Национальный уровень правового регулирования
Конституции практически всех государств - участников Соглашения о взаимных безвизовых поездках граждан от 30 ноября 2000 г. (далее - Соглашение 2000 г.) содержат нормы о вхождении составными частями в национальные правовые системы заключаемых ими международных договоров (исключение составляет Республика Беларусь, где указанные положения не закреплены на конституционном уровне). При этом, если в Конституции Кыргызской Республики говорится лишь о непосредственном применении на территории государства норм, содержащихся в ратифицированных им международных договорах (ст. 12), то конституции Республики Казахстан (ст. 4), Российской Федерации (ст. 15) и Республики Таджикистан (ст. 10) провозглашают приоритетное значение международного договора по отношению к национальному закону, определяя тем самым его место в иерархии источников внутригосударственного права <*>.
--------------------------------
<*> См.: Конституции государств - участников СНГ. М.: Норма, 1999.
Таким образом, на сегодняшний день Соглашение 2000 г., будучи ратифицированным всеми его участниками и вступившим в силу, является составной частью их правовых систем и имеет приоритет перед национальными законами, в частности, повсеместно устанавливающими общий визовый режим въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда иностранных граждан, что закрепляется либо на конституционном уровне, либо в соответствующих законах <*>.
--------------------------------
<*> Так, в статьях 6 и 20 Закона Кыргызской Республики от 17 июля 2000 г. "О внешней миграции" устанавливается визовый режим въезда, пребывания и транзитного проезда иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не установлено международными договорами Кыргызской Республики.
Закон Республики Беларусь от 3 июля 1993 г. N 2339-XII "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь" устанавливает, что правовое положение иностранных граждан в Республике Беларусь определяется также на основании международных договоров Республики Беларусь. В Законе Республики Беларусь от 29 декабря 1998 г. N 224-3 "Об иммиграции" прямо говорится о приоритете ратифицированного и вступившего в силу международного договора Республики Беларусь над законом.
Тем не менее Соглашение нельзя воспринимать автоматически как вершину пирамиды правовых регуляторов безотносительно особенностей, имеющихся в законодательстве каждого из государств - участников. Лишь учет всего комплекса правовых норм, как международного, так и национального уровней, позволит создать полноценную картину обстоятельств, с которыми придется столкнуться гражданину одного из государств - учредителей ЕврАзЭС, решившему отправиться в другое.
Республика Беларусь. Иностранные граждане и лица без гражданства, состоящие в близком родстве с гражданами Республики Беларусь и имеющие в связи с этим выданное органами внутренних дел разрешение на постоянное жительство (хотя оно может быть выдано и по иным основаниям, нежели упомянутое близкое родство), находящиеся в Республике Беларусь, считаются постоянно проживающими здесь. Им выдается соответствующий вид на жительство, а отдельным категориям иностранцев - проездной документ для въезда-выезда в республику на срок не более срока действия вида на жительство.
Иностранцы и апатриды, находящиеся в Республике Беларусь по иным основаниям, считаются временно проживающими и должны выбыть по истечении определенного им срока пребывания <*>.
--------------------------------
<*> См.: Закон Республики Беларусь от 29 декабря 1998 г. N 224-3 "Об иммиграции" // Ведомости Национального Собрания Республики Беларусь. 1999. N 3 (293). Ст. 35.
Указанные категории лиц обязаны зарегистрироваться в установленном порядке. Иностранные граждане, временно пребывающие в Республике Беларусь, проживают на ее территории при наличии документа (отметки) о регистрации или разрешения на временное пребывание. При этом граждане государств с безвизовым режимом въезда на территорию Республики Беларусь регистрируются на срок не более того, который определен международным договором Республики Беларусь. В случае, если срок безвизового пребывания не определен, регистрация осуществляется на срок, указанный в личном обращении иностранца или ходатайстве принимающей организации, но не более 90 суток в год. До окончания срока действия регистрации его можно продлить или оформить в установленном порядке разрешение на временное пребывание в Республике Беларусь. Разрешение на временное пребывание выдается на срок более 90 суток.
