Учебный год 2023 г. / ЗАЩИТА КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

ЗАЩИТА КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ <*>

Л.С. КАЗАКОВА

--------------------------------

<*> Kazakova L.S. Protection of constitutional laws of minor public authorities in activity.

Казакова Людмила Сергеевна, адъюнкт кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России, капитан милиции.

В статье анализируются вопрос защиты конституционных прав несовершеннолетних в деятельности органов государственной власти, вопросы взаимодействия органов внутренних дел, уполномоченных по правам ребенка, и иных субъектов. Анализируется ряд нормативных актов, программ по правам несовершеннолетних.

Ключевые слова: права детей, права человека, защита прав несовершеннолетних.

The summary: In article the question of protection of constitutional laws of minor public authorities in activity is analyzed. Questions of interaction of the law-enforcement bodies authorized by the rights of the child and other subjects. A number of statutory acts, programs by the rights of minors is analyzed.

Key words: the Rights of children, human rights, protection of the rights of minors.

Защита прав несовершеннолетних, с течением времени становясь все более актуальной проблемой в России, привлекающей острое внимание общественности и властных кругов, стоит в ряду важнейших функций государства. Реализуемая через развернутую систему государственных институтов, в деятельности каждого конкретного органа эта функция обретает свои особенности, понимание которых, несомненно, должно способствовать ее исполнению <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ермаков А.В. Прокурорский надзор в сфере защиты прав несовершеннолетних: Монография. М.: Экслибрис-Пресс, 2008. С. 10.

Обособление функции защиты прав несовершеннолетних в нашей стране стало происходить с ратификацией Конвенции ООН о правах ребенка <2>. Подписав этот документ, Россия взяла на себя обязательство привести в соответствие с ним национальное законодательство. Для этого была образована Комиссия по координации работ, связанных с выполнением Конвенции <3>, разработан и утвержден Национальный план действий в интересах детей <4>.

--------------------------------

<2> См.: Постановление Верховного Совета СССР от 13 июня 1990 г. N 1559-1 "О ратификации Конвенции о правах ребенка" // Международные конвенции и декларации о правах женщин и детей: Сб. универсальных и региональных международных документов / Сост.: Л.В. Корбут, С.В. Поленина. М., 1998.

<3> См.: Постановление Правительства РФ от 23 октября 1993 г. N 1077 "Об утверждении Положения о Комиссии по координации работ, связанных с выполнением Конвенции ООН о правах ребенка и Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в Российской Федерации, ее состава" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. 1 нояб.

<4> См.: Указ Президента РФ от 14 сентября 1995 г. N 942 "Об утверждении Основных направлений государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 г. (Национальный план действий в интересах детей)" // СЗ РФ. 1995. N 38. Ст. 3669.

Правоохранительная функция Российского государства - та, которая устанавливает и охраняет порядок, именуемый правовым. Функция, требующая обеспечить точное и полное соблюдение законодательства всеми гражданами, организациями, государственными органами <5>.

--------------------------------

<5> См.: Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права. М., 1996. С. 23.

Рассматривая вопросы взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления, учреждений и общественных организаций, осуществляющих защиту конституционных прав несовершеннолетних, позволим себе проанализировать содержание понятия взаимодействия, так как термин "взаимодействие" очень многозначен. В философии взаимодействие раскрывается как универсальная категория: всеобщая форма связи тел или явлений, осуществляющаяся в их взаимном изменении, в котором совершается процесс превращения причины в следствие и обратно <6>. Два основных подхода можно выделить из других энциклопедических источников <7>: взаимная связь явлений; взаимная поддержка.

--------------------------------

<6> См.: Философский энциклопедический словарь. М.: Инфра-М, 2000. С. 66.

<7> См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.: АЗЪ, 1998. С. 77.

