ГЛАВА ЧЕТЫРНАДЦАТАЯ

КООРДИНАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ

§1. Сущность и значение функции координации деятельности по борьбе с преступностью

Координацию как функцию прокуратуры характеризуют два отличи­ тельных признака. Согласно ч. 1 ст. 8 Федерального закона «О про­ куратуре Российской Федерации» первый из признаков заключает­ ся в том, что осуществляемая Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами координация распро­ страняется только на сферу борьбы с преступностью, второй признак указывает, что круг субъектов координационной деятельности огра­ ничен исключительно правоохранительными органами.

Борьба с преступностью по смыслу ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» представляет особый вид государственно-правовой деятельности, осуществляемой специали­ зированными органами, обеспечивающими правовую защиту инте­ ресов человека и гражданина, общества и государства, направленной на выявление, пресечение, раскрытие и предупреждение преступле­ ний. Правоохранительными органами принято считать уполномо­ ченные государством органы, обеспечивающие охрану права путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им поряд­

§ 1. Функция координации деятельности по борьбе с преступностью

335

ка1. В Законе о прокуратуре назван перечень основных видов пра­ воохранительных органов, координируемых Генеральным проку­ рором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами. Среди них конкретно указываются: органы внутренних дел, органы Федеральной службы безопасности, органы по контролю за оборо­ том наркотических средств и психотропных веществ, органы тамо­ женной службы и, кроме того, говорится и о «других» правоохрани­ тельных органах. В этой связи необходимо отметить, что перечень правоохранительных органов, приведенный в ст. 8 Федерального за­ кона «О прокуратуре Российской Федерации», по существу, является исчерпывающим на настоящий момент. Хотя, как известно, право­ охранительной деятельностью занимаются и иные государственные органы (например, органы дознания в лице судебных приставов, ко­ мандиров воинских частей, некоторые должностные лица — капи­ таны морских или речных судов, главы дипломатических предста­ вительств или консульских учреждений, наделенные правом воз­ буждения уголовных дел). Однако собственно правоохранительная деятельность для них не имеет профилирующего значения, она за­ нимает относительно небольшой объем в их работе, поэтому та­ кие органы не принято причислять к категории правоохранитель­ ных. К «другим» правоохранительным органам, о которых говорит­ ся в тексте ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», не относятся также и суды. Такое исключение сделано в силу их принадлежности к самостоятельной судебной ветви власти. Однако определенную роль сыграли предпринимаемые попытки за­ крепления за судом статуса освобожденного от обязанности установ­ ления истины нейтрального арбитра. Надо сказать, что фактически суды выполняют функции охраны права и будут, несомненно, вы­ полнять их в дальнейшем, поскольку защита публичных интересов, прав и свобод человека и гражданина является неотъемлемым эле­ ментом правосудия, других функций, выполняемых органами судеб­ ной власти.

Возложение на прокуратуру функции координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью обусловле­ но причинами объективного порядка. Реализуя свои надзорные пол­ номочия, прокуратура оказывает корректирующее влияние на дейст­ вия других субъектов правоохранительной деятельности, вследствие

1 См.: Гуценко К.Ф., Ковалев МЛ. Правоохранительные органы. М., 2000. С. 8.

336	Гл. 14. Координация деятельности по борьбе с преступностью

чего она находится в центре системы данных органов. Прокуратура, благодаря своему месту в правоохранительной системе, располагает наиболее полным объемом информации о состоянии законности на федеральном и региональных уровнях. Немаловажным является тот факт, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независи­ мо от федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправле­ ния и несмотря на местные различия, ведомственные и местниче­ ские влияния.

