Экзамен зачет учебный год 2023 / Трубилов Развитие МСУ в Москве автореферат

11

города, пойма Москвы-рски и т.д.). Также предложены механизмы реализации форм непосредственной демократии и деятельности органов местного самоуправления на таких территориях.

5. Существенным недостатком регулирования форм непосредственно демократии на муниципальном уровне в Москве является определение такого важного субъекта муниципального права, как население. Предлагается расширить данную категорию следующим образом:

1) для участия в императивных и некоторых консультативных форма непосредственной демократии - за счет граждан в возрасте от 16 до 18 лет (для тех форм непосредственной демократии, где это пока не реализовано), а также граждан, отвечающих хотя бы одному из следующих критериев:

-наличие права собственности на жилое помещение у гражданина на территории муниципального образования с установлением в законе минимального срока владения и минимального размера общей площади такого жилого помещения;

-наличие права собственности па земельный участок у гражданина на территории муниципального образования с установлением в законе категории земель, минимального срока владения и минимального размера площади земельного участка;

наличие образовательной организации, в которой обучается гражданин, на территории муниципального образования с установлением в законе формы обучения гражданина и минимального процента совпадения срока обучения гражданина и срока полномочий избираемого органа местного самоуправления;

- наличие рабочего места гражданина на территории муниципального образования с установлением в законе минимального срока действия трудового договора, минимального размера уплачиваемых налогов и социальных взносов в течение этого периода.

	12
2)	для участия в некоторых консультативных формах непосредственн

демократии (например, опрос) - дополнительно к вышеуказанным гражданам

за счет иностранных граждан и лиц без гражданства.

Кроме того, даны конкретные рекомендации по корректировке регулирования отдельных форм непосредственной демократии.

6. В работе обосновано, что в общефедеральной модели местног самоуправления, согласно действующему законодательству, можно выделить 6 видов предметов ведения муниципальных образований:

1) вопросы местного значения (понимаемые в узком смысле, закрепленные в ст. 14, 15,16 и 16.2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131ФЗ (ред. от 29.07.2017) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"3 (далее - ФЗ №131)) и связанные с ними полномочия в ст. 17 ФЗ №131;

2) вопросы, предусмотренные в ч.1 ст. 14.1,15.1 и 16.1 Ф3№131,и иные государственные полномочия, не переданные в соответствии со ст. 19 ФЗ №131, участие в осуществлении которых предусмотрено федеральными законами;

3) переданные государственные полномочия в соответствии со ст. 19 ФЗ №131;

4) иные вопросы, не отнесенные к компетенции иных субъектов публичной власти (ч.2 ст. 14.1, 15.1 н 16.1 ФЗ №131) и связанные с ними по аналогии полномочия в ст. 17 ФЗ №131;

5) полномочия, вытекающие из договоров и соглашений органов местного самоуправления разных муниципальных образований (ч.4 ст. 15 ФЗ №131);

6) иные полномочия, предусмотренные в ФЗ №131 и других законах. Однако в московской модели компетенции местного самоуправления,

предусматривающей 4 правовых режима для 3 подвидов муниципальных

! П е р в о н а ч а л ь н а я р е д а к ц и я о п у б л и к о в а н а : С о б р ан и е зак о н о д а т е л ь с т в а Р Ф , 0 6 .1 0 .2 0 0 3 , N 4 0 , с т . 3822.

13

образовании, существует всего 2 вида предметов ведения —вопросы местного значения н переданные государственные полномочия, при этом они включают в себя разные вопросы и полномочия из всех вышеуказанных 6 видов предметов ведения муниципальных образований общефедеральной модели, из-за чего возникают многочисленные коллизии. В целях решения данной проблемы предлагается трактовать понятие «вопросы местного значения» в широком (как все 6 видов предметов ведения) и узком (как 1 из 6 видов предметов ведения) смыслах.

7. В целях развития местного самоуправления предлагается расширить компетенцию столичных муниципальных образований в первую очередь за счет такого вида предметов ведения муниципального образования, как «вопросы (полномочия), решение (участие в осуществлении) которых предусмотрено федеральными законами», а также контрольных полномочий. В работе приведены конкретные полномочия, которые в состоянии осуществлять органы местного самоуправления, не нарушая единство городского хозяйства.

Также предлагается расширить участие населения в выполнении на добровольной основе социально значимых работ —как за счет увеличения перечня таких работ, так и за счет привлечения к этим работам иностранных граждан, лиц без гражданства, а также граждан Российской Федерации, не подпадающих под критерии, установленные в действующем законодательстве.

8. В работе обосновано, что вопросы определения структуры органов местного самоуправления в московских муниципальных образованиях на уровне законодательства субъекта Российской Федерации во многом оставлены на усмотрение местных властей —для 145 из 146 муниципальных образовании (кроме городского округа Троицк) предусмотрены различные варианты избрания главы муниципального образования; предусмотрены все виды избирательных систем (с понятными ограничениями) для выборов депутатов представительного органа.

