§2 Надзор за исполнением законов

В самом законодательном определении термина «Прокуратура Российской Федерации» ¹⁷ дается указание на осуществление функции надзора за исполнением законов. Хочется отметить, что упоминание на осуществление иных функций прокуратурой в данном определении отсутствует.

Пункт 2 статьи 1 ФЗ «О Прокуратуре»¹⁸ гласит, что функциями прокуратуры являются: надзор за исполнением законов, уголовное преследование, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие прокурора в рассмотрении дел судами; следовательно прокуратура РФ является многофункциональной системой органов, которая признает прокурорский надзор в качестве своей главной функции, способствующей достижению целей ее деятельности. Факт нахождения функции надзора за исполнение законов первой в перечне функций прокуратуры, закрепленном на законодательном уровне, подтверждает ее особое значение.

Еще одним подтверждением особого положения функции надзора за исполнением законов, по сравнению с другими функциями прокуратуры является наличие значительного количества и объемного содержания отраслей функции надзора за исполнением законов. Такой вывод можно сделать на основе анализа абзацев 2-6 пункта 2 статьи 1 Закона о прокуратуре, содержащих следующие отрасли функции по надзору за исполнением законов:

• Надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления…;

• Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления…;

• Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

• Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.¹⁹

Деятельность органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие имеет огромное значение для благополучия государства в целом и его граждан в отдельности. Кроме того, она затрагивает самые существенные права и свободы граждан. Поэтому необходима ее четкая и доскональная регуляция на всех этапах уголовно-процессуальным и иным законодательством. Последствия нарушений этих норм законов могут приводить к крайне тяжелым, а порой и непоправимым последствиям, могут причинить людям серьезный вред. Именно поэтому надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие выделен в ФЗ «О прокуратуре РФ» самостоятельную отрасль функции надзора за исполнением законов. Данной отрасли посвящена глава 4 раздела 3 Закона о прокуратуре.

Существование отраслей функции надзора подтверждается положениями и иных Федеральных законов, помимо ФЗ «О Прокуратуре»²⁰, так, ст. 37 «Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» ²¹ (далее – УПК) устанавливает, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия (выделено мною – Евдоков Ф.В). Следовательно, дифференциация отраслей функции надзора за исполнением законов является не девиантным изобретением Закона о прокуратуре (абзацы 2-6 пункта 2 статьи 1 ФЗ «О Прокуратуре»²²), а последовательно проводимой логикой отечественного законодателя на федеральном уровне правового регулирования, поскольку в УПК²³ содержится указание на регулирование деятельности прокуроров Федеральным законом «О Прокуратуре» в котором присутствует разделение²⁴, отраслей функции надзора за исполнением законов а так же в самом УПК (ст. 37) приводится одна из таких отраслей. Таким образом, в УПК имеется как прямое подтверждение дифференциации отраслей функции надзора за исполнением законов в ст. 37 УПК, так и косвенное одобрение этого факта, путем указания в п. 31 ч.1 ст. 5 УПК на регулирование деятельности прокуроров Федеральным законом «О Прокуратуре»²⁵, в котором содержится классификация отраслей функции надзора за исполнением законов.

В. Б. Ястребов отмечает, что прокуратура представляет собой единственный государственный орган, который осуществляет надзор за соблюдением законов²⁶. С данным утверждением нельзя не согласиться, поскольку сама природа прокуратуры, учитывая историю ее создания, те цели, ради которых она создана, задачи, возложенные на нее, функции, которыми она наделена и в итоге полномочия прокуроров не оставляют ни одного конкурента среди государственных органов, и любых структурных элементов в государственном механизме, кто бы смог обеспечить результативный, беспристрастный, сбалансированный, всеобъемлющий надзор за исполнением законов. Функция надзора за исполнением законов оказывает огромное влияние на эффективную реализацию иных функций прокуратур и является необходимые условием для их проявления.

Ученым-правоведом М. С. Строговичем указывалось, что процессуальные функции прокурора - особые методы и формы осуществления его основной функции, каковой является надзор за соблюдением закона и охраны законности. Это утверждение является верным на основе нескольких аргументов. Во-первых, функция надзора за исполнением законов возглавляет блок всех функций, является более обширной, область ее применения превалирует над спектром действия иных функций прокуратуры. Во-вторых, функции надзора за исполнением законов, в отличие от остальных функций посвящен целый третий раздел в Законе о прокуратуре. В-третьих, в Законе о прокуратуре данная функция указана первой в перечне функций прокуратуры. В-четвертых, функция надзора за исполнением законов содержится в самом определении термина «прокуратура», раскрытом в ст. 1 ФЗ «О Прокуратуре»²⁷. В-пятых, только у функции надзора за исполнением законов существует отрасли.

Таким образом, функция прокуратуры по надзору за соблюдением законов - универсальная, поскольку ее действие распространено практически на все области социальных, экономических, культурных и политических отношений.

Необходимо перейти к надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, поскольку данная отрасль структурно входит в функцию надзора за исполнением законов. В целях достижения правильной хронологической последовательности логики раскрытия темы, представляется правильным начать изложение материала с исторического аспекта надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Когда происходили и в чем заключались коренные переломы в истории развития данной отрасли функции надзора за исполнением законов в России ?