ПОСТАТЕЙНЫЙ КОММЕНТАРИЙ К ЖИЛИЩНОМУ КОДЕКСУ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Г.В. БОЙЦОВ, М.Н. ДОЛГОВА

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

Нормативные правовые акты

Конституция - Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.

Вводный закон - Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации".

АПК РФ - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 года.

ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 30 ноября 1994 г.; часть вторая от 26 января 1996 г.; часть третья от 26 ноября 2001 г.

ГПК РФ - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 года.

Градостроительный кодекс - Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ.

Градостроительные правила г. Москвы - Закон г. Москвы от 3 октября 2001 года N 64 "О градостроительных нормативах и правилах города Москвы" (с изменениями и дополнениями от 12 февраля 2003 года).

Распоряжение о перепланировке мэра г. Москвы - распоряжение мэра г. Москвы от 11 ноября 1994 года N 560-РМ "Об упорядочении перевода жилых помещений в нежилой фонд и оформления документов о разрешении перепланировки жилых и нежилых помещений в жилых домах" (с изменениями от 31 июля 1995 года).

ЖК 1983 г. - Жилищный кодекс РСФСР от 24 июня 1983 года.

Закон "О банкротстве" - Федеральный закон от 26 октября 2002 года "О несостоятельности (банкротстве)".

Закон г. Москвы "О перепланировке помещений" - Закон г. Москвы от 29 сентября 1999 года N 37 "О порядке переустройства помещений в жилых домах на территории города Москвы".

Закон о страховании - Закон РФ от 27 ноября 1992 года "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (в ред. от 31 декабря 1997 года).

Закон о приватизации - Закон РФ от 4 июля 1991 года N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (в ред. от 29 декабря 2004 года).

Закон о государственной регистрации прав - Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (в ред. от 30 декабря 2004 года).

ЗК РФ - Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года.

КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года.

Кодекс - Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года.

НК РФ - Налоговый кодекс Российской Федерации, часть первая от 31 июля 1998 года; часть вторая от 5 августа 2000 года.

Основы - Закон РФ от 24 декабря 1992 года "Об основах федеральной жилищной политики".

Положение о порядке признания жилых домов непригодными для проживания - Постановление Правительства РФ от 4 сентября 2003 года N 552 "Об утверждении Положения о порядке признания жилых домов (жилых помещений) непригодными для проживания".

Правила пожарной безопасности - Приказ МЧС РФ от 18 июня 2003 года N 313 "Об утверждении Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03)", принятый в соответствии с ФЗ РФ от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности".

Правила пользования помещениями - Правила пользования жилыми помещениями, содержания жилого дома и придомовой территории в РСФСР, утв. Постановлением Совета Министров РСФСР от 25 сентября 1985 года N 415 (в ред. от 23 июля 1993 года).

Постановление Правительства г. Москвы от 8 февраля 2005 года N 73-ПП "О порядке переустройства помещений в жилых домах на территории города Москвы".

Постановление Правительства РФ от 19.06.2002 года N 439 (в редакции Постановления Правительства РФ от 26 февраля 2004 года N 110).

Постановление Правительства РФ от 26 сентября 1997 года N 1223 "Об утверждении Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах".

СК РФ - Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 года.

ТК РФ - Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 года.

УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации от 24 мая 1996 года.

Учет жилищного фонда - Постановление Правительства РФ от 13 октября 1997 года N 1301 "О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации".

Федеральный закон РФ от 21 ноября 1996 года N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете".

Федеральный закон от 30 декабря 2004 года N 215-ФЗ "О жилищных накопительных кооперативах".

Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве".

Федеральный закон от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

ФЗ РФ "О товариществах собственников жилья" от 15 июня 1996 года N 72-ФЗ.

Официальные издания

БНА (СССР, РСФСР, РФ) - Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР, РСФСР, РФ;

БВС (СССР, РСФСР, РФ) - Бюллетень Верховного Суда СССР, РСФСР, РФ;

Ведомости (СССР, РСФСР, РФ) - Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР); Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (РСФСР, РФ);

Вестник ВАС РФ - Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

Вестник мэрии Москвы;

ВКС - Вестник Конституционного Суда Российской Федерации;

РГ - "Российская газета";

САПП РФ - Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации;

СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации;

СП (СССР, РСФСР, РФ) - Собрание постановлений Совета Министров (Правительства) (СССР, РСФСР, РФ).

Прочие сокращения

гл. - глава;

др. - другие;

п. - пункт;

см. - смотри;

ст. - статья;

стр. - страница, страницы;

т.д. - так далее;

т.е. - то есть;

т.п. - тому подобное;

утв. - утверждено, утвержденное;

ФЗ - федеральный закон;

ч. - часть.

Предисловие

Взяться за комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации нас побудило знакомство с большим количеством уже изданных подобных печатных трудов, мы же поставили перед собой задачу создать не столько научный труд, хотя, безусловно, академический подход к основополагающему источнику жилищного законодательства необходим, сколько доступным, понятным языком растолковать читателю, что на самом деле скрывается под несколькими сухими строками той или иной статьи данного Кодекса.

