Марченко Источники права

РФ отнюдь не будет способствовать, как это следует из логики развития по-

литико-правовой жизни России за последнее десятилетие, укреплению феде-

ративных начал российского общества и государства, а вместе с тем укреп-

лению гармоничных отношений между федеральной и региональной право-

вой политикой.

Оптимальный вариант решения назревших федеративных проблем и уста-

новления гармоничных отношений между федеральной и региональной пра-

вовой политикой видится не в крайностях, связанных с манипуляцией госу-

дарственным суверенитетом, а, как обычно в таких случаях, с нахождением золотой середины, ассоциирующейся с установлением ограниченного суве-

ренитета субъектов РФ.

Наряду с названными проблемами взаимодействия федеральной и регио-

нальной правовой политики и вызывающими их причинами существуют и иные менее общие, зачастую производные, но не менее важные проблемы.

Они касаются, в частности, выбора оптимальных форм соотношения феде-

ральной и региональной политики, принципов их построения и функциони-

рования, определения приоритетов проводимой на федеральном и регио-

нальном уровнях правовой политики, ее эффективности и социальной значи-

мости.

От того, как будут решены эти проблемы, насколько целесообразным будет соотношение федеральной и региональной правовой политики, зависит,

насколько согласованными и эффективными будут при всех прочих благо-

приятных условиях федеральные и региональные нормативные правовые ак-

ты.

В связи с этим в юридической научной литературе совершенно справедливо отмечается, что «правовая политика может влиять, обеспечивать развитие форм права, способствуя выдвижению определенных приоритетов в этой сфере», причем как на федеральном, так и на региональном уровне.

Однако этим не ограничивается влияние правовой политики на право и на систему его форм — источников федерального и регионального права. По-

251

скольку правовая политика — это, прежде всего, как верно подмечает Н. И.

Матузов, политика, которая «формирует право», то её влияние вполне есте-

ственно и закономерно распространяется также на сущность и содержание права, находящие непосредственное выражение и оформление в системе фе-

деральных и региональных нормативных правовых актов.

Кроме того, хорошо сбалансированная, выдержанная на федеральном и реги-

ональном уровнях правовая политика оказывает трудно переоценимое воз-

действие не только на процесс разработки и принятия федеральных и регио-

нальных правовых актов, но и на процесс их реализации.

Оказывая активное и вместе с тем масштабное воздействие на систему феде-

ральных и региональных нормативных правовых актов, правовая политика тем самым способствует созданию необходимых условий для дальнейшего укрепления государственного единства, предполагающего, по справедливому замечанию исследователей, «весьма значительный объем и высокий уровень согласованных позиций, интересов и отношений между институтами госу-

дарственности, взаимосвязанных с политической и правовой системами», а

также для формирования на всей территории РФ внутренне единого, непро-

тиворечивого правового пространства.

Помимо названных путей воздействия правовой политики на государствен-

но-правовую жизнь российского общества и систему нормативных правовых,

преимущественно региональных, актов, существуют другие направления ее влияния. Они касаются в основном не прямого, а опосредованного воздей-

ствия правовой политики на эти объекты через правовые тенденции, право-

вую культуру, правовое сознание, обычаи и проч.

4.5.Акты органов местного самоуправления и другие источники права

Всистеме источников современного российского права определенную роль играют акты органов местного самоуправления. В научной литературе им,

по справедливому замечанию некоторых авторов, не всегда уделяется долж-

252

ное внимание и они рассматриваются в виде всей системы актов местного самоуправления, принимаемых «в процессе реализации территориального общественного самоуправления».

Допускается ничем не оправданная подмена частью (подсистемой актов, принимаемых органами и должностными лицами местного самоуправления) целого (системы правовых актов, принимаемых не только органами и должностными лицами, но и непосредственно населением: местными сходами, собраниями, с помощью референдумов и т.п.). Несомненно, что возникающие при этом вопросы требуют более четкого решения.

Аналогичного решения требуют другие вопросы, касающиеся, в частности, юридической природы актов местного самоуправления; характера взаимоотношений актов местного самоуправления с нормативными правовыми актами, издаваемыми государственными органами; места и роли актов, исходящих от органов местного самоуправления, в общей системе нормативных правовых актов.

