3.3 Методические подходы к оценке долговой устойчивости субъектов Российской Федерации (на примере субъектов Дальневосточного федерального округа)

Мониторинг долговой устойчивости субъектов РФ, на наш взгляд, является неотъемлемой частью региональной долговой политики. Такой мониторинг должен проводиться самими органами власти субъектов РФ наряду с мониторингом, проводимым Министерством финансов России.

Термин «долговая устойчивость» широко используется в лексиконе, но чёткое представление сложилось пока лишь в отношении внешней долговой устойчивости. В целях определения безопасных уровней объёма и структуры долга в мировой практике давно используется ряд показателей, имеющих определённые пороговые значения.

табл. 12 показатели внешенй долговой устойчивости РФ?

Например, Центральный банк России рассчитывает 6 показателей (коэффициентов) внешней долговой устойчивости Российской Федерации:

– коэффициент «Внешний долг/ВВП»;

– коэффициент «Внешний долг/Экспорт товаров и услуг»;

– коэффициент «Платежи по внешнему долгу/ВВП»;

– коэффициент «Платежи по внешнему долгу/Экспорт товаров и услуг»;

– коэффициент «Золотовалютные резервы/Платежи по внешнему долгу»;

– внешний долг на душу населения, дол. США ¹²¹.

При этом за базу расчётов берётся накопленный совокупный внешний долг России, включающий внешний долг органов государственного управления (в том числе субъектов РФ), Центрального банка, банков и прочих секторов по состоянию на конец отчётного периода (отчётную дату). Оценка проводится согласно пороговым значениям ряда показателей, рекомендуемым МВФ и Счётной палатой Российской Федерации для использования в аналитических целях.

Показатели «Внешний долг/ВВП», «Внешний долг/ЭТУ» и «Платежи по внешнему долгу/ЭТУ» одновременно оцениваются по пороговым значениям МВФ и Счётной палаты Российской Федерации (менее жёсткие по сравнению со значениями МВФ).

В таблице 12 приводится статистика по каждому показателю долговой устойчивости за период 2004 – 2012 годы.

Минфин России рассчитывает показатели долговой устойчивости Российской Федерации. Поэтому в методологическом плане подход к формированию перечня самих показателей и их содержания отличается от подхода Банка России. В Основных результатах и направлениях бюджетной политики на 2012 год и период до 2014 года Минфин РФ выделяет 6 показателей, характеризующих долговую устойчивость Российской Федерации. При этом за базу расчётов берётся только размер государственного долга Российской Федерации, без учёта государственного долга субъектов РФ. В таблице 13 приведена динамика показателей долговой устойчивости Российской Федерации за 2011 – 2014 годы.

Таблица 13 – Показатели долговой устойчивости Российской Федерации в 2011 – 2014 годы, процентов ¹²²

Показатель	2011 год	2012 год	2013 год	2014 год	Пороговое значение
1. Отношение госдолга к ВВП	10,7	13,2	14,9	15,7	25,0
2. Доля расходов на обслужива-ние госдолга в общем объёме расходов федерального бюджета	2,4	3,1	3,5	4,0	10,0
3. Отношение расходов на обслуживание и погашение госдолга к доходам федерального бюджета	6,1	9,0	9,2	10,2	10,0
4. Отношение госдолга к до-ходам федерального бюджета	51,3	65,7	75,8	80,8	100,0
5. Отношение внешнего госдолга к годовому объёму экспорта товаров и услуг	7,7	9,1	11,1	12,2	220,0
6. Отношение расходов на обслуживание внешнего госдолга к годовому объёму экспорта товаров и услуг	0,5	0,5	0,5	0,6	25,0

Таким образом, пороговые значения определены Минфином России по всем показателям и количественно существенным образом отличаются от показателей, используемых Банком России. Визуальный анализ данных таблицы показывает, что исходя из параметров, заложенных в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 – 2014 годы, и с учётом планируемых в этот период объёмов государственных заимствований Российской Федерации значения показателей долговой устойчивости Российской Федерации должны быть вне опасных зон.