Подробно рассмотрен вопрос о сущности и формах взаимодействия А.В. Загорным, который определяет взаимодействие как "деятельность, согласованную в результате координации по целям, месту, времени применения сил и средств для достижения поставленных задач" <8>. В каждом конкретном случае взаимодействие организуется для решения определенной системы типовых или оперативно возникающих задач.

--------------------------------

<8> См.: Загорный А.В. Координация деятельности органов внутренних дел с другими государственными органами и общественными организациями в предупреждении правонарушений и укреплении общественного порядка. М.: Академия МВД СССР, 1981. С. 29 - 30.

Переходя к вопросу о взаимодействии в области защиты конституционных прав несовершеннолетних в деятельности органов государственной власти, рассмотрим работу системы МВД России, одного из основных органов власти в исследуемой сфере. Показательна практика деятельности МВД Республики Башкортостан по использованию возможностей социально-профилактических центров микрорайонов по профилактике правонарушений и организации досуга несовершеннолетних по месту жительства <9>. Отметим, что указанная работа проводилась органами внутренних дел в тесном взаимодействии с органами местного самоуправления.

--------------------------------

<9> См.: Сборник ГУООП, ВНИИ МВД России. М., 1995. N 2. С. 47 - 53.

В целях совершенствования и координации работы по профилактике безнадзорности и правонарушений в школах г. Камышина Волгоградской области были введены ставки заместителей директоров по правовому воспитанию <10>. Центром профилактической работы являются кабинеты правового воспитания, в которых собраны материалы, отражающие совместную работу отделений по предупреждению правонарушений несовершеннолетних органов внутренних дел, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, папки с документацией, планы работы, картотеки и т.д.

--------------------------------

<10> См.: Бакаев А.А., Остапенко Н.И. Система профилактики правонарушений несовершеннолетних: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2003. С. 109.

Программа по введению в общеобразовательных учреждениях инспекторов по делам несовершеннолетних разработана и реализуется в ГУВД Ставропольского края. Постановлением главы администрации г. Ставрополя в штат подразделений по делам несовершеннолетних (ПДН) органов внутренних дел города введено 16 штатных единиц инспекторов по предупреждению правонарушений несовершеннолетних для работы в школах, основной задачей которых является проведение профилактической работы, а также пропаганда правовых знаний в подростковой среде.

Школьные участковые инспекторы были введены также в Республике Ингушетия и Краснодарском крае. Анализ итогов работы школьных инспекторов показал, что их деятельность привела к снижению противоправной активности со стороны учащихся школ. Наметились тенденции к общему оздоровлению криминогенной обстановки и на территориях, прилегающих к школам.

В Ростовской области <11> в целях координации усилий заинтересованных министерств и ведомств по повышению эффективности борьбы с безнадзорностью и беспризорностью несовершеннолетних, формирования единого межведомственного информационного поля о таких детях создан банк данных, в который внесены материалы о 1511 неблагополучных подростках. Эти сведения позволили более целенаправленно вести работу по профилактике безнадзорности и правонарушений, совершаемых несовершеннолетними. В области открыто 7 новых учреждений социальной помощи семье и детям, а также приют и 5 реабилитационных отделений для детей с ограниченными возможностями. В этих учреждениях получили помощь, поддержку, прошли реабилитацию более 2,5 тыс. беспризорных детей. Регулярный медицинский контроль позволил вызволить из неблагополучных семей свыше 1 тыс. мальчишек и девчонок. Взяты на учет около 3 тыс. несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей.

--------------------------------

<11> См.: Там же. С. 111.

Высокий уровень безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних обусловливает необходимость осуществления на уровне субъектов Российской Федерации, а также в городах, районах и иных муниципальных образованиях ряда организационных, финансовых, штатных и других мер по созданию условий, необходимых для повышения эффективности деятельности органов по защите прав несовершеннолетних. Прежде всего целесообразно:

- обеспечить восстановление и функционирование сети детско-юношеских культурно-оздоровительных учреждений, в том числе клубов и спортивных секций по месту жительства;

- ввести в штаты соответствующих образовательных, воспитательных, досуговых учреждений должности психологов, педагогов-организаторов, педагогов дополнительного образования и других специалистов, обеспечивающих непрерывный целенаправленный воспитательно-реабилитационный процесс как в образовательном учреждении, так и по месту жительства несовершеннолетних.

