Глава 2 Система функций прокуратуры Российской Федерации §2.1 Надзор за исполнением законов

Прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации¹². Эти особенности Прокуратуры РФ установлены в ст. 129 Конституции РФ и ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ», являющихся основными нормативно-правовыми актами для данного государственного органа.

Ст. 1 Закона о прокуратуре указывает, что функциями прокуратуры являются: надзор за исполнением законов, уголовное преследование, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие прокурора в рассмотрении судами гражданских и административных дел, следовательно прокуратура РФ является многофункциональной системой органов, которая признает прокурорский надзор в качестве своей главной функции, способствующей достижению целей деятельности. Надзор за соблюдением законодательных и подзаконных актов как функция прямо или косвенно связанна с уголовно-процессуальной деятельностью прокуратуры, что заложено в ее сущности наиболее полным образом выражает государственное и правовое предназначение прокуратуры¹³.

В. Б. Ястребов отмечает, что прокуратура представляет собой единственный государственный орган, который осуществляет надзор за соблюдением законов. Данная функция оказывает огромное влияние на реализацию иных функций прокуратуры.

Ученым-правоведом М. С. Строговичем указывалось, что процессуальные функции прокурора - особые методы и формы осуществления его основной функции, каковой является надзор за соблюдением закона и охраны законности. Это утверждение является верным на основе нескольких аргументов. Во-первых, функция надзора за исполнением законов возглавляет блок всех функций, является более обширной, область ее применения превалирует над спектром действия иных функций прокуратуры. Во-вторых, функции надзора за исполнением законов, в отличие от остальных функций посвящен целый третий раздел в Законе о прокуратуре. В-третьих, в Законе о прокуратуре данная функция указана первой в перечне функций прокуратуры. В-четвертых, функция надзора за исполнением законов содержится в самом определении термина «прокуратура», раскрытом в ст. 1 ФЗ «О Прокуратуре».

Федеральный закон «О прокуратуре РФ» содержит положения о том, что прокуратура РФ от лица государства осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ, а также исполнением законов, которые действуют на территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 1). В вышеприведенном нормативном акте надзорная функция конкретизирована в ее различных отраслях. Прокуратура осуществляет:

-Надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти…

-Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти…

-Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

-Надзор за исполнением законов судебными приставами;

-Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

В статье 29 Федерального закона «О прокуратуре РФ» в качестве предмета надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие приводится соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся правонарушениях. Поэтому можно указать, что надзор за деятельностью органов в процессе дознания и предварительного следствия уголовного судопроизводства на досудебной стадии – это тоже надзор, который направлен на исполнение законов данными органами, потому что вся процессуальная деятельность должна быть осуществлена исключительно на основе и во исполнение законов¹⁴.

Таким образом, функция прокуратуры по надзору за соблюдением законов - универсальная, поскольку ее действие распространено практически на все области социальных, экономических, культурных и политических отношений. Можно сказать, что функция прокуратуры по надзору за соблюдением законодательства с функцией уголовного преследования не может быть связана «напрямую», а только опосредованно, через отрасль функции надзора за соблюдением законов-надзор за исполнением законодательства органами, которые осуществляют оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие¹⁵.

Функция прокуратуры по надзору за исполнением законодательства органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, в области уголовного судопроизводства может быть применена лишь в той мере, в которой результат оперативно-розыскной деятельности может быть использован в данной же сфере.

И только в этом случае можно вести речь о соотношении функций уголовного преследования и надзора за законом как о категориях равного уровня.

Ст. 37 «Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» (далее – УПК)¹⁶ РФ устанавливает, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. При этом необходимо отметить, что уголовное преследование прокурором осуществляется и в процессе досудебных и судебных стадий, так как в п. 56 ст. 5 УПК РФ закрепляется, что в термин «уголовное судопроизводство» включены и досудебное и судебное производство по уголовным делам¹⁷.

Таким образом, надзор за исполнением законов является первостепенной процессуальной функцией прокуратуры. Функция надзора за соблюдением законодательства в процессе расследования преступлений на сегодняшний день - основная функция прокуратуры на досудебных стадиях всего уголовного судопроизводства, по той причине, что уголовное преследование и другие функции прокуратуры должны быть реализованы через надзорную функцию, и способствовать достижению цели уголовного судопроизводства только при соблюдении условия их законности.

Необходимо перейти к функции уголовного преследования, поскольку она занимает второстепенное значение после надзора за исполнением законов. Данный вывод можно сделать на том основании, что в уголовное преследование входит функция участия в рассмотрении дел судами, причина такого утверждения и иные доказательства лидерства функции надзора за соблюдением законодательства будут приведены в дальнейшем содержании работы.