Кроме того, ряд показателей, рассчитываемых Минфином России в рамках ежегодного анализа соблюдения субъектами РФ требований Бюджетного кодекса РФ, имеет отношение к характеристике долговой устойчивости субъектов.

табл. 14 государственный внешений долг субъектов РФ (ЦБ РФ)?

В этой связи под долговой устойчивостью субъекта РФ стоит понимать такое состояние его бюджетной системы, при котором долговая нагрузка на бюджет и экономику субъекта не превышает определённых нормативов, а осуществляемые субъектом заимствования строятся исходя из оптимальной структуры и максимально эффективного использования возможностей долговых инструментов.

Для оценки масштабов заёмной деятельности субъектов РФ, соответствия масштабов такой деятельности потребностям в заёмных средствах, оптимальности структуры долговых обязательств и в конечном счёте долговой устойчивости субъектов РФ обратимся к статистике.

Выше уже отмечалось, что удельный вес государственного внешнего долга субъектов РФ, выраженного в рублях, в совокупном государственном долге субъектов РФ, также выраженном в рублях, весьма незначителен. Именно в таком виде, конвертируя внешний долг в национальную валюту (рубли), Минфин России даёт статистику по структуре государственного долга субъектов РФ в ежемесячных отчётах, размещаемых на своём сайте www.minfin.ru.

В данном случае данные Банка России представляют больший интерес, поскольку, во-первых, государственный внешний долг субъектов РФ номинирован в иностранной валюте, а, во-вторых, учёт ведётся в разрезе форм долговых обязательств – отдельно по внешним облигационным займам в иностранной и национальной валюте, а также по полученным у нерезидентов кредитам. В таблице 14 приведена динамика объёма и состава государственного внешнего долга субъектов РФ по данным ЦБ РФ.

Как видно, в период 2003 – 2012 годы пики внешней заёмной деятельности субъектов РФ отмечались в 2004 и 2010 годах. В 2005 году субъекты РФ полностью переключились на эмиссию на внешнем рынке ценных бумаг, номинированных в рублях. К началу 2011 года объём внешнего долга в ценных бумаг в рублях даже превысил объём полученных от нерезидентов кредитов (соответственно 1 325 и 1 034 млн дол. США). В 2011 году произошло существенное (на 52,7 процента) снижение общего размера долга. В 2012 году общий объём внешнего долга снизился ещё на 18,1 процентов. Однако при этом увеличились на 2,3 процента объёмы полученных кредитов.

Поэтому вряд ли стоит говорить о необходимости формирования отдельного механизма оценки внешней долговой устойчивости субъектов РФ по аналогии с внешним долгом России. Речь надо вести о формировании единого аппарата оценки общей долговой устойчивости с учётом преобладания в структуре общего государственного долга субъектов РФ государственного внутреннего долга. В таком механизме должны учитываться показатели долговой нагрузки на бюджет субъекта, долговой ёмкости бюджета субъекта, бюджетного потенциала субъекта, учитывающего перспективы увеличения собственных, в первую очередь налоговых, доходов субъекта, а также важнейшие риски осуществления региональной долговой политики.

Если масштабы внешней заёмной деятельности субъектов РФ в последние годы сокращаются, то динамика образования государственного внутреннего долга субъектов, напротив, впечатляет: на 1 января 2008 года долг субъектов РФ без учёта долгов муниципалитетов, по данным Минфина России, составлял 456 881,5 млн руб., а на 1 января 2013 года – уже 1 337 872,1 млн рублей. Таким образом, за 5 лет государственный внутренний долг субъектов увеличился как минимум в 3 раза (292,8 процентов) ¹²³.

Минфин России осуществляет мониторинг финансового положения и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований, а также мониторинг соблюдения субъектами РФ требований Бюджетного кодекса РФ и качества управления бюджетами субъектов РФ.

