Амплеева

Правовой статус депутата Европарламента, его права и обязанности, порядок их осуществления регулируются Внутренним регламентом Европарламента и специальными законодательными актами. Инициатором и разработчиком таких актов является сам Европарламент, но принятию соответствующего регламента предшествует получение консультативных заключений со стороны Совета ЕС и Европейской Комиссии.

Согласно Внутреннему регламенту, европейские парламентские партии образуются депутатами, придерживающимися общих, или максимально близких, политических и идейных позиций. Объединяющиеся депутаты должны представлять определенное число государств – членов ЕС. Таким образом, чем больше число депутатов принадлежит к данной партии, тем меньшим является необходимое число государств, ими представляемых, и, наоборот, чем большее число государств представлено данной партией, тем меньшее количество мандатов требуется для ее регистрации. В настоящее время в составе Европарламента выделяются следующие политические группы: Европейская народная партия, «Группа социалистов» («Группа социалистических партий»), «Альянс демократов и либералов за Европу», «Союз за Европу наций», «Альянс зеленых – свободных европейцев», группа «Зеленых Скандинавских стран», «Группа независимых и демократов», группа «Сторонников подлинной традиционной суверенности».

В состав Европарламента могут входить и группы независимых, не участвующих ни в одной из политических партий, депутатов.

Полномочия Европарламента в значительной мере напоминают традиционные парламентские функции, которые осуществляются высшим представительным органом в государствах-членах ЕС.

Европарламент совместно с Советом ЕС осуществляет законодательные и бюджетные функции. Европарламенту принадлежит право политического контроля за деятельностью Европейской комиссии. Европарламент дает необходимые заключения в случаях, предусмотренных учредительными договорами ЕС. Европарламент избирает Председателя Европейской комиссии.

Однако все же статус Европарламента не вполне идентичен тому, который имеет место в государствах-членах ЕС, что связано с особенностями природы и структурой самого ЕС.

Полномочия Европарламента не могут осуществляться за пределами круга ведения самого ЕС. Компетенция Европарламента в рамках ЕС ограничена положениями учредительных договоров ЕС. В рамках установленных полномочий Европарламент может быть наделен совещательными функциями и дает консультативные заключения. Законодательные и бюджетные полномочия осуществляются Европарламентом в рамках общей и специальной законодательных процедур, которые имеют определенные особенности. Самостоятельным созаконодателем Европарламент является лишь в рамках общей законодательной процедуры, но и здесь действуют определенные ограничения – общая законодательная процедура применяется только в

31

случаях, которые прямо обозначены и предусмотрены в учредительных договорах ЕС.

Основная парламентская резиденция Европарламента находится в Страсбурге, где проводятся очередные парламентские сессии. Внеочередные заседания Европарламента проводятся во вспомогательной резиденции в Брюсселе, где также работают, как правило, комитеты и комиссии Европарламента. Третьей резиденцией Европарламента является его Секретариат, расположенный в Люксембурге.

3.2.2. Европейский совет

Положения о Европейском совете отражены в статье 16 Договора о ЕС и статьями 235-236 Договора о функционировании ЕС.

Европейский совет является высшим органом политического руководства, выступает в качестве верховного арбитра при определении и проведении политического курса ЕС.

В состав Европейского совета входят главы государств и (или) правительств (носители исполнительной власти) всех государств – членов ЕС, а также Председатель Европейской комиссии и Постоянный председатель (ранее до введения в действие Лиссабонского договора председательствование в Евросовете осуществлялось поочередно в порядке ротации главами государств или правительств).

Срок полномочий Постоянного председателя составляет 2,5 года с возможностью однократного повторного избрания. Постоянный председатель избирается узкой коллегией, состоящей из глав государств и (или) правительств, входящих в Европейский совет. Избранным считается кандидат, получивший поддержку квалифицированного большинства голосов. С 1 апреля 2017 года такое большинство составляют члены совета, представляющие как минимум 55% населения и 55% государствчленов ЕС.