Транзитный проезд через территорию Республики Беларусь разрешается гражданам государств, с которыми Республика Беларусь имеет соответствующий международный договор. Транзитный проезд осуществляется в срок, не превышающий 48 часов. Иностранцы, сделавшие вынужденную остановку на территории Республики Беларусь на срок свыше 48 часов, обязаны оформить в органах внутренних дел разрешение на пребывание.
Иностранные граждане и лица без гражданства могут получить отказ на въезд в страну в следующих случаях: если это необходимо для защиты прав и законных интересов граждан Республики Беларусь и иных лиц; в интересах обеспечения государственной безопасности, охраны общественного порядка и здоровья населения; если во время прежнего пребывания были установлены факты нарушения национального законодательства; если при возбуждении ходатайства о въезде лицо сообщило о себе ложные сведения или не представило необходимые документы; если отсутствует материальное обеспечение для покрытия расходов по пребыванию лица на территории страны и выезду за ее пределы; если иностранный гражданин или лицо без гражданства включены в так называемый Список лиц, въезд которых на территорию Республики Беларусь запрещен или нежелателен, и т.д.
Право на выезд из Республики Беларусь также может быть ограничено. При этом формат оснований ограничения варьируется от интересов национальной безопасности (по факту возбуждения в отношении лица уголовного дела или осуждения за совершение преступления) до наличия неисполненных имущественных обязательств в отношении различных субъектов. Выезд ограничивается до прекращения течения препятствующих ему обстоятельств <*>.
--------------------------------
<*> См.: Закон Республики Беларусь от 3 июля 1993 г. N 2339-XII "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь" // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1993. N 21 (95). Ст. 250.
Исходя из принципа свободы передвижения по территории республики, законодатель, тем не менее, определяет места, для посещения которых требуется получение специального разрешения, выдаваемого органами внутренних дел.
Таким образом, в соответствии с условиями Соглашения 2000 г. и с учетом положений законодательства Республики Беларусь, граждане Республики Казахстан, Российской Федерации, Республики Таджикистан, Кыргызской Республики могут въезжать, пребывать, передвигаться, выезжать и проезжать транзитом через территорию Республики Беларусь в безвизовом порядке при соблюдении следующих условий: в случае временного пребывания до 90 суток в год - регистрации при возможности продления ее срока; в случае временного пребывания более 90 суток в год - получения разрешения на временное пребывание; в случае постоянного проживания - получения вида на жительство; в случае транзитного проезда - осуществления его в срок до 48 часов либо, в противном случае, оформления разрешения на пребывание. Кроме того, иностранец или апатрид должен помнить, что в определенных случаях во въезде в страну ему может быть отказано, право на выезд ограничено, а определенные места стоит посещать не иначе как по специальному разрешению.
Республика Казахстан. При въезде каждому иностранному гражданину, достигшему 16-ти лет, за исключением закрытого перечня лиц, определенных законодательством, выдается миграционная карта.
Иностранцы и лица без гражданства, прибывшие в Республику Казахстан для временного или постоянного проживания, обязаны зарегистрироваться в течение пяти календарных дней по месту своего постоянного или временного проживания <*>. Регистрация граждан, временно прибывших в Республику Казахстан из стран, с которыми у Республики Казахстан имеются международные договоры о безвизовом порядке въезда и пребывания, производится на срок, не превышающий 90 суток, и в дальнейшем может быть продлена на такой же срок.
--------------------------------
<*> См.: Закон Республики Казахстан от 13 декабря 1997 г. N 204-13РК "О миграции населения" // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1997. N 24 (2265). Ст. 341.
Документами на право постоянного проживания являются: для иностранного гражданина - вид на жительство в Республике Казахстан иностранного гражданина; для лица без гражданства - удостоверение лица без гражданства.
Во въезде в Республику Казахстан иностранцу и лицу без гражданства может быть отказано, если он: осужден за террористическую деятельность или имеет судимость за ранее совершенное тяжкое или особо тяжкое преступление; осуществляет противоправную деятельность, направленную на разжигание межгосударственной, межнациональной, религиозной вражды, против суверенитета и независимости республики; ранее выдворялся; сообщил о себе ложные сведения или не представил необходимые документы при возбуждении ходатайства о въезде и т.д. Законодательством также устанавливается перечень территорий, временно закрытых для посещения иностранными гражданами и лицами без гражданства.