Нам бы очень хотелось, чтобы наш труд был понятен и полезен не только специалистам по жилищному законодательству, работникам жилищно-коммунального хозяйства, сотрудникам федеральных и региональных органов власти и местного самоуправления, судьям, адвокатам, нотариусам, практикующим юристам, студентам юридических факультетов вузов, учащихся колледжей, но и врачам, педагогам, инженерам и т.д. То есть помочь разобраться в юридических тонкостях, терминах и т.д. не только профессиональному юристу, а всем гражданам нашей страны. Кроме этого, выразить свое отношение к тем или иным правовым положениям Кодекса.

Уже вышли из печати и поступили на полки книжных магазинов книги различных авторов по указанной выше теме. Серьезные, высокопрофессиональные юристы, ученые дают свой комментарий в этих изданиях к новому Жилищному кодексу РФ. Их разъяснения, анализ норм Кодекса не могут быть подвержены критике. Но все научно-литературные труды, о чем мы упомянули выше, объединяет одно, вернее, один недостаток, который мы в меру своих скромных возможностей постараемся исправить в нашей работе. А именно не применены опыт и практика устных консультаций населения, т.е. тех граждан, для и ради улучшения жизни, повышения благосостояния которых необходима была жилищная реформа. Юристы, работающие в юридических консультациях или просто практикующие на дому, поймут нашу обеспокоенность сложившейся ситуацией...

Вспомним, как все мы ждали, когда закончится законотворческая работа и вступит в действие Жилищный кодекс Российской Федерации, сколько надежд возлагалось на него, мы мечтали: вот наконец разрешатся извечные наболевшие и набившие оскомину вопросы. С нетерпением мы открывали страницы официальных изданий и глотали каждую букву напечатанного. Ждали, вот-вот в следующей строке мы найдем то долгожданное, то необходимое, то жизненно важное, но... Разочарование, недоумение - трудно подобрать слова к тому, что почувствовали мы. Как выразить состояние юриста, когда после консультации клиенты отходят от его стола со слезами отчаяния на глазах, когда он видит человека, которому нельзя помочь? Что чувствует врач, когда смотрит на умирающего от неизлечимой болезни человека? Создалось такое впечатление, что до издания нового Кодекса в нашей стране не было опыта подготовки и принятия жилищного законодательства, многолетнего (почти восьмидесятилетнего) опыта.

Опустим эмоции и давайте вместе с вами, уважаемый читатель, попробуем разобраться во всех интересующих нас с вами вопросах.

Право на жилище закреплено в п. 1 ст. 40 Конституции Российской Федерации, где содержится ряд гарантий реализации этого права, в частности принцип невозможности произвольного лишения кого-либо принадлежащего ему жилья.

Сам механизм реализации права на жилье сложен и многогранен. Раскрывается и конкретизируется он уже не в нормах Конституции, а в нормативных правовых актах меньшей юридической силы: федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, в актах органов местного самоуправления. Жилищный кодекс Российской Федерации является основополагающим источником законодательства, регулирующего реализацию жилищных прав граждан. По своей юридической силе он занимает второе место после Конституции и является фундаментом жилищного законодательства Российской Федерации.

Немного истории: кодифицированные законодательные акты, содержащие правовые нормы реализации права на жилье, впервые появились в России после Октябрьской революции 1917 года. Это были первые жилищные кодексы. Жилищный вопрос остро стоял в советском государстве, это стимулировало власть к принятию решительных мер по обеспечению жильем граждан. Естественно, этот процесс необходимо было урегулировать в правовом поле, что и потребовало разработки кодифицированных законов.

Последний Жилищный кодекс РСФСР действовал с 1983 года. За время, прошедшее после введения указанного выше Кодекса, в России изменилась вся система общественных отношений, стало иным государственно-правовое устройство. В середине 90-х годов прошлого столетия общество осознало, что нормы Жилищного кодекса РСФСР 1983 года (далее - ЖК 1983 г.) юридически, экономически, социально устарели. В большей своей части уже не были способны обеспечить должное правовое регулирование вопросов, связанных с реализацией прав на жилье и обеспечением граждан жилищем. ЖК 1983 г. устарел, и применение его норм было возможно исключительно в системной связи с Законом РФ от 24.12.1992 "Об основах федеральной жилищной политики" (далее - Основы). Некоторые положения старого Жилищного кодекса постановлениями Конституционного Суда РФ были признаны не соответствующими новой Конституции РФ (ч. 1 ст. 54, ч. 1 и п. 8 ч. 2 ст. 60 и др.). ЖК 1983 г. фактически устанавливал примат государственного, коллективного и общественного жилья над жильем, находящимся в личной собственности граждан. С переходом к рыночным отношениям и возрождением института частной собственности государственное и муниципальное жилье стало уступать дорогу жилью, находящемуся в частной собственности.