Функция координации впервые получила законодательное закре­ пление в 1979 г. В ст. 3 Закона Союза Советских Социалистических Республик «О прокуратуре СССР» в числе основных направлений деятельности прокуратуры указывалась «координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями». Для своего времени это было актом, имевшим важное значение для решения большого круга вопросов выявления, пресечения и предупреждения широкого спектра правонарушений, включая в первую очередь их наиболее опасные, преступные фор­ мы. Закон способствовал консолидации усилий правоохранитель­ ных органов в деле обеспечения законности именно на той правовой основе, которая была единственно приемлемой, однако долгое вре­ мя оставалась нереализованной. Достаточно показательным в этом плане было отношение к нормативной регламентации координаци­ онной деятельности прокуратуры в предшествующий период совет­ ского этапа ее истории.

Как известно, Положение о прокурорском надзоре, принятое 28 мая 1922 г., не содержало указаний на осуществление органами прокуратуры функции координации. Не было их и в последующих правовых актах, определявших статус органов прокуратуры: «Поло­ жении о прокуратуре Союза ССР», утвержденном Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г.1, «Положении о прокурор­ ском надзоре в СССР», утвержденном Указом Президиума Верховно­ го Совета СССР 24 мая 1955 г.2 Лишь в «Положении о судоустройстве РСФСР», принятом 3-й сессией XII созыва ВЦИК19 ноября 1926 г.3, в ст. 59 отмечалось, что на прокуратуру возлагалось «общее наблю­

' СЗ СССР. 1934. № 1. Ст. 2-а, 2-6.

2ВВС СССР. 1955. № 9. Ст. 222.

3СУ РСФСР. 1926. № 85. Ст. 624.

§ 1. Функция координации деятельности по борьбе с преступностью

337

дение и согласование деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью». На основе положений названной статьи обеспечить эффективную координацию деятельности правоохранительных ор­ ганов было совсем непросто.

В силу объективной необходимости прокуроры брали на себя вы­ полнение определенных координационных полномочий. В частно­ сти, по инициативе прокуроров регулярно проводились межведом­ ственные совещания, в которых принимали участие работники ор­ ганов прокуратуры, суда, внутренних дел. Практиковалось издание совместных нормативных документов, касающихся актуальных во­ просов борьбы с преступностью и обеспечения законности. Несмотря на определенный положительный эффект, признать такую деятель­ ность выполнением прокуратурой функции координации можно лишь условно. Она не имела надлежащей правовой базы. Работа по проведению совместных мероприятий регламентировалась в лучшем случае ведомственными нормативными актами, что, с одной сторо­ ны, существенно ограничивало возможности координационной дея­ тельности, а с другой — не создавало условий для обязательности ее осуществления.

Недостаточная результативность борьбы с преступностью в от­ дельные периоды предопределяла необходимость принятия реальных мер по усилению согласованности усилий правоохранительных ор­ ганов по выявлению, пресечению и предупреждению преступлений. Соответствующие решения, однако, не всегда принимали форму за­ кона и часто излагались в виде партийных директив либо совмест­ ных постановлений партийных и советских органов. Они давали, как правило, временный эффект. Так было, в частности, с реализацией постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 июля 1966 г. «О мерах по усилению борьбы с преступностью»1. В Поста­ новлении в отношении правоохранительных органов было сказа­ но, что их руководители должны систематически предпринимать со­ вместные действия по актуальным направлениям борьбы с преступ­ ностью и укрепления правопорядка. Первое время, действительно, шла активная работа по воплощению в жизнь содержавшихся в По­ становлении требований — проводились партийно-хозяйственные активы районного масштаба, на предприятиях, правоохранительны­ ми органами разрабатывались совместные планы борьбы с преступ-

1 ВВС СССР. 1966. № 30. С. 595.

338	Гл. 14. Координация деятельности по борьбе с преступностью

носгью. Были достигнуты заметные позитивные результаты. С улиц практически исчезли хулиганы, наметилось сокращение других ви­ дов уличной преступности, насильственных преступлений и т.д. Од­ нако менее чем через год жизнь опять вошла в прежнее русло и пра­ воохранительная деятельность стала осуществляться с той же интен­ сивностью и фактически по тем же правилам, которые утвердились ранее.