14

В то же время муниципально-правовая практика свидетельствует о том, что практически во всех муниципальных образованиях выборы представительного органа проходят по многомандатным округам; увеличивается число глав муниципальных образований, совмещающих должности председателя совета депутатов и главы местной администрации, при этом в 145 муниципальных образованиях они избираются не населением, а представительным органом из своего состава; местная администрация в муниципальных округах подменяется аппаратом совета депутатов, имеющим совершенно иную правовую природу.

Для преодоления таких негативных тенденций в целях развития местного самоуправления предложено в уставах муниципальных образований предусматривать:

1)выборы депутатов по одномандатным округам;

2)выборы главы муниципального образования населением;

3)сохранение местной администрации наряду с существованием

аппарата представительного органа.

Приводятся возможные механизмы определения на муниципальных выборах населением, сколько деиугатов и кто именно будет работать на постоянной основе. Также предлагаются различные варианты структуры органов местного самоуправления в ближайшие десятилетия в зависимости от разных условий (в случае активного развития Новой Москвы, в случае объединения Москвы и Московской области и в случае реформы административно-территориального устройства «старой» Москвы).

9. В целях решения самой сложной задачи — пополнения местны бюджетов предложено отказаться от типичных источников доходов (местные налоги и межбюджетные трансферты), а сделать акцент на неналоговую составляющую местных бюджетов, в основном за счет административных штрафов и прибыли муниципальных предприятий.

Предлагается конкретный механизм пополнения местных бюджетов за счет административных штрафов, предусматривающий, в частности, широкое

15

участие органов местного самоуправления в привлечении к административной ответственности за правонарушения, связанные с вопросами местного значения (в общефедералыюй модели), повышение санкций по таким составам правонарушений, отнесение издержек по делу об административном правонарушении па счет виновного лица и перечисление в местные бюджеты 50% доходов от таких штрафов. Анализируются многочисленные преимущества такого подхода и предлагаются конкретные решения, призванные минимизировать недостатки такого нововведения. В отношении муниципальных унитарных предприятий приводятся конкретные сферы, в которых возможно их создание и получение прибыли, а также необходимые ограничения их деятельности во избежание злоупотреблений.

Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что проведено комплексное исследование всех аспектов осуществления местного самоуправления в городе Москве с учетом современных правовых (но не только) реалий существования этого крупного города. Результаты работы могут быть использованы в дальнейших муниципально-правовых исследованиях, касающихся местного самоуправления не только в городе Москве, но и на других территориях, в первую очередь, в городах федерального значения и иных крупных городах. Также приведенные данные и идеи могут быть использованы учеными в других областях знания при проведении комплексных междисциплинарных исследований.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что предложена концепция развития местного самоуправления в городе Москве, которая может быть использована законодателем как подробный план реформы столичного местного самоуправления в ближайшие десятилетия. Кроме того, работа может послужить основой для преподавания специального курса, посвященного местному самоуправлению в городе Москве.

Степень достоверности и апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на заседании кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ

им. М.В. Ломоносова. Основные выводы, сделанные в исследовании, опубликованы в научных статьях (см. список публикаций автора в конце автореферата) и озвучены на научных (научно-практических) конференциях (доклад «Проблема определения круга избирателей на местных выборах в районах крупных городов» на XXII Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2015» 14 апреля 2015 года; доклад «Административные штрафы как источник доходов местных бюджетов: возможность реформы на примере муниципальных образований города Москвы» на XXIV Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2017» 12 апреля 2017 года). Результаты исследования использовались также в ходе преподавания курса «Муниципальное право России» на юридическом факультете МГУ им. М.В. Ломоносова.

17

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы диссертационного исследования, характеризуется степень ее научной разработанности, определяются объект и предмет исследования, его цели и задачи, определяются методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основы исследования, его научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, а также теоретическая и практическая значимость исследования, определяется степень достоверности и апробация результатов исследования.

Первая глава диссертации («Теоретическая база и эволюция местного самоуправления в городе Москве») состоит из двух параграфов, в которых закладывается теоретический фундамент исследования и анализируется недавний исторический опыт правового регулирования московского местного самоуправления.

Первый параграф первой главы («Теоретические основы местного самоуправления в крупных городах (применительно к городу Москве)») посвящен анализу особенностей городского самоуправления и их соотношению с московской спецификой. Рассматривается понятие города, его отражение в работах ученых и в действующем законодательстве; отдельные характеристики города, влияющие на организацию местного самоуправления; соотношение городских и сельских территорий применительно к городу федерального значения Москве. Отдельное внимание уделено столичному статусу Москвы и его влиянию на организацию местного самоуправления; соотношению территории Москвы как субъекта Российской Федерации с территориями московской городской агломерации и московского метрополитенского района; зарубежному опыту организации управления и самоуправления в крупных городах; процессу урбанизации в московских условиях; теории «двойного статуса» московских городских властей.