Для того чтобы более четко и определенно ответить на эти и подобные вопросы, необходимо предварительно определиться с самим явлением, именуемым местным самоуправлением, и его соотношением с государственным управлением.

Под местным самоуправлением понимаются признаваемое и гарантируемое в законодательном порядке право, реальная возможность и способность населения непосредственно или через создаваемые им органы под свою ответственность и в интересах местного населения, с учетом его исторических и иных традиций решать основные вопросы местного значения.

Подобное определение местного самоуправления содержится в Европейской хартии о местном самоуправлении 1990 г. (ст. 3) и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В Конституции РФ декларируется, что в Российской Федерации «признается и гарантируется местное самоуправление», оно самостоятельно в пределах

253

своих полномочий и «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12).

Разумеется, самостоятельность органов местного самоуправления, равно как и самого местного самоуправления в целом со всеми исходящими от него нормативными правовыми актами, нельзя абсолютизировать, ибо она весьма относительна, в значительной степени зависима от государственного управ-

ления. В этом смысле совершенно правы те авторы, которые, рассматривая вопрос о соотношении государственного управления и местного самоуправ-

ления, оговариваются, что «речь не идет об абсолютном разделении государ-

ственного управления и местного самоуправления, а тем более — о противо-

поставлении их друг другу», а местное самоуправление — это не что иное,

как лишь «субгосударственная социальная общность».

Термин «субгосударственная общность», пожалуй, наиболее точно характе-

ризует местное самоуправление как явление, поскольку оно в формально-

юридическом и фактическом планах не может рассматриваться ни как чисто государственный, ни как сугубо общественный феномен.

Несмотря на то что в деятельности органов местного самоуправления и в из-

даваемых ими актах весьма тесно переплетаются наряду с публично-

властными общественные начала, переживающие, по логике вещей, государ-

ственные начала, тем не менее, не имеется оснований для рассмотрения ор-

ганов местного самоуправления и всего местного самоуправления в целом в качестве сугубо общественных явлений.

В отличие от общественных явлений, институтов и учреждений: а) органы местного самоуправления создаются не факультативно, а в обязательном по-

рядке; б) основные направления их деятельности определяются не ими сами-

ми, а государством «в императивном порядке»; в) возникновение их обу-

словлено не субъективными интересами людей, а объективным фактом их совместного проживания на одной и той же территории; г) решения их обяза-

тельны не только для членов того или иного общественного объединения,

проживающих на территории данного местного самоуправления, но и для

254

всех тех, кому они адресованы; д) деятельность органов местного самоуправления в отличие от общественных объединений, активность которых может не ограничиваться местным уровнем, замыкается лишь рамками низовых территориальных сообществ населения, пределами территории, «мест», которые именуются муниципальными образованиями.

Последние могут быть самых разных видов, в том числе городские, районные, поселковые, сельские, волостные, станичные. В соответствии с законодательством муниципальные образования могут создавать свои объединения

— ассоциации и союзы муниципальных образований. Они создаются и действуют на добровольной основе.

Правительство РФ ведет учет (реестр) муниципальных образований, действующих на всей территории страны. Всего в России в настоящее время существует около 14 тыс. муниципальных образований. При Президенте РФ образован Совет по развитию местного управления, действующий на совещательных началах.

Каждое муниципальное образование имеет свои собственность, бюджет, органы местного самоуправления, устав, отличающие его от других муниципальных образований формальные атрибуты в виде гербовых эмблем, флагов, иногда гимнов.

Правовую основу местного самоуправления составляет система правовых норм.

Такие нормы содержатся в Конституции РФ, особенно в гл. 8 «Местное самоуправление»; Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; специальных федеральных законах, касающихся различных сторон местного самоуправления, таких как Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», и др.

Ряд правовых норм, касающихся местного самоуправления, содержится также в некоторых указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ.

255

Детальное регулирование отношений, возникающих в процессе становления и осуществления местного самоуправления, реализуется с помощью норм,

содержащихся в уставах муниципальных образований и актах, принимаемых органами местного самоуправления.