Полномочия Европейского совета связаны с решением глобальных проблем, жизненно важных для ЕС. Решения, принимаемые Европейским советом, представляют своеобразную дорожную карту, в которой указываются задачи и цели и определяется вектор движения, необходимый для их достижения или решения. Такие решения могут касаться практически любой сферы деятельности, относящейся к компетенции ЕС.

Например, решениями Европейского совета определены условия построения экономического и валютного союза (в том числе еврозоны); одобрена Лиссабонская стратегия, направленная на превращение ЕС в самую конкурентоспособную экономику в мире; внесены поправки в экономическую стратегию, связанные с кризисными явлениями и др.

Европейским советом решаются все важные вопросы общей внешней политики и политики безопасности, оборонной политики и акций, предпринимаемых ЕС на международной арене.

32

Европейский совет определяет возможность, необходимость и содержание реформ, влекущих за собой пересмотр и ревизию учредительных договоров ЕС.

Кроме того, к компетенции Европейского совета отнесены и некоторые конкретные вопросы. Например, в соответствии со статьей 48 Договора о функционировании ЕС в случае, если государство – член ЕС выражает серьезные опасения в связи с принятием на основе общей законодательной процедуры акта, относящегося к социальным вопросам, оно может обратиться с запросом в Евросовет. Законодательная процедура приостанавливается, и Евросовет в течение четырех месяцев должен либо вернуть проект для дальнейшего прохождения, либо поручить Комиссии представить новое предложение, что равнозначно отклонению ранее внесенного законопроекта. Аналогичные положения устанавливаются и применительно к организации сотрудничества государств – членов ЕС в уголовно-правовой сфере и в сфере продвинутого сотрудничества (статьи

82 и 83).

Европейский совет не имеет законодательных полномочий, но вышеизложенное свидетельствует, что такой запрет не является абсолютным, т.е. Европейский совет, официально не являясь субъектом законодательного процесса, может активно влиять на процесс принятия законодательных актов.

Основной резиденцией Европейского совета является Брюссель. Ежегодно проводятся четыре сессии Европейского совета (по две каждый семестр), но в случае необходимости Председателем может быть созвано чрезвычайное заседание.

Решения Европейского совета по общему правилу принимаются консенсусом, который предполагает, что никто не голосует против (воздерживающиеся не учитываются). По отдельным вопросам решения принимаются квалифицированным или даже простым большинством голосов (например, избрание Председатель Европейского совета, определение список формаций Совета ЕС, утверждение кандидатуры Председателя Европейской комиссии и др.).

3.2.3. Совет Европейского союза

Положения о Совете ЕС отражены в статье 18 Договора о ЕС и статьями 237-243 Договора о функционировании ЕС.

Совет ЕС (далее – СЕС) является наиболее активным руководящим институтом межнационального характера в ЕС. В отличие от Европейского совета, СЕС обладает практически универсальной компетенцией и полномочиями в масштабе всего интеграционного объединения в целом.

СЕС остается главным законодательным органом ЕС, хотя в рамках общей законодательной процедуры и делит свои полномочия с Европейским парламентом. Законодательные акты, принимаемые СЕС,

33

занимают верхнюю ступеньку в иерархии правовых актов ЕС, следуя непосредственно за учредительными договорами ЕС.

От СЕС в решающей степени зависит возможность применения общего постановления, облегчающего сотрудничество институтов (так называемый «перекидной мостик»). Так, СЕС позволяет при определенных условиях заменять специальную законодательную процедуру более демократической общей процедурой или требуемое для решения единогласие квалифицированным большинством. Также СЕС вправе принимать решения по вопросам, прямо не отнесенным к ведению ЕС, если таковые необходимы для достижения целей и решения задач, стоящих перед ЕС и закрепленных в учредительных договорах ЕС.

СЕС состоит из официальных представителей государств – членов ЕС министерского уровня, наделенных полномочиями выступать от имени своих правительств и принимать обязывающие его страну решения. При этом каждое государство-член представлено в СЕС исключительно одним представителем (принцип «одно государство – один голос»).