Государственный жилищный фонд заметно уменьшился в результате процесса приватизации. Действующая Конституция в ст. 40 провозгласила новый подход к решению жилищных потребностей, предполагающий активные действия граждан по строительству или приобретению жилья, а не ожидание его от государства. Он обусловлен прекращением монополии государства на собственность и экономическую деятельность, в том числе собственность на жилье и землю. Если раньше подавляющему большинству граждан жилье предоставлялось внаем из государственного жилищного фонда за "социально обоснованную плату", то теперь государственное или муниципальное жилье предоставляется бесплатно или за умеренную плату только малоимущим и иным незащищенным категориям граждан. Эта норма окончательно прекращает практику обеспечения граждан государственным наемным жильем.

Кроме сказанного выше, в ходе рыночных преобразований, которые происходят за последние десять лет XX века у нас в России, к практике обеспечения жильем из государственного фонда добавились новые формы реализации права на жилище: предоставление жилья из муниципальных жилищных фондов, наем жилых помещений, находящихся в частной собственности других граждан, наконец, приобретение жилья в частную собственность путем покупки уже существующих жилых помещений (вторичный рынок жилья) либо путем нового строительства, кстати, которое, согласно Конституции РФ, всячески поощряется государственными и местными властями путем инвестирования в строительство новых жилых домов. В условиях рыночных отношений жилье стало полноценным объектом гражданского оборота, т.е. свободно покупается и продается, отчуждается другими законными методами.

С введением в действие нового Кодекса урегулируются современные, например перечисленные выше, жилищные отношения в соответствии с Конституцией РФ 1993 г., отпадает необходимость в указанных выше правовых актах. На основании сказанного понятно, что с 01.03.2005 утрачивают юридическую силу и перестают применяться: ЖК 1983 г., а также Основы. Но поскольку реформирование жилищных отношений требует определенного переходного периода, временно до 01.01.2007 продолжают действовать некоторые положения о приватизации жилищного фонда, ст. 2 Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон).

Новый Кодекс не сильно отличается по объему от своего предшественника, состоит из восьми разделов и четырнадцати глав, всего в нем содержится 165 статей, в ЖК 1983 г. содержалось 158 статей. Новый Кодекс регулирует основные отношения, связанные с возникновением, осуществлением, изменением, прекращением права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов; пользованием общим имуществом собственников помещений; переводом помещений в число жилых и исключением их из жилищного фонда; содержанием и ремонтом жилых помещений; переустройством и перепланировкой; управлением многоквартирными домами; созданием и деятельностью жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья; внесением платы за жилые помещения и коммунальные услуги; осуществлением контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда и др.

В новом Кодексе преобладают императивные нормы, строго определяющие порядок осуществления тех или иных действий, конкретные права и обязанности лиц, их совершающих, этим он отличается от большинства актов гражданского законодательства Российской Федерации. Диспозитивные правовые нормы в новом Кодексе встречаются достаточно редко.

Несомненным достоинством Кодекса является то, что он должен заменить собой множество подзаконных актов, действовавших ранее. Нельзя не согласиться с председателем Комитета Государственной Думы по законодательству, известным юристом П.В. Крашенинниковым, что 60 - 70% норм Кодекса имеют прямое (непосредственное) действие и не нуждаются в опосредовании при помощи подзаконных правовых актов, что является главной целью кодификации в любом государстве.

Мы с вами подошли к той части нашего труда, где уместно и необходимо сказать и о недостатках Кодекса. Вы, надеемся, помните наш крик души в начале нашего предисловия. Можно сказать академическим языком сухо, коротко, необидно для наших законодателей, например: Кодекс имеет немало недостатков, они проявляются в недостаточной полноте, "пробельности" правового регулирования, что не позволяет сократить простор для неоправданного административного усмотрения и связанной с этим коррупцией. В новом Кодексе невысок уровень законодательной техники. А можно сказать по-другому, конечно, это прозвучит менее приятно, зато верно. Граждане, проживающие в квартирах или комнатах в коммунальных квартирах на основании договоров социального найма, вас бросили на произвол судьбы в юридическом смысле, теперь ваши жилищные отношения с соседями или проживающими вместе с вами в одной квартире родственниками законодательно регулируются, скажем мягко, слабо. Неужели уважаемые законотворцы так далеки не только от народа, но и от реалий жизни? Государственное и муниципальное жилье, предоставляемое гражданам по договорам социального найма, все еще преобладает в своем количестве над находящимся в частной собственности на территории нашего государства. Проблемы у 70 - 80% граждан, обратившихся за юридической помощью, связаны именно с государственным или муниципальным жильем. О статьях Кодекса, регулирующих правила постановки на очередь для улучшения жилищных условий, мы даже просто говорить не будем. Ознакомившись с ними, невольно возникает вопрос: а как же бороться с коррупцией, если мы, юристы, сами даем ей пищу, власть бюрократов усиливается в десятки раз, чиновничий диктат гарантирован? Надежды многих и многих граждан на правовое урегулирование конфликтных, подчеркнем, многочисленных конфликтных ситуаций с их жильем окончательно умерли с вступлением в силу нового Кодекса. Очень надеемся, что со временем эти пробелы будут устранены, правда, и Кодекс "пополнеет" значительно. Что мы можем посоветовать в сложившейся ситуации? Надежда умирает последней, ждали, давайте подождем еще.