Местное самоуправление в Российской Федерации создается и реализуется на основе ряда фундаментальных принципов, имеющих регулятивное значе-

ние.

Во-первых, это принципы, которые непосредственно связаны с автономным,

относительно самостоятельным характером местного самоуправления. В

Конституции РФ в связи с этим особо указывается на то, что местное само-

управление «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения», а также владения, пользования и распоряжение муници-

пальной собственностью (ч. 1 ст. 130).

Во-вторых, принцип использования многообразных форм в процессе осу-

ществления местного самоуправления. Согласно Конституции РФ местное самоуправление осуществляется как непосредственно путем участия населе-

ния в референдумах, выборах, собраниях, так и через выборные и другие ор-

ганы местного самоуправления. В их числе выборный представительный ор-

ган (дума), занимающийся нормотворческой деятельностью в объеме полно-

мочий муниципального образования, а также вопросами, касающимися мест-

ного бюджета, охраны общественного порядка, налогов, сборов и проч.; ис-

полнительный орган (администрация), занимающийся исполнительно-

распорядительной деятельностью в пределах муниципального образования;

выборные должностные лица — главы муниципальных образований, предсе-

датели представительных органов и др.

В-третьих, принцип строгого учета мнения населения в процессе реализации местного самоуправления, а также «исторических и иных местных традиций»

(ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).

Согласно законодательству мнение населения является обязательным при решении всех вопросов местного значения, включая определение структуры

256

и порядка деятельности органов местного самоуправления, изменения границ территорий, в рамках которых осуществляется местное самоуправление, и др.

В-четвертых, принцип недопустимости подмены деятельности органов мест-

ного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами и невмешательства в их деятельность. Данный прин-

цип распространяется также на процессы формирования органов местного самоуправления и назначения соответствующих должностных лиц.

Реализация данного принципа вовсе не исключает подконтрольности неко-

торых аспектов деятельности органов местного самоуправления государ-

ственным органам. Это касается тех направлений деятельности органов местного самоуправления, которые непосредственно связаны с реализацией передаваемых им в соответствии с законом отдельных государственных пол-

номочий. Передача этих полномочий сопровождается одновременной пере-

дачей органам местного самоуправления от государства материальных и фи-

нансовых средств, необходимых для их осуществления, а также права на из-

дание соответствующих нормативных правовых актов.

В-пятых, принцип материальной, правовой и иной гарантированности мест-

ного самоуправления. Этот принцип декларируется и закрепляется не только в обычных нормативных правовых актах, касающихся местного самоуправ-

ления, но и в Конституции РФ. В частности, ст. 133 Конституции гласит, что местное самоуправление в Российской Федерации «гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления», которые были установлены Конституцией и федеральными законами.

Кроме названных принципов, в сфере местного самоуправления действуют и другие принципы. Это, в частности, принципы законности, гласности и кол-

легиальности в деятельности органов местного самоуправления; ответ-

ственности этих органов перед государством (в части выполнения ими де-

легированных государственных полномочий), населением, гражданами и со-

257

здаваемыми ими юридическими лицами; выборности представительных ор-

ганов местного самоуправления.

Местное самоуправление, осуществляемое в пределах законодательно за-

крепленной территории, в лице граждан, проживающих в этих местах, и со-

здаваемых ими органов местного самоуправления наделяется значительными

полномочиями. По своим природе и характеру они подразделяются на две группы.

К первой группе полномочий относятся полномочия местного уровня и зна-

чения. Это собственные полномочия муниципальных органов и граждан — субъектов муниципального права, установленные соответствующими зако-

нами и местными уставами. Они касаются практически всех сфер жизни местного сообщества, включая проблемы содержания и рационального ис-

пользования муниципального жилищного фонда, теплоснабжения, строи-

тельства местных дорог, владения, пользования и распоряжения муници-

пальной собственностью и др.