В соответствии со сложившейся практикой в работе СЕС принимает участие, как правило, тот министр, который ведает этим направлением в составе своего правительства (например, если собирается Совет по вопросам сельского хозяйства, то участвует именно министр сельского хозяйства).

Перечень формаций СЕС:

Совет по общим вопросам и иностранным делам;

Совет по экономическим и финансовым вопросам;

Совет по вопросам юстиции и внутренних дел;

Совет по вопросам занятости, социальной политики, здравоохранения и защиты прав потребителей;

Совет по вопросам конкурентоспособности (внутренний рынок, промышленность, научные исследования);

Совет по вопросам транспорта, телекоммуникаций и энергетики;

Совет по вопросам сельского хозяйства и рыболовства;

Совет по вопросам окружающей среды;

Совет по вопросам образования, молодежи и культуры.

Заседания СЕС делятся на две части: открытую и закрытую. Заседания, связанные с законотворческим процессом, открыты для доступа прессы, материалы заседаний публикуются в открытой печати. Иные заседания по общему правилу носят закрытый характер, сведения об их содержании и принятых решениях публикуются или доводятся до сведения общественности самим СЕС.

Компетенция СЕС носит универсальный характер, что, конечно, не означает, что СЕС может подменять собой другие институты, органы или организации ЕС и самостоятельно осуществлять их функции. Однако СЕС обладает полномочиями, которые самым непосредственным образом позволяют ему влиять на функционирование всего механизма ЕС в целом.

К таким полномочиям относится прежде всего деятельность СЕС в качестве законодательного органа. Согласно статье 16 Договора о ЕС, СЕС

34

совместно с Европейским парламентом осуществляет законодательные и бюджетные функции.

СЕС не является постоянно действующим органом. Различные формации СЕС собираются по мере необходимости. В течение года проводится в среднем около 350 заседаний, которые, как правило, носят непродолжительный характер (в среднем 1-2 дня).

3.2.4. Европейская комиссия

Положения о Европейской комиссии отражены в статье 17 Договора о ЕС и статьями 244-250 Договора о функционировании ЕС.

Европейская комиссия (далее – ЕК) – один из главных институтов ЕС наднационального характера, которому принадлежит ведущее место в системе управления делами ЕС.

Европейскую комиссию в литературе зачастую сравнивают с институтом правительства, существующим в каждом национальном государстве. Однако такое сравнение справедливо лишь частично. По своему статусу, месту и роли в механизме ЕС, по многим иным характеристикам ЕК схожа с правительством государства. Однако в ЕС полностью отсутствует один из важнейших атрибутов ответственного правления – формирование ЕК на партийно-политической основе1.

Главное предназначение ЕК состоит в продвижении и защите общих интересов ЕС, что обусловлено приверженностью ЕС единой системе ценностей, которые реализуются посредством механизма ЕС, в основе построения и функционирования которого лежат общие принципы. Свое конкретное проявление применительно к ЕК они находят в ее деятельности, направленной на обеспечение, закрепление и осуществление целей, задач и принципов, сформулированных и гарантированных учредительными договорами ЕС.

ЕК включает в себя Председателя, двух Вице-председателей и 24 члена.

Этапы формирования ЕК:

1. Назначение Председателя ЕК (кандидат предлагается Европейским советом, решение о выдвижении принимается квалифицированным большинством голосов, выдвижению предшествует проведение необходимых консультаций, избранным считается кандидат, получивший поддержку абсолютного большинства парламентариев).

2. Подбор и утверждение персонального состава ЕК (проводится в рамках Европейского совета при непосредственном участии вновь избранного Председателя ЕК, соответствующие назначения производятся только на основе заключения Европейского парламента). Распределение мандатов между членами ЕК отнесено к компетенции Председателя ЕК (не распространяется на Высокого представителя по общей иностранной политике и политике безопасности, назначаемого Европейским советом с учетом мнения Председателя ЕК).

