!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Котлярова -1

121

документ и какие именно требования из него применимы в целях соблюдения обязательных требований для соблюдения обязательных требований, а также служат принципу доступности обязательных требований. Предлагаемые изменения в совокупности со вступившими с 01.01.2016 года правилами опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, признанных Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации1, решат проблему недоступности обязательных требований для всех субъектов, осуществляющих оборот продукции на рынке.

Рассмотрев особенности реализации Росстандартом надзорных полномочий по обеспечению безопасности продукции перейдем к рассмотрению мер по повышению эффективности административного надзора

вцелях обеспечения безопасности продукции

§3 Меры по повышению эффективности административного надзора в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности продукции

Вусловиях экономического кризиса, сокращения штатной численности сотрудников Росстандарта необходимо решить вопросы оптимизации и повышения эффективности анализируемой надзорной деятельности. Как уже отмечалось выше менее 1 % от общего числа субъектов, поднадзорных Росстандарту, охвачены ежегодными проверками2. При этом в 2011-2016

годах количество сотрудников Росстандарта, обеспечивающих выполнение

1 См.: пункт 4 Указа Президента Российской Федерации от 14.10.2014 г. № 668 «О совершенствовании порядка опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» [Электронный ресурс] // Режим доступа http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102359717&intelsearch=%D3%EA%E0%E7%E0 +%CF%F0%E5%E7%E8%E4%E5%ED%F2%E0+%D0%EE%F1%F1%E8%E9%F1%EA%EE %E9+%D4%E5%E4%E5%F0%E0%F6%E8%E8+%EE%F2+14+%EE%EA%F2%FF%E1%F0 %FF+2014+%E3.+%B9+668 Официальный интернет-портал правовой информации (дата

обращения: 05.07.2017).

2А.Б. Жулин, Л.Д. Завьялова, А.В. Кнутов, С.М. Плаксин, С.В. Семенов, А.В. Чаплинский Модернизация системы контрольно-надзорных полномочий в Российской Федерации: аналитический доклад // М. : Изд. дом Высшей школы экономики. – 2014. – С. 88.

122

функций по административному контролю снизилось более чем в 1,5 раза1.

Такое сокращение привело к ситуации, когда всего лишь 1-2 должностных лица осуществляют надзорные мероприятия в некоторых субъектах Российской Федерации. В этой связи работа по повышению эффективности Росстандарта по обеспечению безопасности продукции актуальна как никогда.

Отдельные шаги в данном направлении уже ведутся, так, в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации2 подготовлены:

проект приказа Росстандарта об утверждении программы профилактики правонарушений юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований в области технического регулирования и метрологии Росстандарта на 2017-2019 годы;

подготовлена концепция системы электронного документооборота при оформлении одобрений типа транспортных средств и одобрений типа шасси; приняты «Методические рекомендации по разработке и реализации программы мероприятий по предотвращению причинения вреда в связи с несоответствием продукции требованиям технического регламента

Таможенного союза «О безопасности колесных транспортных средств»»3.

По нашему мнению, одним из первых шагов по оптимизации процедур надзорной деятельности по обеспечению безопасности продукции следует привести в соответствие с требованием законодательства Положение об агентстве. В настоящее время в нарушение части 1 статьи 32 Закона № 184-

ФЗ, Закона № 294-ФЗ в данном положении в разделе «II. Полномочия» не

1 Отчет об итогах деятельности Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии в 2016 году [Электронный ресурс] // Режим доступа https://www.gost.ru/documentManager/rest/file/load/1522253049128 Официальный сайт Росстандарта (дата обращения: 20.06.2017).

2 Распоряжение Правительства РФ от 1 апреля 2016 г. № 559-р О плане мероприятий («дорожной карте») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в РФ на 2016 - 2017 гг. // Собрание законодательства Российской Федерации от 11 апреля 2016 г. № 15 ст. 2118.

3 См.: Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 28 июня 2018 г. № 1321 [Электронный ресурс] // Режим доступа https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71877448/ Правовая база гарант (дата обращения: 20.08.2018).