18

Также приводится сравнение регулирования местного самоуправления на федеральном уровне в отношении городов федерального значения и остальных субъектов Российской Федерации, на основе которого делается вывод о сближении принципов такого регулирования на этих территориях с 2014 года. Кроме того, на основе проанализированных данных делается вывод о схожести структур территорий города федерального значения Москвы и других субъектов Российской Федерации, на территории которых расположены крупные города, а также похожести отдельных московских муниципальных образований на муниципальные образования в других субъектах Российской Федерации в этом плане. Отсюда делается вывод, что опыт построения местного самоуправления в городе федерального значения Москве полезен для остальных субъектов Российской Федерации, а опыт остальных субъектов Российской Федерации - для Москвы.

Второй параграф первой главы («Этапы развития местного самоуправления в городе Москве в современным период (с конца 80-х годов XX века по наши дни)») содержит анализ эволюции московского местного самоуправления до его современного состоянии в обозначенный в названии параграфа временной период. Последовательно рассматривается как положительный, так и отрицательный опыт построения местного самоуправления на этих этапах и его знаковые составляющие: комитеты общественного самоуправления конца 1980-х - начала 1990-х годов; утвержденное в 1993 году указом Президента Российской Федерации «Временное положение об общих принципах административнотерриториального деления и организации местного самоуправления в городе Москве»; реализация теории «двойного статуса» московских городских властей в 1995-2001 годах, роль судов в её трансформации; действие с 2002 года нового городского законодательства о местном самоуправлении, его модернизация в 2012 году в связи с существенным увеличением территории города федерального значения Москвы. В данном параграфе также

19

приводится авторская периодизация развития местного самоуправления в указанный период.

Вторая глава диссертации («Проблемы правового регулирования московского местного самоуправления в отдельных его сферах и возможные пути их решения») состоит из пяти параграфов, в которых подробно освещены различные аспекты действующей системы местного самоуправления в городе Москве: территориальные основы, формы непосредственной демократии, структура органов местного самоуправления и их компетенция, а также экономическая основа столичного местного самоуправления. В каждой сфере выявлены наиболее важные проблемы и предложены пути их решения.

Первый параграф второй главы («Проблемы территориальной организации местного самоуправления в городе Москве») посвящен вопросам территориальной организации местного самоуправления как в статике, так и в динамике этого явления. Приводится анализ муниципальнотерриториального устройства города федерального значения Москвы (146 внутригородских территорий города федерального значения, разделенных московским законодателем на 3 подвида муниципальных образований - 125 муниципальных округов, 2 городских округа и 19 поселений), его соотношение с административно-территориальным устройством данного субъекта Российской Федерации (в частности, практически отсутствует влияние населенных пунктов на определение границ муниципальных образований), сравнение московских муниципальных образований между собой, с муниципальными образованиями других городов федерального значения и с муниципальными образованиями из общефедеральной модели местного самоуправления. Делаются выводы о несовершенстве используемой московским законодателем терминологии и наличии пробелов в регулировании данного вопроса. Также даются рекомендации, какое муниципально-территориальное устройство будет предпочтительным в случае активного развития Новой Москвы, в случае объединения Москвы и

20

Московской области и в случае реформы административно-территориального устройства «старой» Москвы; предлагается новый подвид муниципального образования для городов федерального значения - общегородские территории.

В данном параграфе также анализируется порядок изменения границ и преобразования муниципальных образований в городе федерального значения Москве (в частности, роль населения при принятии таких решений, уникальные для городов федерального значения способы преобразования муниципальных образований), даются рекомендации по избавлению от пробелов правового регулирования данного вопроса. Кроме того, исследуется влияние процесса урбанизации (особенно актуального для Новой Москвы) на изменение границ муниципальных образований и их преобразование, а также роль отдельных субъектов муниципального права в ходе такого процесса (в том числе в аспекте досрочного прекращения полномочий отдельных органов местного самоуправления), даются рекомендации по минимизации конфликтов в этой сфере.

Второй параграф второй главы («Проблемы регулирования форм непосредственной демократии на муниципальном уровне в городе Москве») посвящен подробному анализу регулирования всех форм непосредственной демократии на муниципальном уровне в городе Москве: муниципальных выборов, местного референдума, голосованию по отзыву депутатов и глав муниципальных образований, собраниям и конференциям граждан, публичным слушаниям, опросу, обращениям граждан и др. Устанавливаются основные проблемы правового регулирования данных форм непосредственной демократии и даются рекомендации но их решению.

Общая рекомендация в отношении форм непосредственной демократии заключается в расширении такой основополагающей категории, как население, причем за счет разных лиц (граждане в возрасте от 16 до 18 лет; граждане, имеющие существенные интересы на территории муниципального образования, заключающиеся в наличии права собственности на