Таким образом, от граждан государств - участников Соглашения 2000 г. в случае, если им разрешен въезд в Республику Казахстан и они не претендуют на посещение временно закрытых территорий, требуется соблюдение установленного порядка регистрации в течение пяти календарных дней с момента прибытия к месту своего временного или постоянного проживания и получения, по общему правилу, миграционной карты гражданами, достигшими 16-ти лет. Срок их временного пребывания с момента регистрации не должен превышать 90 дней и в дальнейшем может быть продлен на такой же срок. Для постоянного проживания необходимо оформление вида на жительство или удостоверения лица без гражданства.
Кыргызская Республика. Иностранные граждане и лица без гражданства, по общему правилу, обязаны в течение пяти дней зарегистрироваться по месту пребывания в соответствующих государственных органах республики или в гостиницах с последующей возможностью продления срока регистрации <*>.
--------------------------------
<*> См.: Закон Кыргызской Республики от 17 июля 2000 г. N 61 "О внешней миграции" // Ведомости Жогорку Кенеша. 2000. N 7. Ст. 371.
Прибывшие в Кыргызскую Республику могут обратиться за получением вида на жительство, который, в свою очередь, может быть временным (выдается лицам, прибывающим на срок свыше шести месяцев) или постоянным (выдается лицам, получившим в установленном порядке статус иммигранта).
Лица, осуществляющие транзитный проезд через территорию республики, следуют с соблюдением соответствующих правил в пограничный пункт выезда по кратчайшему маршруту с возможностью остановки.
Въезд на территорию Кыргызской Республики не разрешается, если того требуют интересы государственной безопасности или общественного порядка, защита прав и законных интересов иных лиц, а также традиционные обстоятельства установления фактов нарушения лицом национального законодательства во время предыдущего пребывания, сообщения им о себе ложных сведений, представления подложных документов и т.д.
Иностранные граждане могут свободно передвигаться по территории Кыргызской Республики, за исключением закрытых местностей, въезд и передвижение по которым осуществляются только по разрешению органов внутренних дел.
Таким образом, граждане государств - участников Соглашения 2000 г., осуществляющие в безвизовом режиме въезд, выезд, пребывание, передвижение, транзитный проезд в Республике Кыргызстан, в случае, если им разрешен въезд на ее территорию, обязаны соблюдать установленный порядок регистрации, могут обратиться за получением одной из двух разновидностей вида на жительство, осуществлять транзитный проезд с возможностью остановки и посещать закрытые местности только по специальному разрешению.
Российская Федерация. Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в порядке, не требующем получения визы, не может превышать 90 суток, за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством. Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан выехать по истечении указанного срока, если не получит разрешение на продление срока пребывания либо разрешение на временное проживание в Российской Федерации <*>.
--------------------------------
<*> См.: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.
Разрешение на временное проживание, сроком на три года, иностранный гражданин получает в пределах квоты, утвержденной Правительством РФ. Однако для иностранных граждан, родившихся на территории РСФСР и состоявших в прошлом в гражданстве СССР; родившихся на территории России; признанных нетрудоспособными и имеющих дееспособных сына или дочь, имеющих российское гражданство; имеющих хотя бы одного нетрудоспособного родителя - гражданина России; состоящих в браке с российским гражданином, имеющим место жительства в стране своего гражданства; осуществивших в определенном размере инвестиции в Российской Федерации, соответствующее разрешение может быть выдано без учета рассмотренной квоты.
Для получения права на постоянное проживание иностранным гражданам в Российской Федерации в течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований выдается вид на жительство на пять лет. Для его получения необходимо наличие срока временного проживания не менее одного года. По окончании срока действия вида на жительство он может быть продлен на пять лет. Количество таких "продлений" законодателем не ограничивается.
Прибывшие в Российскую Федерацию иностранные граждане, за исключением лиц, перечисленных в федеральном законодательстве, обязаны пройти соответствующую регистрацию в течение трех рабочих дней со дня прибытия. Регистрация производится по предъявлении миграционной карты и документа, удостоверяющего личность.
Транзитный проезд через территорию Российской Федерации осуществляется, как правило, без права на остановку.
Особый порядок въезда (только по специальному разрешению) установлен в отношении территорий с регламентированным посещением для иностранных граждан <*>.