3. Официальное назначение ЕК (получение инвеституры Европейского парламента и назначение Европейским советом).

Основные полномочия ЕК:

1 Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009-2017 годы. – М.: Изд-во «Аксиом»,

2009. – С. 138.

35

обеспечение соблюдения и проведения в жизнь постановлений учредительных договоров и осуществление инициатив, предпринимаемых

вэтих целях;

контроль за соблюдением права ЕС, участие в правотворческой деятельности;

осуществление функций руководства, координации и управления

всфере внутренней политики;

полномочия в финансово-бюджетной сфере;

полномочия в сфере внешних отношений.

Срок полномочий ЕК составляет 5 лет.

3.2.5. Европейский центральный банк

Положения о Европейском центральном банке отражены в статьях 282-284 Договора о функционировании ЕС.

Европейский центральный банк (далее – ЕЦБ) – один из самых молодых институтов ЕС, образование которого связано с выдвижением и реализацией программы создания Экономического и валютного союза ЕС.

Руководящими органами ЕЦБ являются Совет управляющих и Дирекция. Совет управляющих ЕЦБ состоит из членов Дирекции ЕЦБ и из управляющих национальными центральными банками государств – членов ЕС, денежной единицей которых является евро. Дирекция состоит из Председателя, Вице-председателя и четырех других членов.

Только ЕЦБ уполномочен в ЕС санкционировать эмиссию банковских билетов в евро.

ЕЦБ является органом, обладающим статусом юридического лица, который вправе издавать обязательные решения и принимать нормативные правовые акты в пределах круга его ведения, является независимым ни от государств – членов ЕС и ни от институтов ЕС.

ЕЦБ и национальные центральные банки государств – членов ЕС, денежной единицей которых является евро, образуют Европейскую систему центральных банков (ЕСЦБ). Национальные центральные банки государств – членов ЕС, которые не используют евро, лишены прав и обязанностей в рамках ЕСЦБ.

Главной целью ЕСЦБ является поддержание стабильности цен. Для выполнения задач, которые возложены на ЕСЦБ, Совет управляющих ЕЦБ издает регламенты, рекомендации и заключения в той мере, в какой это необходимо для выполнения задач, возложенных на ЕСЦБ. Например, Совет управляющих формулирует денежно-кредитную политику, а Директорат принимает меры по ее реализации для этой цели и дает указания национальным центральным банкам.

Местом нахождения ЕЦБ является Франкфурт-на-Майне.

3.2.6. Счетная палата

Положения о Счетной палате отражены в статьях 285-287 Договора о функционировании ЕС.

Счетная палата состоит из граждан государств – членов ЕС, принадлежащих или принадлежавших в своем соответствующем государстве к институтам внешнего контроля либо обладающих особой квалификацией для этой должности. Члены Счетной палаты при

36

исполнении своих обязанностей являются полностью независимыми. Члены Счетной палаты назначаются Советом ЕС на 6 лет, полномочия членов Счетной палаты могут возобновляться.

Счетная палата обеспечивает проверку счетов ЕС. Счетная палата проверяет счета в отношении всей совокупности доходов и расходов ЕС, любого органа или учреждения, созданного ЕС, если только акт о создании подобного органа или учреждения не исключает такой проверки. В частности, Счетная палата проверяет законность и правильность доходов и расходов и удостоверяется в существовании надлежащего финансового управления.

Контроль осуществляется на основе документов, при необходимости

– по месту расположения других институтов ЕС, в помещениях любого органа или учреждения, управляющего доходами или расходами от имени ЕС, а также в государствах – членах ЕС, в том числе в помещениях любого физического или юридического лица, в пользу которого перечисляются средства из бюджета. Контроль в государствах – членах ЕС осуществляется во взаимодействии с национальными контрольными институтами либо если последние не располагают необходимыми полномочиями во взаимодействии с компетентными национальными службами.