123

перечислены полномочия Росстандарта и его территориальных органов и их должностных лиц, относящиеся к процедуре осуществления административного надзора в сфере технического регулирования.

Всвязи с этим следует включить в Положение об агентстве права, обязанности и ответственность по государственному контролю (надзору), как

всфере обеспечения единства измерения, так и в сфере технического регулирования.

Пункт 1 Положения об агентстве рекомендуем изложить в следующей редакции: «1. Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере технического регулирования и обеспечения единства измерений, а так же является органом, организующим и осуществляющим федеральный государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов до принятия Правительством Российской Федерации решения о передаче этих функций другим федеральным органам исполнительной власти и федеральный государственный метрологический надзор».

Враздел второй «Полномочия» данного положения необходимо добавить пункт 5.4.31 следующего содержания: «федеральный государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов до принятия Правительством Российской Федерации решения о передаче этих функций другим федеральным органам исполнительной власти и федеральный государственный метрологический надзор».

Второй абзац пункта 6 Постановления Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 г. № 294 «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии» необходимо изложить в следующей редакции: «осуществляет федеральный контроль и надзор за соблюдением обязательных

124

требований государственных стандартов и технических регламентов до принятия Правительством Российской Федерации решения о передаче этих функций другим федеральным органам исполнительной власти;».

Данные изменения обусловлены тем, что пунктом 2 статьи 2 Федерального закона № 294-ФЗ введено понятие федерального государственного контроля (надзора). Под данной деятельностью подразумевается деятельность федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственной контрольно-надзорной деятельности на всей территории Российской Федерации.

Как представляется, данные изменения приведут Положение об агентстве в соответствие требованиям Закона № 184-ФЗ и Закона № 294-ФЗ.

Следующим шагом следует уменьшить периодичность проверок субъектов нефтепродуктообеспечения, обусловленный тем, что, в течение последних трех лет ситуация в данной сфере демонстрирует отрицательную динамику, количество несоответствующей продукции растет. Данная ситуация вызвана низкой периодичностью проверок, предусмотренной законодательством (по общему правилу не чаще чем один раз в три года), а также отсутствием эффекта внезапности.

Результативность данного эффекта можно оценить по приводимой выше статистике проверок субъектов предпринимательства в области нефтепродуктообеспечения, с момента регистрации которых (перерегистрации) не прошло 3 года, в соответствии с пунктом 3 Поручения Правительства РФ от 28 мая 2015 г. № ДМ- П13-3539 и подпунктом 3 пункта 1 поручения Президента Российской от 29.04.2015 года № Пр-9811. Тогда, напомним, у 67 % от числа проверенных субъектов данной категории были выявлены различные нарушения, тогда как обычно это показатель, по результатам плановых и внеплановых проверок, составлял порядка 35%.

1 См.: Перечень поручений по итогам совещания с членами Правительства от 29.04.2015г. № Пр-981 [Электронный ресурс] // Режим доступа http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/49499/print Официальный сайт Президента Российской Федерации (дата обращения: 07.07.2015).

125

Как представляется, проведение плановых проверок нефтепродуктов с установленной в настоящее время периодичностью не обеспечивает стабильного качества реализуемых нефтепродуктов. Исходя из этого, по нашему мнению, целесообразно принять решение о снижении данной периодичности до одного года, для чего необходимо внести изменения в:

1)Закон № 294-ФЗ, а именно – часть 9 статьи 9 после слов «в сфере электроэнергетики» дополнить словами «в сфере нефтепродуктообеспечения»;

2)«Перечень видов деятельности, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью»1 –

изложить название перечня в следующей редакции: «Перечень видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, в сфере нефтепродуктообеспечения, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью».

Целесообразно утвердить в сфере нефтепродуктообеспечения такой вид деятельности как «производство, поставка и реализация бензина автомобильного, дизельного и судового топлива, топочного мазута», и установить, что «органы, осуществляющие плановые проверки - должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований к продукции, периодичность проведения плановой проверки - не чаще одного раза в год».