В субъектах Российской Федерации, а также в городах, районах и иных муниципальных образованиях программы и планы по работе с несовершеннолетними существенно различаются между собой в зависимости от оперативной обстановки, ресурсного обеспечения профилактической деятельности и иных факторов. Вместе с тем планирование по линии несовершеннолетних имеет и общие направления. Так, по мнению В.А. Лелекова <12>, структура планов может состоять из разделов:

--------------------------------

<12> См.: Лелеков В.А. Теоретические и прикладные проблемы комплексного исследования молодежной преступности на региональном уровне: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1999. С. 214 - 215.

- организационные и общие профилактические мероприятия;

- индивидуально-профилактическая работа с учащимися общеобразовательных школ, профессиональных училищ и подростками, работающими на производстве;

- пропаганда правовых знаний, проблемы социальной защиты детей и укрепления семьи и других.

Прежде всего следует вернуться к семье - основному субъекту профилактической работы с несовершеннолетними, где, как мы выяснили, начинается нравственное воспитание детей, которое продолжается в дошкольных учреждениях и школах. Думается, что прежде всего на родителях лежит обязанность и ответственность за правильное воспитание ребенка, за подготовку его к школе и трудовой деятельности, чтобы он стал достойным членом общества.

В правовом государстве обеспечение защиты прав и свобод личности, а также борьба с правонарушениями должны вестись законными средствами. Все властно-исполнительные структуры государства должны осуществлять (в пределах своей компетенции) функцию обеспечения реализации гражданами своих прав, свобод и законных интересов. Однако защита этих прав в основном ложится на правоохранительные органы, среди которых превалирующее положение занимают органы внутренних дел.

Роль ОВД в защите конституционных прав несовершеннолетних анализировалась в ряде исследований, в частности в диссертации Н.С. Шемаховой проанализирована роль органов внутренних дел в решении следующих проблем:

1) выявление и предупреждение фактов жестокого обращения с детьми;

2) борьба с беспризорностью и безнадзорностью;

3) подростковый алкоголизм и наркомания;

4) обеспечение прав несовершеннолетних правонарушителей.

По мнению автора, деятельность органов внутренних дел по защите прав несовершеннолетних в целом соответствует требованиям, предъявляемым сложившимися условиями мировой и российской действительности, однако устранение вышеперечисленных пробелов в законодательстве могло бы сделать ее еще более эффективной <13>.

--------------------------------

<13> См.: Шемахова Н.С. Конституционно-правовой статус несовершеннолетних в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.02. МВД РФ. СПб., 2006.

Предупреждением и пресечением преступлений занимаются прежде всего подразделения по делам несовершеннолетних (ПДН) и участковые уполномоченные милиции.

Основой для совершенствования деятельности ПДН и участковых уполномоченных в этом направлении является, на наш взгляд, организация максимально полного выявления и учета преступлений, связанных с жестоким обращением с детьми, а также законодательное урегулирование создания профилактических учетов лиц, нуждающихся в применении профилактических мер. В основе такого подхода должно лежать судебное решение о необходимости зарегистрировать лицо как нуждающееся в применении профилактических мер <14>.

--------------------------------

<14> См.: Волкова А. Понятие жестокого обращения с детьми и его формы // Профессионал. 2000. N 4. С. 24 - 27.

При этом необходимо учитывать, что:

- во-первых, далеко не все родители и иные состоящие на учете лица проявляют к детям откровенную жестокость;

- во-вторых, на учете состоят далеко не все лица, которые жестоко относятся к детям.