Последний раз оценка качества управления региональными финансами

проводилась в 2011 году (результаты опубликованы на сайте Минфина РФ 28 декабря 2011 года). Результаты мониторинга соблюдения субъектами РФ бюджетного законодательства РФ Минфин РФ публикует ежегодно на начало года по календарному отчёту (результаты мониторинга за 2012 год Минфин РФ обнародовал на своём сайте 10 мая 2012 года).

Мониторинг осуществляется Минфином РФ с 2003 года. Ряд используемых для мониторинга показателей имеет непосредственное отношение к характеристике долговой устойчивости субъектов РФ.

В настоящее время анализ соблюдения субъектами РФ требований Бюджетного кодекса РФ проводится с учётом с приказа Минфина России от 3 декабря 2010 года № 552 «О порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами». Оценка ведётся по 11 показателям, в том числе 6 из них прямо или косвенно характеризуют долговую устойчивость субъекта РФ:

– отношение объёма заимствований субъекта РФ в отчётном финансовом году к сумме, направляемой в отчётном финансовом году на финансирование дефицита бюджета и (или) погашение долговых обязательств бюджета субъекта РФ;

– отношение объёма внешних заимствований субъекта РФ в отчётном финансовом году к сумме, направляемой в отчётном финансовом году на погашение внешнего долга бюджета субъекта РФ и (или) финансирование дефицита бюджета (применяется с 1 января 2012 года);

– отношение объёма внешних заимствований субъекта РФ в отчётном финансовом году к объёму обязательств по погашению имеющегося на начало отчётного года внешнего долга субъекта РФ без учёта обязательств по гарантиям, выраженным в иностранной валюте (применяется с 1 января 2012 года);

– отношение объёма государственного долга (без учёта бюджетных кредитов) субъекта РФ к общему годовому объёму доходов бюджета субъекта РФ без учёта объёма безвозмездных поступлений в отчётном финансовом году;

– отношение объёма расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ к объёму расходов бюджета субъекта РФ, за исключением объёма расходов, которые осуществляются за счёт субвенций, предоставляемых из федерального бюджета в отчётном финансовом году;

– отношение дефицита бюджета субъекта РФ к общему годовому объёму доходов бюджета субъекта РФ без учёта объёма безвозмездных поступлений в отчётном финансовом году.

При проведении мониторинга финансового положения и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований Минфин РФ использует 5 индикаторов, характеризующих качество управления долговыми обязательствами (направление 3):

– равномерность распределения во времени расходов на погашение государственного долга за последние три года;

– приемлемость уровня риска исполнения расходных обязательств в связи с погашением государственного долга;

– просроченная задолженность по долговым обязательствам, тыс. рублей;

– соотношение объёма выплат по государственным гарантиям к общему объёму предоставленных гарантий;

– уровень долговой нагрузки регионального бюджета;

– отношение объёма долговых обязательств государственных унитарных предприятий субъекта РФ к объёму доходов бюджета субъекта.

На практике эффективность такого мониторинга пока остаётся низкой. Это касается также контроля долговой устойчивости субъектов РФ. Дело здесь, с одной стороны, в том, что сам механизм мониторинга несовершенен, а с другой, – в том, что административные меры воздействия за нарушение критериев (нормативов) соблюдения бюджетного законодательства слабы.

Поэтому долговая нагрузка на бюджеты субъектов РФ, возможное банкротство регионов вызывает всё большее беспокойство у руководства страны. На заседании Государственного совета в июле 2012 года отмечалось, что наращивание долгов субъектами РФ ведёт к утрате контроля за балансом бюджетов. На тот момент 32 региона имели задолженность, составляющую 30 процентов собственной доходной базы, а долг ещё 12 регионов превышал 50 процентов ¹²⁴.