Как уже упоминалось, должностные лица Росстандарта в ходе осуществления надзорных мероприятий используют инструментальные методы контроля. Данные методы позволяют исключить факт субъективный подход проверяющего при осуществлении надзорных мероприятий – т.е. существенно повысить объективность и результативность надзорных

1 Утвержден Постановлением Правительства РФ от 23 ноября 2009 г. № 944.

126

мероприятий.

В 2017 году финансирование на данные цели, по сравнению с 2016

годом, увеличилась с 781 млн. рублей до 82 млн. рублей2. При этом в 2017 году в рамках мероприятий по административному надзору в 1040 случаях использовались инструментальные мероприятия по контролю. Основная доля таких проверок пришлась на контрольные мероприятия в отношении моторного топлива, электрической энергии, низковольтного оборудования,

колесных транспортных средств и их компонентов, а средняя цена испытания составила почти 79 тысяч рублей.

Инструментальные методы контроля осуществляются привлекаемыми экспертами аккредитованных испытательных лабораторий, при этом данная процедура строго регламентирована и занимает значительное время (от нескольких недель до месяца).

В то же время научно-технический прогресс в области инструментальных методов контроля привело к появлению нового класса – экспресс-методов инструментальных испытаний, не требующих специальной процедуры подготовки к проведению испытаний и обработки результатов.

При этом у экспресс-методов, кроме скорости получения результата, есть еще одно важное преимущество перед классическими методами – их относительная дешевизна, что, в условиях экономического кризиса играет немаловажную роль.

В связи с этим для отдельных групп товаров (таких как топливо,

электроэнергия) целесообразно применение экспресс-методов испытаний для предварительной оценки определенного перечня показателей. В случае выявления отклонений от референтных показателей (установление и

1 См.: Отчет об итогах деятельности Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии в 2016 году [Электронный ресурс] // Режим доступа https://www.gost.ru/documentManager/rest/file/load/1522253049128 Официальный сайт Росстандарта (дата обращения: 20.06.2017).

2 См.: О результатах административного контроля Росстандарта за 2017 год [Электронный ресурс] // Режим доступа https://www.gost.ru/documentManager/rest/file/load/1522253049128

Официальный сайт Росстандарта (дата обращения: 05.05.2018).

127

используемые значения для интерпретации результатов исследований),

свидетельствующих о возможном несоответствии, проведением в дальнейшем инструментальных методов контроля классическими методами в

лабораторных условиях по всем регламентированным показателям.

Применение вышеуказанного метода проверки позволит расширить как возможности инспекторов Росстандарта по более оперативному реагированию на случаи реализации небезопасной продукции, так и сократить время проведения проверок и повысить эффективность расходования бюджетных средств минимум в 5 раз и, в итоге, снизить нагрузку на добросовестных

участников рынка.

Нормативной базой сферы технического регулирования не закреплено применение данных экспресс-методов инструментальных испытаний при осуществлении административного надзора. Подобный подход применяется в

разработанном предварительном национальном стандарте ПНСТ 155 - 2016

«Нефтепродукты. Применение методов испытаний для подтверждения качества»1, которым предусмотрено применение экспресс - методов контроля для определения качественных показателей топлива.

В связи с этим следует разработать и принять соответствующие национальные стандарты, разрешающие применение данных методов инструментальной оценки.

При этом следует так же внести изменения в ГОСТ 2517-2012 «Нефть и нефтепродукты. Методы отбора проб» устанавливающие возможность использования на автозаправочных станциях топливораздаточного пистолета для отбора проб нефтепродуктов, а не только с определенных глубин резервуаров, как это установлено сейчас.

Такой подход к осуществлению проверок субъектов нефтепродуктообеспечения будет стимулировать добросовестное поведение субъектов предпринимательства.

1 Утвержден и введен в действие Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27 октября 2016 г. № 77-пнст.

128

Одновременно эффективность применяемых мер, при привлечении виновных лиц к ответственности, находится на низком уровне. В настоящее время существующие механизмы привлечения к административной ответственности в сфере технического регулирования по результатам надзорных мероприятий характеризуются наличием комплекса недостатков. В качестве основной проблемы следует выделить возможность назначения одинакового административного наказания как за грубые, так и за малозначительные правонарушения.