Ко второй группе полномочий относятся те, которые переданы муниципаль-

ным образованиям от государственных органов. Это могут быть самые раз-

нообразные полномочия, касающиеся, в частности, некоторых вопросов ор-

ганизации на местах здравоохранения, образования, социального обеспече-

ния.

По всем рассматриваемым вопросам, относящимся к ведению органов мест-

ного самоуправления, принимаются соответствующие решения. Их виды и наименования, порядок принятия и вступления в силу, равно как и другие ас-

пекты нормотворческой деятельности органов местного самоуправления,

определяются уставами муниципальных образований. Все они действуют лишь в пределах территории соответствующего муниципального образова-

ния и издаются на основе и в соответствии с Конституцией РФ, федеральны-

ми законами и законами субъектов РФ.

258

Будучи подзаконными правовыми актами, уставы муниципальных образова-

ний в то же время содержат общеобязательные для населения самоуправляе-

мых территорий правила поведения — нормы права.

В Уставе Свердловской области закрепляются «компетенция местных сооб-

ществ, порядок формирования и деятельности их органов и иные вопросы местного самоуправления». Они принимаются либо представительными ор-

ганами этих сообществ, «либо всем населением в ходе референдума и подле-

жат обязательной регистрации в соответствии с законом». Данные акты име-

ют общеобязательный характер не только в отношении граждан, но и в от-

ношении создаваемых ими на территории муниципального образования об-

щественных объединений, муниципальных органов и должностных лиц.

Аналогично обстоит дело с нормативными правовыми актами в виде поста-

новлений (решений), принимаемых главами муниципалитетов, районов, горо-

дов, сел и других самоуправляемых территорий и административных единиц.

Их исполнение обеспечивается в основном мерами административного воз-

действия и защищается в судебном порядке.

Юридический характер акты органов местного самоуправления, так же как и решения, принимаемые непосредственно населением, проживающим на территории муниципального образования, во время проведения собраний,

сходов и т.п., имеют не сами по себе (как в случае с нормативными правовы-

ми актами, издаваемыми в рамках своей компетенции государственными ор-

ганами), а в силу наделения местного самоуправления и его соответствую-

щих органов правотворческими полномочиями.

Будучи субгосударственными по своей природе образованиями, местные са-

моуправляемые территории с точки зрения позитивного права сами по себе не могут выступать в качестве субъектов правотворчества, а, следовательно,

принимать юридические по своему характеру общеобязательные акты. Они могут обладать такого рода полномочиями только с санкции государства.

Последняя в самых разных формах содержится в целой серии федеральных и

259

региональных законодательных актов, создающих правовую основу местного самоуправления.

В наиболее четкой форме дозволение государства принимать органами мест-

ного самоуправления и непосредственно населением самоуправляемой тер-

ритории юридически значимые акты содержится в конституциях республик

— субъектов РФ и в уставах всех иных субъектов РФ.

В качестве примера можно сослаться на Конституцию Республики Саха

(Якутия), в которой за органами местного самоуправления закрепляется пра-

во не только принимать общеобязательные для всех проживающих на терри-

тории, находящейся под их юрисдикцией, акты, но и заключать в рамках действующего законодательства договоры, «в том числе с нормативным со-

держанием».

Примерами могут служить также Устав Ставропольского края, в котором го-

ворится о том, что «по всем предметам своего ведения органы местного са-

моуправления вправе принимать собственные правовые акты»; Устав Иркут-

ской области, в котором устанавливается, что «органы местного самоуправ-

ления по вопросам местного значения в пределах своей компетенции прини-

мают нормативные правовые акты, обязательные для исполнения на всей территории местного сообщества»; другие региональные основополагающие акты.

Следует заметить, что в конституциях и уставах субъектов РФ закреплены не только полномочия органов местного самоуправления на принятие актов, со-

держащих нормы права, но и гарантии этих прав, а также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за свои действия.

В частности, по поводу гарантий прав Устав Пермского края, декларируя, что

«местное самоуправление Пермской области гарантируется Конституцией Российской Федерации», в то же время поясняет, что «органы государствен-

ной власти Пермской области выступают гарантом осуществления местного и территориального общественного самоуправления, содействуют его разви-

260