На самом деле, согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 107) предельный размер государственного долга для субъекта РФ не должен превышать утверждённый общий годовой объём доходов бюджета субъекта РФ без учёта утверждённого объёма безвозмездных поступлений. Для субъектов РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам РФ из Инвестиционного фонда РФ субсидий) из федерального бюджета в течение двух из трёх последних отчетных финансовых лет превышала 60 процентов объёма собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, норматив не более 50 процентов. Однако до 1 января 2017 года указанные нормативы могут быть превышены в части задолженности по бюджетным кредитам, привлекаемым в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ.

Таблица 15 – Долговая нагрузка на бюджеты субъектов ДФО в 2009 – 2012 годах, процентов

Субъект РФ	2009 год	2010 год	2011 год	2012 год
Республика Саха (Якутия)	38,9	33,8 (45)	25,9 (34)	22,2 (24)
Камчатский край	66,3	53,8 (63)	43,1 (51)	26,9 (28)
Приморский край	2,5	1,6 (5)	1,3 (3)	0,9 (4)
Хабаровский край	12,5	7,4 (12)	6,8 (10)	11,2 (13)
Амурская область	17,2	32,2 (43)	49,2 (59)	57,3 (61)
Магаданская область	44,7	34,6 (46)	25,3 (32)	11,8 (14)
Сахалинская область	0,8	1,5 (4)	7,5 (12)	4,5 (8)
Еврейская автономн. обл.	0,3	1,2 (3)	31,7 (40)	46,6 (46)
Чукотский автоном. округ	23,5	26,6 (34)	21,7 (21)	55,0 (59)

Данные таблицы 15 характеризуют динамику долговой нагрузки по показателю «государственный внутренний долг субъекта РФ к доходам бюджета субъекта РФ без учёта безвозмездных поступлений» всех дальневосточных субъектов за последние 4 года. При этом за 2010 – 2012 годы использованы данные Центра экономических исследований РИА-Аналитика (в скобках указано место субъекта РФ в общем рейтинге). Данные за 2009 год рассчитаны автором самостоятельно только по субъектам ДФО, поэтому рейтинги отсутствуют.

Таким образом, только у 4 дальневосточных субъектов (Республика Саха (Якутия), Камчатский и Приморский края, Магаданская область) в рассматриваемый период стабильно снижается уровень долговой нагрузки. Особенно впечатляют темпы снижения в Камчатском крае (более чем в 2 раза) и Магаданской области (почти в 4 раза). Напротив, Амурская область и Еврейская автономная область демонстрируют высокие темпы роста долговой нагрузки – соответственно 3,3 и 155,3 раза. Чукотский автономный округ также в целом увеличил свою долговую нагрузку более чем в 2 раза. В итоге Амурская область и Чукотский автономный округ являются единственными субъектами ДФО, в которых долговая нагрузка превышает 50 процентов (соответственно 57,3 и 55,0 процентов). Высока вероятность того, что Еврейская автономная область достигнет данного рубежа в 2013 году. Для сравнения: в 2009 – 2010 годах долговая нагрузка превышала 50 процентов только у Камчатского края (66,3 и 53,8 процентов соответственно), 2011 году таких субъектов в ДФО не было.

Стабильно низкая долговая нагрузка отмечается у Приморского края и Сахалинской области. Именно эти два региона по итогам 2012 года вошли в первую 10-ку среди субъектов РФ (места 4 и 8 соответственно).

В число регионов с самой высокой долговой нагрузкой сегодня (на начало 2013 года) входят Республика Мордовия – 179,7 процентов (83-е место), Республика Северная Осетия-Алания – 108,0 процентов (82-е место), Вологодская область – 92,2 процентов (81-е место) и Рязанская область – 91,1 процентов (80-е место) ¹²⁵. Именно эти регионы прочно занимают позиции в группе «аутсайдеров» на протяжении ряда лет. Однако только у первых двух регионов формально превышен предельный норматив. Речь идёт о прямом нарушении бюджетного законодательства в части проведения субфедеральной долговой политики.