--------------------------------
<*> Перечень территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан, утв. Постановлением Правительства РФ от 4 июля 1992 г. N 470 // САПП РФ. 1992. N 2. Ст. 37.
Российское законодательство различает возможность получения иностранным гражданином или лицом без гражданства отказа в разрешении на въезд (в случаях, если при обращении за российской визой он не смог подтвердить наличие средств для проживания в Российской Федерации и выезда из Российской Федерации или предъявить гарантии предоставления таких средств; в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации нарушил правила пересечения таковой, таможенные правила, санитарные нормы либо сообщил о себе или о целях своего пребывания заведомо ложные сведения) и категорический отказ <*>. Основанием для последнего, в первую очередь, является необходимость обеспечения безопасности государства; а также: осуждение в период предыдущего пребывания за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления; выдворение за пределы Российской Федерации в принудительном порядке; непредставление указанных в законодательстве документов для получения российской визы. Однако и в этих случаях разрешение все же может быть получено: по истечении определенного срока после отбытия наказания или выдворения либо после представления соответствующих документов.
--------------------------------
<*> См.: Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" // СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029.
Что касается выезда из Российской Федерации, вероятность его ограничения велика в случаях, если заинтересованные иностранные граждане или лица без гражданства задержаны по подозрению в совершении преступления, либо привлечены в качестве обвиняемых, либо осуждены за совершение преступления на территории России; уклоняются от исполнения обязательств, или наложенных на них судом, или предусмотренных налоговым законодательством.
Таким образом, на территории Российской Федерации гражданам государств - участников Соглашения 2000 г., которым разрешен въезд в страну, необходимо соблюдать установленный порядок регистрации в течение трех рабочих дней с момента прибытия к месту своего временного или постоянного проживания. При этом при въезде с целью миграционного контроля всем иностранным гражданам обязательно выдается миграционная карта, на основании которой осуществляется регистрация. Для въезда на "территории регламентированного посещения" необходимо получение специального разрешения. Срок временного пребывания иностранных граждан с момента регистрации не должен превышать 90 дней и в дальнейшем может быть продлен на такой же срок или получено право на временное трехлетнее проживание. По прошествии первого года законного временного проживания может быть получен вид на жительство сроком на пять лет с возможностью неограниченной пролонгации.
Республика Таджикистан. Если иностранные граждане или лица без гражданства въезжают в Республику Таджикистан на срок более одного месяца, то они в обязательном порядке должны получить в органах внутренних дел вид на жительство. Иностранцы и апатриды, находящиеся в Республике Таджикистан на ином законном основании, считаются временно пребывающими. Они обязаны в установленном порядке зарегистрироваться в течение трех суток, исключая праздничные и выходные дни, и выехать из Республики Таджикистан по истечении срока пребывания <*>.
--------------------------------
<*> См.: Закон Республики Таджикистан от 1 февраля 1996 г. N 231 "О правовом положении иностранных граждан" // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 1996. N 3 (1208). Ст. 55.
Транзитный проезд осуществляется с соблюдением правил транзитного проезда в пограничный пункт выезда из Республики Таджикистан по установленному маршруту с возможностью остановки.
Вместе с тем в целях обеспечения национальной безопасности, охраны общественного порядка, здоровья и нравственности населения, защиты прав и законных интересов иных лиц, а также в случаях, если во время предыдущего пребывания иностранца или апатрида были установлены факты нарушения им национального законодательства, если при возбуждении ходатайства о въезде он сообщил о себе ложные сведения или не представил необходимые документы и т.д., въезд указанным лицам на территорию Республики Таджикистан может быть не разрешен. Что касается выезда, то при открытом перечне оснований для отказа в разрешении на него законодатель особо выделяет интересы национальной безопасности, а также наличие оснований для привлечения лица к уголовной ответственности или осуждение его за совершение преступления. Выезд не разрешается до прекращения действия указанных обстоятельств.
Таким образом, граждане государств - участников Соглашения 2000 г., которым разрешен въезд на территорию Республики Таджикистан, обязаны, по общему правилу, в течение трех дней пройти регистрацию, а в случае прибытия на срок более одного месяца - получить вид на жительство.
