межгосударственные органы и институты ЕС обеспечивают согласование общеевропейских интересов (например, общая внешняя политика, политика безопасности).

Кчислу наднациональных органов относятся Европейская комиссия, Европейские Парламент и Суд ЕС. Данные органы формально независимы от государств-членов. В своей деятельности наднациональные органы обязаны руководствоваться интересами и правовыми предписаниями интеграционных образований. Государства-члены обязаны воздерживаться от дачи указаний и инструкций своим гражданам, занятым в наднациональных органах. Независимость обеспечивается наличием специальной присяги и досрочным прекращением полномочий. Статус наднационального органа, объем и порядок осуществления ими своих полномочий должны способствовать утверждению принципа сбалансированности институтов ЕС.

Принцип сбалансированности предполагает, что распределение полномочий и компетенции между институтами ЕС создает некое подобие системы сдержек и противовесов. Важнейшее значение имеет сотрудничество между ними. Общеевропейская практика подтверждает, что эффективность зависит от взаимодействия органов наднационального

имежнационального характера.

27

Принцип пропорциональности имеет несколько аспектов проявления. Во-первых, ЕС должен осуществлять свои полномочия в соответствии и для достижения целей и задач, которые ставятся перед ним учредительными договорами. Во-вторых, каждый из институтов ЕС обязан действовать строго в пределах своей компетенции, которая определяется учредительными договорами и нормами вторичного права. При этом нарушение компетенции является основанием для признания соответствующих решений ничтожными.

Принцип субсидиарности означает, что в тех случаях, когда решение той или иной проблемы с большей эффективностью может быть достигнуто по уровню национальных государств-членов, интеграционные объединения должны воздерживаться от вмешательства в возникающие проблемы. В тех же случаях, когда проблема с большим успехом может быть решена на уровне ЕС, ее решение должно быть передано на уровень европейских интеграционных образований.

Принцип коллективности (коллегиальности) в обсуждении и принятии решений означает, что общей тенденцией права ЕС является постепенный переход к принятию ответственных решений квалифицированным большинством голосов, т.е. расширяется принцип большей открытости и прозрачности в принятии решений (демократические начала).

Принципы организации и деятельности органов и институтов ЕС по способу возникновения можно поделить на две группы:

1)Зафиксированные в учредительных договорах ЕС и возникшие официально вместе с ними:

- принцип демократии; - принцип свободы;

- принцип уважения прав человека; - принцип правового государства; - принцип равноправия граждан ЕС;

- принцип свободного движения лиц, услуг и капиталов; - принцип свободного движения товаров;

- принцип взаимных обязательств (ответственности государствчленов).

2)Общие правовые принципы, возникшие в результате повседневной деятельности ЕС (в том числе, деятельности Суда ЕС):

- принцип правовой определенности, включающий в себя требование недопустимости обратной силы любых предписаний, которые ухудшают правовое положение юридических и физических лиц;

- принцип верховенства права ЕС по отношению к национальному праву государств-членов;

- принцип единства в отношении правовых норм государств-членов. Принципы права ЕС по функциональному предназначению (целям)

можно поделить на две группы:

1) Направляющие (программные) принципы, которые зафиксированы в учредительных документах ЕС:

- принцип равенства;

28

-принцип свободного передвижения товаров, лиц, услуг, капитала;

-принцип открытой рыночной экономики.

Роль программных принципов состоит в том, что они формируют не только морально-политический фундамент ЕС, но и предопределяют основные направления развития ЕС.

2) Корректирующие принципы, которые формируются Судом ЕС и вносят определенные смысловые изменения, дополнения, «открывают» новые принципы при системе существующих. Например, принцип недискриминации конкретизировался через принцип свободного передвижения товаров, свободной конкуренции, принципа свободной торговли.

3.2. Органы Европейского союза

Институты ЕС призваны проводить в жизнь ценности ЕС, осуществлять его цели, служить его интересам, интересам его граждан и государств-членов, а также обеспечивать последовательность, эффективность и преемственность его политики и его действий.

Институты ЕС в соответствии со статьей 13 Договора о ЕС:

Европейский парламент;

Европейский совет;

Совет ЕС;

Европейская комиссия;

Суд ЕС;

Европейский центральный банк;

Счетная палата.

Каждый институт ЕС действует в пределах полномочий, которые предоставлены ему в учредительных договорах ЕС, в соответствии с предусмотренными этими договорами процедурами, условиями и целями.

Европейскому парламенту, Совету ЕС и Европейской комиссии оказывают содействие Экономический и социальный комитет и Комитет регионов, которые осуществляют консультативные функции.

Всостав Экономического и социального комитета входят представители организаций работодателей, наемных работников и других субъектов, представляющих гражданское общество, в том числе в социально-экономической, гражданской, профессиональной и культурной сферах.

Всостав Комитета регионов входят представители региональных и местных коллективов, которые являются обладателями выборного мандата

врамках регионального или местного коллектива либо несут политическую ответственность перед выборным собранием.

Члены Экономического и социального комитета и Комитета регионов не связаны никаким императивным мандатом и осуществляют свои функции полностью независимо в общих интересах ЕС.

29

3.2.1. Европейский парламент

Положения о Европейском парламенте отражены в статье 14 Договора о ЕС и статьями 223-234 Договора о функционировании ЕС.

Европейский парламент (далее – Европарламент) – наднациональный политический институт, занимающий особое место в институциональной системе ЕС.

Представительный характер Европарламента находит свое отражение в процедуре и порядке его формирования, он состоит из депутатов, избираемых путем всеобщего, прямого и тайного голосования. Такая система формирования носит в значительной мере уникальный характер, поскольку на практике ни в одной из классических международных организаций органы не формируются путем прямых всеобщих выборов.

Европарламент представляет граждан ЕС – это новая действующая формула его формирования. В юридической литературе отмечается, что такая формула вряд ли носит позитивный характер1, поскольку, например, в ряде стран ЕС значительные группы населения составляют лица, не обладающие гражданством ЕС.

Общее число депутатских мандатов Европарламента составляет 750+1 (Италия имеет одно дополнительное депутатское место). Конкретное определение численности депутатских мандатов, которыми может располагать государство – член ЕС, отнесено к компетенции Европейского совета. Минимальное количество мандатов равно 6 (у Кипра, Люксембурга, Мальты, Эстонии и др.), максимальное число депутатских мандатов, предоставляемых одной стране, равно 96 (только ФРГ). В настоящее время отмечается, что Европейский совет будет в будущем исходить не из общей численности населения той или иной страны, а из числа граждан ЕС, проживающих в данной стране. Связано это с тем, что граждане ЕС пользуются и осуществляют свои избирательные права при выборах в Европарламент не обязательно на территории страны своего национального гражданства.

Во всех государствах – членах ЕС применяется пропорциональная избирательная система. Однако определение избирательных округов, установление и использование заградительных оговорок (участие в распределении мандатов только партий, набравших определенное количество голосов), условия подсчета результатов отнесены к ведению национальных властей. К ведению государств – членов ЕС отнесено также использование различных способов определения результатов голосования (их более десяти). В тоже время на уровне ЕС определяются некоторые условия несовместимости мандатов (например, правила о несовместимости национального и европейского депутатского мандата).

1 Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009-2017 годы. – М.: Изд-во «Аксиом»,

2009. – С. 159.

30