И это несмотря на то, что по итогам заседания Госсовета в июле 2012 года Правительству РФ в срок до 1 сентября 2012 года было поручено «проанализировать структуру государственного долга субъектов РФ и муниципального долга и представить предложения по повышению ответственности за проведение неэффективной долговой политики, включая меры по недопущению превышения предельного объёма долга, установленного бюджетным законодательством» ¹²⁶.

Что касается остальных регионов, то на начало 2013 года у 14 субъектов РФ объём государственного долга превышал 70 процентов объёма доходов бюджета без учёта безвозмездных поступлений, у 33 – превышал 50 процентов, ещё у 52 – превышал 30 процентов. 

В этой связи стоит заметить, что сам факт превышения субъектом Федерации предельного бюджетного норматива долговой нагрузки на начало очередного календарного (финансового) года ещё не является однозначным свидетельством предбанкротного состояния субъекта. Помимо абсолютного размера долга надо всегда учитывать его временную структуру, а также соотношение требуемых в определенные отрезки времени выплат по долгам и возможностей бюджета. Более того, как свидетельствует сложившаяся практика, именно в конце года ряд субъектов осуществляют значительные заимствования, что сразу же отражается на уровне их долговой нагрузки.

Так, в декабре 2012 года Хабаровский край вынужден был прибегнуть к получению банковского кредита в размере 2 900 млн рублей ¹²⁷. В результате размер государственного внутреннего долга края на 1 января 2013 года составил 5 591,8 млн рублей. В результате этого абсолютный размер долга края за 2012 год вырос почти в 2 раза (на 96,6 процентов), что не могло не отразиться на уровне долговой нагрузки – она составила 11,2 процентов (на 1 января 2012 года – 6,8 процентов).

Среди субъектов РФ, существенно нарастивших в 2012 году свои долговые обязательства, помимо Хабаровского края можно отметить Кабардино-Балкарскую Республику (рост на 104,4 процента), Чукотский АО (111,1), Мурманскую область (131,8), г. Санкт-Петербург (149,8), Республику Тыва (238,1), Ямало-Ненецкий АО (566,7), Республику Ингушетию (1492,5).

К сожалению, в Государственной программе РФ «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации» только констатируется, что «Министерством финансов РФ проводится анализ долговой нагрузки субъектов РФ, разрабатываются рекомендации органам государственной власти субъектов РФ, направленные на снижение объема государственного долга субъектов РФ, включающие обязательное принятие региональных мер по оздоровлению бюджетного сектора и сбалансированности исполнения бюджетов» ¹²⁸.

Несомненно, нужны действенные меры административного воздействия на руководителей субъектов РФ, фактически нарушающих действующие бюджетные нормативы.

Представляется, что необходимо разработать отдельную методику оценки долговой устойчивости субъекта РФ. Одним из аспектов методики должен стать анализ распределения совокупного долга региона на долг субъекта как такового и долг муниципальных образований субъекта.

Обратимся к статистике. На протяжении 2009 – 2012 годов из всех субъектов ДФО только у Приморского края долги муниципалитетов постоянно значительно превышали долг самого субъекта: на 1 января 2010 года соотношение составило 64,7 – 35,3 процентов, или 2:1, на 1 января 2011 года уже 78,1 – 21,9 процентов (4:1), на 1 января 2012 года достигло 83,9 – 16,1 процентов (5:1), а на 1 января 2012 года достигло 89,3 – 10,7 процентов (9:1). При этом за 2012 год долг субъекта снизился на 21,9 процентов, а долг муниципалитетов, напротив, увеличился на 27,2 процентов.

Стоит отметить, что такая ситуация не характерна в целом для российских субъектов: на начало 2013 года помимо Приморского края муниципальные долги преобладали над субфедеральным ещё лишь у Ханты-Мансийского АО, Алтайского края, Магаданской и Сахалинской областей. Но такого «перекоса» в сторону муниципальных долгов не отмечено ни в одном из названных регионов.