* * *
На протяжении 12 лет существования СНГ параметры взаимодействия государств - участников всегда определялись степенью заинтересованности в определенных его формах.
Многостороннее сотрудничество на начальном этапе существования СНГ явилось воплощением слабых центростремительных потоков и, одновременно, инерцией необходимости сохранения устойчивых политических, экономических, социальных связей бывшей сверхдержавы в формате нового межгосударственного образования. Заключенные в этот период "многосторонние соглашения позволили на фоне больших геополитических перемен обеспечить нормальное функционирование необходимых для повседневной жизни людей социальных механизмов на всем постсоветском пространстве". При этом "размежевание бывших союзных республик прошло упорядоченно и не вызвало глубоких геополитических потрясений" <*>. Ярким примером стали Бишкекское и Московское соглашения 1992 г., в соответствии с которыми на большей части территории СНГ был сохранен безвизовый режим перемещения граждан государств - участников и провозглашен принцип взаимного признания государствами - участниками виз, выдаваемых их компетентными органами. Этот период можно рассматривать в качестве условно выделяемого первого этапа правового регулирования в данной области межгосударственного сотрудничества.
--------------------------------
<*> Аналитический доклад "Итоги деятельности СНГ за 10 лет и задачи на перспективу". С. 74.
Действовавшие сначала параллельно, а затем, как по объективным причинам, так и вследствие проявления вполне определенной политической воли, начавшие вытеснять многосторонние соглашения их двусторонние "собратья" ознаменовали собой период, который в литературе нередко называется завершением "цивилизованного развода" бывших союзных республик. В сфере регулирования взаимных поездок граждан выделяется второй этап, в рамках которого межгосударственное общение на постсоветском пространстве все более входило в международно-правовые рамки сугубо двусторонних контактов. Был заключен целый ряд соглашений, сохранивших безвизовый режим взаимных поездок граждан государств Сторон. При этом по мере заключения каждого следующего соглашения выявлялись две тенденции. Во-первых, происходила все большая детализация правового регулирования взаимных поездок граждан государств Сторон. Во-вторых, имея в общем и целом аналогичное содержание, каждое соглашение по-своему отражало специфику межгосударственных отношений.
На сегодняшний день очевидно, что перспективы эволюции СНГ в полноценное интеграционное объединение весьма и весьма спорны. В связи с этим в рамках концепции многоформатной и разноскоростной интеграции "по принципу матрешки" были сформированы "менее широкие по составу, но более продвинутые по уровню сотрудничества межгосударственные объединения" <*>. "Локомотивом" среди них названо Евразийское экономическое сообщество <**>. Правовое регулирование так называемого третьего этапа осуществляется на многосторонней основе в рамках межгосударственных объединений в составе СНГ. Примером служит заключенное государствами - участниками ЕврАзЭС Соглашение о взаимных безвизовых поездках граждан, в соответствии с которым сохраняется безвизовый режим таких поездок при наличии возможности для каждой из Сторон перейти в отношении другой (других) на отличный режим. Хотя указанное Соглашение и имеет приоритетное значение по отношению к национальному законодательству Сторон, не учитывать нормы последнего, безусловно, нельзя. В частности, граждане государств - участников Соглашения не освобождаются от порядка регистрации и миграционного контроля на территории каждого государства, так как Соглашением соответствующие вопросы не урегулированы. Следовательно, регистрация (и получение миграционных карт в Российской Федерации и Республике Казахстан) осуществляется ими в общем порядке, если иное не оговорено законодательными актами государств. При этом законодательством каждого из государств определяется свой порядок регистрации, а также устанавливаются изъятия из общих правил, варьируются перечни соответствующих документов и т.д. В связи с этим требуется осуществить гармонизацию законодательства государств, входящих в ЕврАзЭС, посредством внесения в Соглашение 2000 г. необходимых изменений и дополнений и приведения в соответствие с ними национального законодательства.
--------------------------------
<*> Алексеев Р., Михайлов В. Евразийское экономическое сообщество // Международная жизнь. 1997. N 11. С. 31.
<**> Из выступления В.В. Путина на заседании Межгосударственного Совета ЕврАзЭС 13 мая 2002 г. // Дипломатический вестник. 2002. N 6. С. 74.