Такая ситуация обусловливается размытостью формулировок объективной стороны состава административного правонарушения в Кодексе и отсылкой к законодательству о техническом регулировании. Например, статьей 14.43 Кодекса установлена административная ответственность за «…нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов или подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательных требований к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации либо выпуск в обращение продукции, не соответствующей таким требованиям…».

Вышеуказанной статьей состав административного правонарушения предусматривает ответственность за нарушение достаточно широкого круга нормативно-правовых актов, устанавливающих обязательные требования в сфере технического регулирования. Это нормативно-правовые акты, принятые Комиссией Таможенного союза в соответствии с Соглашением Таможенного союза по санитарным мерам от 11 декабря 2009 года, не противоречащие им требования нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих обязательному исполнению в соответствии с пунктами 1, 1.1, 6.2 статьи 46 Закона № 184-ФЗ. В них не приводится градация нарушений на

129

легкие, средние и грубые.

При рассмотрении дел об административных правонарушениях, в отношении юридических лиц, приходится осуществлять толкование норм без полного учета принципов справедливости, индивидуализации юридической ответственности и соразмерности наказания тяжести правонарушения.

Например, под определение нарушения статьи 28 Закона № 184-ФЗ подпадают как недостатки в маркировке продукции (этикетке), так и выпуск в обращение продукции, не прошедшей обязательной сертификации (сертификата и декларации соответствия продукции техническим регламентам ТС/ЕАЭС). Совершенно разные по тяжести нарушения обязательных требований подпадают под нарушение одной статьи, устанавливающей обязательные требования, оценка степени опасности последствий данных нарушений не осуществляется.

Вкачестве меры административной ответственности за нарушения в сфере технического регулирования практически на безальтернативной основе

вбольшинстве случаев выступает административный штраф.

Всоответствии со статьей 3.1 Кодекса данный вид ответственности используется для предупреждения совершения новых правонарушений, ее размер должен обладать разумным останавливающим действием. С момента принятия Кодекса наблюдается тенденция среди законодателей к серьезному усилению размеров штрафов для достижения цели снижения рецидивности совершаемых нарушений.

Статьи 14.43 – 14.49 Кодекса (8 статей), устанавливающие ответственность за нарушения установленных требований в рассматриваемой нами сфере, были введены в 2011 году1 и дополнены одной статьей в 2017 году2. В частности, Кодексом предусматривается ответственность за:

1 См.: Федеральный закон от 18.07.2011 N 237-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета, №

159, 22.07.2011.

2 См.: Федеральный закон от 29.12.2017 № 446-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части ответственности за

130

нарушение установленных обязательных требований к продукции;

нарушение установленных обязательных требований в сфере топливообеспечения;

недостоверное декларирование соответствия продукции;

реализацию продукции, не прошедшей процедуру обязательного подтверждения соответствия;

нарушение порядка маркировки продукции знаком обязательного соответствия;

недостоверное маркирование продукции в случае применения генно-

инженерно-модифицированных организмов;

нарушение установленного порядка выполнения работ по сертификации;

представление недостоверных результатов испытаний (исследований);

нарушение обязательных требований в отношении оборонной продукции.

Минимальный размер штрафа, установленный для юридических лиц в соответствии почти всеми данными статьями Кодекса, составляет сто тысяч рублей. Лишь для одной статьи сделано исключение – 14.48 Кодекса, по которой размер установленного штрафа начинается от четырехсот тысяч рублей.

При этом законодательством о техническом регулировании не предусматривается дифференцированный подход к классификации нарушений с точки зрения степени опасности последствий их нарушения.

Исходя из анализов результатов надзорной деятельности в менее чем в 20%

случаях выявленных нарушений требований технического регламента выявляются нарушения, представляющие непосредственную угрозу причинения вреда.

совершение правонарушений в сфере выпуска и обращения топлива на рынке» // Собрание законодательства РФ, 01.01.2018, № 1 (Часть I), ст. 30.