Так, в Западной Европе, Японии, Канаде и США в последние десятилетия четко обозначилась тенденции расширения функций полиции в сторону социализации, т.е. обслуживания населения по самым разным вопросам. Новая идеология в конце 90-х годов нашла свое документальное отражение в правовых актах о полиции и в моральных полицейских кодексах, в основу которых положены следующие принципы: полиция должна получать поддержку и одобрение широких слоев общества; обязана вести себя справедливо и беспристрастно; должна поддерживать в обществе терпимость людей друг к другу и действовать только на основе соблюдения положений закона, инструкций и наставлений.

Особое внимание в этих странах уделяется расширению связей между полицией и школой. Цель состоит в том, чтобы научить детей соблюдать правила дорожного движения, поведению в экстремальной ситуации, способам защиты от преступников.

В Великобритании вопросами взаимодействия полиции и школы занимаются участковые полицейские, которые в обязательном порядке знакомятся со школами своего района. Многие полицейские силы имеют также специальных полицейских, предназначенных именно для взаимодействия со школами, - они непосредственно идут в младшие и старшие классы, проводят там беседы по широкому кругу проблем, касающихся безопасности школьников. Эти полицейские, среди которых немало женщин, проходят спецподготовку, в ходе которой изучают методы школьного обучения и планирования работы полиции по данным вопросам, способы разрешения конфликтов и помощи школьникам. Во время работы в школах полицейские советуют подросткам, как лучше защититься от криминального насилия и других форм жестокого обращения.

Объединение усилий нескольких организаций в общих кампаниях по лоббированию и информированию о правах детей - это способ изменения отношения к правам детей, уже доказавший свою эффективность во многих странах на практике. В некоторых странах именно коалиции и сети организаций, работающие в области прав ребенка, начинали процесс лоббирования по ратификации Конвенции о правах ребенка. В других странах коалиционные и сетевые объединения организаций возникают для того, чтобы написать сообщение или альтернативный доклад Комитету ООН по правам ребенка о выполнении в стране Конвенции о правах ребенка <15>.

--------------------------------

<15> См.: Адвокация: права ребенка: Методическое пособие / Общ. ред., сост.: О.В. Пишкова, А.Ф. Радевич. М.: Права человека, 2007. С. 4.

Анализ действующего Уголовно-процессуального кодекса выявляет ряд изъянов, которые обусловливают ущемление прав несовершеннолетних. Порядок установления обстоятельств совершения преступлений формален и не позволяет следователю требовать и получать адекватную информацию от образовательных учреждений, органов опеки и попечительства, ПДН и КДН <16>. Взаимодействие с ближайшим кругом подростка происходит фрагментарно и формально. Не обладая специфическими знаниями и навыками и общаясь с подростком без помощи других профессионалов, следователь судит об обстоятельствах жизни подростка на основе бытовых представлений, а не профессиональных знаний <17>.

--------------------------------

<16> ПДН - подразделение органов внутренних дел по делам несовершеннолетних, КДН - межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав.

<17> См.: Боровик О.В. Особенности досудебного производства по уголовным делам в отношении несовершеннолетних: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2006.

Участие адвокатов в отстаивании прав несовершеннолетних оставляет желать лучшего по причине отсутствия достаточно эффективных механизмов контроля деятельности адвокатов; разделяемого защитниками формального подхода в собирании доказательственной базы; пробелов в знании международных норм права и существующем несоответствии российских и международных норм права <18>. Отечественные исследователи отмечают, что адвокаты редко пользуются правом заявления ходатайств на стадии предварительного расследования, предпочитая сосредоточить свои усилия на этапе судебного разбирательства <19>.

--------------------------------

<18> См.: Игнатов С.Д. Проблемы доказывания в деятельности адвоката-защитника по делам о преступлениях несовершеннолетних: Дис. ... к.ю.н. Удмуртский государственный университет, 2004.

<19> См.: Там же.