Счетная палата составляет ежегодный доклад после завершения каждого финансового года, который направляется другим институтам ЕС и публикуется в Официальном журнале ЕС вместе с ответами данных институтов на замечания Счетной палаты. Кроме того, Счетная палата может в любое время представлять свои замечания по отдельным вопросам, в частности в форме специальных докладов, и выносить заключения по просьбе какого-либо из других институтов ЕС. Она содействует Европейскому парламенту и Совету ЕС в осуществлении их функции по контролю исполнения бюджета.

37

Тема 4. Судебная (юрисдикционная) защита права Европейского Союза

4.1. Роль и место судебных органов в системе институтов Европейского союза

Судебная система ЕС выступает как самостоятельный наднациональный институт неполитического характера и является одним из важнейших правовых инструментов европейской интеграции.

Опыт ЕС подтверждает, что только при наличии самостоятельной правовой системы, создании судебного механизма, призванного защищать и обеспечивать применение права ЕС, возможно успешное и стабильное развитие самих интеграционных образований.

Главным предназначением судебных органов ЕС является обеспечение единообразного понимания и применения учредительных договоров ЕС и правовых актов, изданных на их основе. Данный подход присутствует практически во всех учредительных договорах ЕС с момента их появления и почти не претерпел никаких изменений за годы существования Европейского сообщества и Европейского Союза. Однако по мере развития и углубления интеграционного процесса происходит усовершенствование и усложнение судебной системы, предпринимаются меры по отлаживанию условий и правил судопроизводства, повышению его эффективности.

Судебным органам ЕС принадлежит исключительно важная роль в формировании и развитии права ЕС, утверждении его роли и значения как ведущего интеграционного фактора. В решениях судебных органов ЕС сформулированы и расшифрованы содержание и основные квалификационные признаки права ЕС, сформулированы концептуальные основы и условия эволюции европейской интеграции, уточнены порядок деятельности и компетенция институтов и органов ЕС.

Решения судебных органов ЕС рассматриваются как отдельный источник права ЕС.

4.2. Суд Европейского союза

Положения о Суде Европейского союза отражены в статье 19 Договора о ЕС и статьях 251-281 Договора о функционировании ЕС.

До 1 декабря 2009 г. официальное название Суда Европейского союза было Суд Европейских сообществ (англ. Court of Justice; фр. Cour de Justice; нем. Gerichtshof). В настоящее время его официальное название – Суд Европейского союза (далее – Суд ЕС).

Термин «Суд ЕС» означает орган ЕС, осуществляющий юрисдикционную функцию и используется как собирательное понятие, охватывающее всю совокупность судебных органов ЕС, а также для обозначения лишь высшей судебной инстанции.

Суд ЕС включает в себя несколько судебных органов:

38

1.Суд;

2.Трибунал («Общий Суд»);

3.Специализированные суды.

Каждое государство – член ЕС представляет в Суде один судья. В настоящее время Суд составляют 28 судей, которые выбирают из своего числа Председателя Суда на срок 3 года. Допускается повторное избрание Председателя Суда.

Суду помогают 11 Генеральных адвокатов, в компетенцию которых входит подготовка обоснованных заключений, которые являются заключениями экспертов, содержащими проект решения Суда. Количество Генеральных адвокатов в Суде может быть увеличено по решению Совета ЕС.

Трибунал состоит по меньшей мере из одного судьи от каждого государства – члена ЕС (в настоящее время их 28). В компетенцию Трибунала входит рассмотрение по первой инстанции ряда вопросов, за исключением вопросов, которые в соответствии с Договором о функционировании ЕС или Статутом Суда ЕС отнесены к исключительной компетенции Суда или должны рассматриваться по первой инстанции специализированным судом. На решения Трибунала может быть подана жалоба в Суд, но основания обжалования ограничены вопросами права, если Устав Суда ЕС не предусматривает иное.

Трибунал может также выступать в качестве апелляционной инстанции, в частности в Трибунал можно обжаловать решения специализированных судов, которые могут быть прикреплены к Трибуналу для принятия решений по специальным вопросам.