Серьезная и, надо сказать, результативная попытка обеспече­ ния координации в общегосударственном масштабе была предпри­ нята в 1971—1972 гг. Имеются в виду меры, которые были приняты по материалам проверки работы Брянской областной партийной ор­ ганизации по решению задач борьбы с правонарушениями. Провер­ ка была хорошо продумана и организована. Она проводилась как бы в два этапа: на первом был осуществлен всесторонний, масштаб­ ный криминологический анализ состояния преступности в регионе и практики борьбы с ней. На втором этапе проводилась разработка и осуществление конкретных мер, главным образом организационно­ го характера по активизации борьбы с преступностью. В принятом

вянваре 1972 г по материалам проверки решении ЦК КПСС в ка­ честве одного из основных выводов была названа необходимость ре­ ального обеспечения координации деятельности правоохранитель­ ных органов по борьбе с преступностью. В соответствии с данным решением органы прокуратуры вели систематическую работу, на­ правленную на достижение согласованных усилий органов прокура­ туры, суда, органов внутренних дел, других правоохранительных ор­ ганов по борьбе с преступностью, укреплению законности и право­ порядка. До принятия в 1979 г. Закона СССР «О прокуратуре СССР»

указанное решение ЦК КПСС являлось фактической организацион­ ной и в известном смысле правовой основой выполнения прокурату­ рой координационной функции.

Начало 90-х гг. минувшего столетия отличалось исключительной сложност мо ситуации, характеризовавшей состояние законности и правопорядка в стране, организацию борьбы с преступностью. Тем не менсе, не смотря на резко возросшее значение согласованности дей­ ствий всех элементов правоохранительной системы, Закон «О проку­ ратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. не содержал по­ ложений, закреплявших координирующую роль органов прокуратуры

вборьбе с антиобщественными проявлениями. Это было серьезным пробелом в характеристике правового статуса российской прокурату­ ры. Данный пробел был восполнен Указом Президента Российской

§ 1. Функция координации деятельности по борьбе с преступностью

339

Федерации от 20 октября 1994 г. № 1685, сущность содержащихся по­ ложений о координации в котором была воспринята Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон „О прокуратуре Российской Федерации"».

Возможность и необходимость координации деятельности по борьбе с преступностью коренятся в наличии системы постоянных профессиональных связей между правоохранительными органами, единстве их целей, общности правовой базы, определяющей направ­ ления действий по борьбе с преступностью, процессуальные основы правоохранительной деятельности, формы и правовые средства ее осуществления. Устойчивость профессиональных связей между от­ дельными элементами правоохранительной системы играет осново­ полагающую роль в нахождении оптимальных стабильных организа­ ционных форм обеспечения их согласованной деятельности.

Распространение координационных связей только на систему правоохранительных органов отнюдь не исключает деловых контак­ тов органов прокуратуры с другими государственными органами и организациями. Соответствующие отношения, безусловно, есть, но они имеют иную природу. Применительно к такого рода органам и организациям можно говорить не о координации, а о взаимодейст­ вии с ними. В частности, прокуратура ведет активную линию на под­ держание постоянного взаимодействия с контролирующими органа­ ми. С помощью контролирующих органов достигается более высо­ кая степень полноты выявления и устранения правонарушений, их причин и способствующих им условий. Однако характер связей про­ куратуры и контролирующих органов и связей прокуратуры с право­ охранительными органами существенно отличается, что определяет особенности предпринимаемых прокуратурой усилий по обеспече­ нию координации деятельности правоохранительных органов и вза­ имодействия прокуратуры с контролирующими и другими органа­ ми. В случае, когда речь идет о координации, основным фактором, позволяющим достигать согласованность общих усилий, выступает единство основных целей и задач координируемых органов. В том же случае, когда речь идет о взаимодействии прокуратуры с государ­ ственными и иными органами, возможность взаимодействия опре­ деляется совпадением отдельных сфер деятельности и решаемых ими задач, причем такое совпадение может быть краткосрочным, эпизо­ дическим, но может иметь более глубокие корни, включая достиже­ ние взаимодействия на постоянной основе. Именно такой вид взаи­ модействия свойствен отношениям прокуратуры и контролирующих