В трех регионах, Ростовской, Саратовской областях и Санкт-Петербурге, были созданы ювенальные суды. Критическое осмысление опыта С.-Петербурга позволяет выявить основные трудности внедрения ювенальной юстиции в России <20>. К пробелам участники проекта относят:

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Н.Ю. Даниловой, М.В. Головизниной, А.В. Лихтенштейн "История эксперимента: опыт создания элементов ювенальной юстиции в Санкт-Петербурге" включена в информационный банк согласно публикации - "Вопросы ювенальной юстиции", 2006, N 2.

<20> См.: Данилова Н.Ю., Головизнина М.В., Лихтенштейн А.В. История эксперимента: опыт создания элементов ювенальной юстиции в Санкт-Петербурге // Обучение социальных работников, занятых в ювенальной юстиции. Материалы курса. Серия "Права человека". СПб.: Санкт-Петербургская общественная правозащитная организация "Гражданский контроль", 2003. С. 11 - 28.

- применение элементов зарубежной модели без учета российских контекстов;

- несовершенство социальной работы в России <21>;

--------------------------------

<21> Авторы указывают на непрестижность и низкую заработную плату, хотя представляется, что позитивного PR профессии социальный работник и повышения зарплаты будет недостаточно для улучшения качества работы специалистов, которые страдают пробелами самоопределения и индикации своей позиции относительно работы с несовершеннолетними.

- дефициты преемственности разных стадий уголовного правосудия (применение ювенальных технологий по большей части на стадии судебного разбирательства вместо их адекватного использования со стадии профилактики противоправного поведения).

В защите прав несовершеннолетних принимают участие не только органы государственной власти, но и органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления не всегда реагируют должным образом на положение детей в неблагополучных семьях, упреждающие меры по недопущению преступных посягательств в отношении несовершеннолетних неэффективны. Органы опеки и попечительства не обладают всей необходимой информацией и ресурсами для осуществления такой деятельности. Сама система опеки и попечительства неоднократно пересматривалась.

В последние годы во исполнение поручения Президента и Правительства Российской Федерации Министерством внутренних дел совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти осуществлен комплекс организационно-практических мероприятий, направленных на повышение эффективности профилактики беспризорности и правонарушений среди несовершеннолетних, защиту их прав и законных интересов. Принят ряд межведомственных нормативных правовых актов, регулирующих взаимодействие органов и учреждений системы профилактики, в том числе социальной защиты населения и здравоохранения, по организации профилактической работы с беспризорными и безнадзорными детьми <22>.

--------------------------------

<22> См.: Голубовский В.Ю. О совершенствовании деятельности органов внутренних дел, других субъектов системы профилактики по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних // Защита прав и профилактика правонарушений несовершеннолетних: Материалы Международной научно-практической конференции (26 - 27 августа 2005 г.). М.: ДООП МВД России, ВНИИ МВД России, 2006. С. 4.

Рассматривая вопросы прав несовершеннолетних, нельзя обойти вниманием прокуратуру РФ. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, другими российскими законами, в том числе Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних является приоритетным направлением прокурорской деятельности, одной из важнейших отраслей прокурорского надзора <23>.

--------------------------------

<23> См.: Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних / Т.А. Васильева, Т.Г. Воеводина, О.Б. Качанова, М.Г. Ковалева, Т.Г. Николаева, В.И. Рохлин, И.К. Севастьяник; Под общ. ред. В.И. Рохлина. 2-е изд., испр. СПб., 2005. С. 3.

Прокурор должен постоянно получать информацию об уголовных делах и материалах о преступлениях, совершенных несовершеннолетними. Важно иметь четкое представление о том, где и какие нарушения законодательства допускаются, какова динамика преступности, каков ее характер, причины и условия, а также каковы причины и условия, которые приводят к нарушениям законности, несоблюдению прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних <24>.

--------------------------------

<24> См.: Там же. С. 10.