Вместе с тем приходится констатировать, что бремя долгов в России постепенно перекладывается на муниципалитеты: на 1 января 2010 года на их долю приходилось 13,2 процентов, на 1 января 2011 года – 13,4 процентов, на 1 января 2012 года – 15,7 процентов, а на 1 января 2013 года – 15,3 процентов. И рост, видимо, продолжится. Это выглядит несколько странным на фоне того, что в последние годы на органы власти субъектов РФ, то есть непосредственно на региональный уровень, перекладывается часть расходных полномочий, ранее традиционно закрепляемых за муниципальным уровнем.

Так, с 1 января 2012 года финансовое обеспечение оказания услуг в сфере здравоохранения практически полностью передано с местного на региональный уровень, а с 1 января 2014 года то же самое произойдёт с услугами по предоставлению дошкольного образования в муниципальных учреждениях (включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек, но кроме расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг).

При этом не происходит адекватного перераспределения доходов между региональным и местными бюджетами, которое должно было происходить в след за изменением разграничения расходных обязательств.

Одной из причин преобладания муниципальных долгов является их более низкая ликвидность по сравнению с субфедеральным долгом. Уровень оптимизации муниципального долга существенно ниже долга субфедерального. Поэтому и минимизировать стоимость муниципального долга сложнее. Повышенная относительная стоимость ложится дополнительным бременем на расходную часть муниципальных бюджетов. Хроническая дефицитность муниципальных бюджетов только усложняет процесс погашения долгов.

На наш взгляд, долговую устойчивость субъекта РФ можно охарактеризовать показателем «уровень совокупной долговой нагрузки на экономику субъекта РФ». Предлагается определять его путём соотнесения размера совокупного долга субъекта РФ, включая внешний долг, и долгов муниципалитетов, по состоянию на начало года, следующего за отчётным, к размеру ВРП, произведённого в регионе за отчётный год. Чем ниже соотношение совокупного долга субъекта РФ к размеру произведённого ВРП, тем выше долговая устойчивость (запас долговой прочности). Результаты проведённых расчётов приведены в таблице 16.

Таблица 16 – Долговая устойчивость субъектов ДФО в 2009 – 2011 годах, процентов ¹²⁹

Субъект РФ	2009 год	2010 год	2011 год
Республика Саха (Якутия)	4,7	4,5	3,6
Камчатский край	7,7	7,1	6,0
Приморский край	0,6	0,6	0,3
Хабаровский край	1,8	1,1	1,1
Амурская область	2,3	4,1	5,6
Магаданская область	7,9	6,3	4,8
Сахалинская область	0,6	0,6	1,5
Еврейская автономная область	0,3	0,4	2,7
Чукотский автономный округ	4,5	4,7	5,2
В среднем по субъектам ДФО	2,4	2,2	2,3
В целом по субъектам РФ	3,2	3,4	3,1

Таким образом, в рассматриваемый период самые низкие показатели долговой устойчивости среди субъектов ДФО отмечались в 2009 году у

Камчатского края и Магаданской области. В дальнейшем данные субъекты продемонстрировали динамичный рост долговой устойчивости. Помимо названных двух субъектов стабильно повышали свою долговую устойчивость также Республика Саха (Якутия) и Хабаровский край. Самая высокая долговая устойчивость отмечалась на протяжении всего периода у Приморского края. До 2011 года весьма высокой долговой устойчивостью отличались также Сахалинская и Еврейская автономная области.

Таким образом, на фоне общей картины в целом по субъектам РФ субъекты ДФО отличаются относительно высокой долговой устойчивостью. В 2011 году долговая устойчивость 4 дальневосточных субъектов (Приморский и Хабаровский края, Сахалинская и Еврейская автономная области) была выше уровня, рассчитанного в целом по субъектам РФ.

Это свидетельствует о том, что органы исполнительной власти дальневосточных субъектов РФ проводят в целом эффективную долговую политику.