Судьи, генеральные адвокаты Суда, а также судьи Трибунала назначаются по общему согласию правительствами государств – членов ЕС на 6 лет. Каждые 3 года производится их частичное обновление. Повторное избрание является допустимым.

Специализированные суды рассматривают по первой инстанции определенные категории дел в узкоспециализированной сфере или требующие специальных познаний. Так, в 2004 г. для разрешения служебных споров персонала ЕС был создан специализированный суд – «Суд по делам публичной службы ЕС».

Правила разбирательства в Суде ЕС закреплены в основном в Договоре о ЕС, Договоре о функционировании ЕС, Протоколе о Статуте Суда ЕС, процессуальном регламенте Трибунала и иных актах.

Суд принимает решение в Палатах по 3 или 5 судей, в Большой палате (15 судей) либо на Пленуме Суда (редко), Трибунал – в Палатах по 3 или 5 судей или, если регламент предусматривает это, то в Большой палате.

Разбирательство в Суде ЕС можно разделить на письменную и устную процедуры. Письменная процедура включает в себя подачу письменного заявления, подачу письменного обоснования и возражения и т.д. Устную процедуру включает в себя заслушивание уполномоченного представителя и адвокатов, заслушивание мнения Генерального адвоката и т.д.

39

Государства и органы ЕС представляют лица, которые специально уполномочены по доверенности и которые в свою очередь могут использовать помощь консультанта или адвоката. Все остальные участники судебного разбирательства должны быть представлены адвокатом.

Судопроизводство в Суде ЕС ведется на официальных языках государств – членов ЕС. Заявитель может определить язык судопроизводства, однако если ответчиком является государство-член ЕС, физическое или юридическое лицо этого государства, то процедурным языком будет государственный язык данного государства-члена ЕС.

Местом нахождения Суда ЕС является Люксембург. К юрисдикции Суда ЕС относятся следующие иски:

1. Иски о нарушении обязанностей к государствам – членам ЕС. Европейская комиссия и каждое государство – член ЕС при

подозрении в нарушении учредительных договоров ЕС может обратиться в Суд ЕС. Самыми распространенными причинами обращения в Суд ЕС являются иски Европейской комиссии на несвоевременное или неполное применение права ЕС государством – членом ЕС. Если Суд ЕС установит, что государство – член ЕС нарушает обязанность, вытекающую из учредительных договоров ЕС, и государство – член ЕС не выполнит решение суда или государство – член ЕС нарушит обязанность по извещению, например, о трансформации директив, то на государство – члена ЕС могут быть наложены штрафные санкции в виде фиксированной суммы или пени.

2. Иски об аннулировании.

В целях обеспечения законности законодательных актов, а также действий Европейского парламента, Европейского совета, Совета ЕС, Европейской комиссии, Европейского центрального банка и иных органов и учреждений ЕС, в отношении актов этих институтов, учреждений или органов ЕС могут быть поданы иски в Суд ЕС при наличии определенных причин (отсутствие компетенции, нарушение существенных процедурных требований, нарушение первичного или вторичного права, злоупотребление полномочиями).

Истцами в данном случае могут выступать государства – члены ЕС, Европейский парламент, Совет ЕС, Европейская комиссия, Палата аудиторов (только в защиту своих прав), Европейский центральный банк (только в защиту своих прав), Комитет регионов (только в защиту своих прав). Любое физическое или юридическое лицо также может подавать иски против актов, адресатом которых оно является либо которые непосредственно и индивидуально его затрагивают, а также против регламентарных актов, которые непосредственно его затрагивают и не требуют исполнительных мер.

3. Иски из бездействия к институтам, учреждениям или органам ЕС. Государства – члены ЕС, органы ЕС и физические или юридические

лица (в ограниченных случаях) могут в случае бездействия со стороны Европейского парламента, Европейского совета, Совета ЕС, Европейской комиссии, Европейского центрального банка и органов или учреждений

40