Одним из важных средств защиты прав и интересов несовершеннолетних и молодежи, профилактики безнадзорности и правонарушений является надзор за исполнением законов об образовании. При этом в поле зрения органов прокуратуры должны находиться учреждения всех типов: дошкольные, общеобразовательные, специальные (коррекционные), учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального, послевузовского профессионального образования и учреждения дополнительного образования <25>.

--------------------------------

<25> См.: Там же. С. 21.

Криминологи утверждают, что ежегодно несовершеннолетние становятся жертвами около 60 тыс. преступных посягательств, что составляет 2,2% от всего объема регистрируемых по России преступлений. Если же учесть факты причинения вреда здоровью, истязания, унижения чести и достоинства несовершеннолетних, использования их рабского труда, корыстные преступления, а также фактор латентности, то уровень противоподростковой преступности окажется больше официально-статистического в несколько раз <26>.

--------------------------------

<26> См.: Магденко А.Д., Танаева З.Р. Обеспечение прав несовершеннолетних в деятельности милиции: Учеб. пособие. Челябинск: ГОУ ВПО ЧЮИ МВД России, 2008. С. 4.

Защищая права несовершеннолетних, органы прокуратуры Российской Федерации ни в коей мере не могут и не должны подменять иные контролирующие органы. И это при том, что включением прокуратуры в систему защиты прав ребенка обусловливается частичное дублирование функций иных правозащитных институтов, в русле ее деятельности эти функции приобретают собственное специфическое содержание. За 2009 г. количество выявленных органами прокуратуры нарушений закона в отношении детей возросло в 2,5 раза и составило почти 570 тыс. В сфере образования число таких нарушений увеличилось на четверть, занятости - на 17%, защиты семьи, материнства и детства - на 14%.

При реализации несовершеннолетними права на защиту следует учесть, что несовершеннолетние не могут оплачивать юридические услуги и вследствие этого становятся ограниченными в своем праве. Выход из сложившейся ситуации нашли сами защитники. В некоторых субъектах Российской Федерации открылись так называемые детские адвокатские бюро, сотрудники которых выступают консультантами несовершеннолетних по правовым вопросам в обеспечении их прав <27>.

--------------------------------

<27> См.: Солдатов А.П., Середа Л.М. Обеспечение прав несовершеннолетних органами местного самоуправления: Монография / Под ред. д-ра юрид. наук А.П. Солдатова. Славянск-на-Кубани: Издательский центр СГПИ, 2007. С. 58.

Особое место в защите прав несовершеннолетних призван играть институт уполномоченного по правам человека. Специализация института омбудсмена на федеральном уровне решена сравнительно недавно, однако уполномоченный по правам ребенка оказался встроен в структуру Администрации Президента РФ. Субъекты РФ проявляют в этом отношении определенную заинтересованность, вводя должность уполномоченного по правам ребенка. Из учрежденных в нашей стране уполномоченных по правам ребенка в 5 субъектах РФ - Москве <28>, Краснодарском <29> и Красноярском <30> краях, Кемеровской <31> и Самарской <32> областях - данный пост введен на основании законов субъектов РФ; в остальных, среди которых, например, Республика Северная Осетия - Алания <33>, Чеченская Республика <34>, Ивановская область <35>, Санкт-Петербург <36>, - на основании актов глав их исполнительной власти. Учреждение в конкретном субъекте должности уполномоченного по правам ребенка на основе законодательного акта является более предпочтительным: в таком формате более полно могут быть достигнуты и независимость, и неподотчетность омбудсмена.

--------------------------------

<28> См.: Закон города Москвы от 3 октября 2001 г. N 43 "Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве" // Вестник Мэрии Москвы. 2001. N 41.

<29> См.: Закон Краснодарского края от 26 июня 2002 г. N 498-КЗ "Об Уполномоченном по правам ребенка в Краснодарском крае" // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 2002. N 37.