!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Котлярова -1

41

Закон № 184-ФЗ определил, что первый уровень системы нормативно-

правовых документов формируется из документов, принятых1:

международным договором РФ с последующей ратификацией в установленном порядке;

международным соглашением Российской Федерации с последующей ратификацией в установленном порядке;

нормативным правовым актом уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере технического регулирования.

Таким образом, при разработке данной реформы авторы выбрали алгоритм принятия данных документов, применяемый в Европейском Союзе2

(далее по тексту – ЕС), который подробнее рассмотрим позднее.

При этом законодателем, как и в Европейском союзе, в качестве преобладающей идеологии административного регулирования стала задача обеспечения минимально необходимого уровня безопасности продукции. Задача обеспечения качества продукции выводилась из сферы ответственности государства, переносилась из сферы регулирования государства в сферу регулирования общественных организаций.

Предполагалось, что конкуренция на рынке и будет обеспечивать качество продукции.

Соответственно в Федеральном законе № 184-ФЗ в качестве основной идеологии была заложена задача обеспечения безопасности продукции, но не ее качества. Данная задача понималась им как установление требований, не допускающих риск причинения вреда жизни, здоровью граждан и их имуществу. Одновременно выделялась задача недопущения риска причинения вреда собственности юридических лиц, государству и окружающей среде в целом3. В то же время произошло некоторое усиление ответственности. Так,

1См. ст. 9 Закона № 184-ФЗ «О техническом регулировании».

2См.: Рубцов А.В. и др. Система европейского и международного законодательства по безопасности продукции. // – М.: Национальный институт технического регулирования, –

2005. – С 30.

3См.: ст. 2 Закона № 184-ФЗ «О техническом регулировании».

42

статьей 36 Закона № 184-ФЗ, устанавливалось, что наряду с производителями административную ответственность в сфере технического регулирования несет и продавец. Лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя, так же определялось ответственным за нарушения данных требований.

С помощью осуществляемого федеральными органами исполнительной власти мониторинга административного регулирования к 2010 году в сфере технического регулирования было обосновано заключение о том, что порядок установления требований документами первого уровня системы нормативно-

правовых документов при отказе от подзаконного нормативного регулирования ведет к избыточной регламентации данной сферы. Несмотря на предпринимаемые активные действия, значительное число документов, применяемых в данной сфере, не были актуализированы, как это предполагалось Федеральным законом № 184-ФЗ. В повседневной практике различных субъектов, участвующих в обороте продукции, использовались не инвентаризованные в полном объёме документы, принятые еще в СССР. Исследователями данный факт связывался с тем, что законодатель не выработал подходы и не создал конкретную методику разработки и принятия многоуровневой системы нормативно-правовых документов.

Основываясь на этих результатах, законодатель предпринял меры по дальнейшей оптимизации законодательства в данной сфере1, начался новый, третий этап. Продолжение реформирования административного регулирования данной сферы совпало с началом реализации договоренностей стран-участников Таможенного союза 2 о согласованной политике в сфере

1 Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности». // Собрание законодательства РФ, 19.05.2008, № 20, ст. 2293.

2 «Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации от 18.11.2010 г.» // Собрание законодательства РФ, 30.01.2012, № 5, ст. 536.

43

технического регулирования1. На начальном этапе данными странами выступали Беларусь, Казахстан и Российская Федерация.

В соответствии с указанными договоренностями предусматривался переход на общую систему технического регулирования в пределах Таможенного союза с передачей полномочий по выработке и принятию нормативно-правовых документов в данной сфере с национального, на наднациональный уровень - Комиссии Таможенного союза.

Для воплощения данных договоренностей проделана значительная работа по разработке и принятию наиболее важных документов, позволившая заложить основу политики единого наднационального законодательства. К

таким документам можно отнести:

Соглашение «Об основах гармонизации технических регламентов государств-членов Евразийского экономического сообщества»2;

Соглашение «О проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер»3;

Соглашение «Об обращении продукции, подлежащей обязательной оценке соответствия на таможенной территории Таможенного союза»4;

Соглашение «О взаимном признании аккредитации органов по сертификации (оценке (подтверждению) соответствия) и испытательных

1«Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве» (подписан в г. Москве 26.02.1999) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 42. Ст. 3983.

2Соглашение между Правительством РФ, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 24.03.2005 «Об основах гармонизации технических регламентов государств - членов Евразийского экономического сообщества» // Бюллетень международных договоров, № 8, август, 2008.

3Соглашение Правительств государств - членов Евразийского экономического сообщества от 25.01.2008 «О проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер» // Бюллетень международных договоров, № 8, август, 2012.

4Решение Комиссии Таможенного союза от 17.08.2010 № 344 «О применении части первой статьи 6 Соглашения об обращении продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, на таможенной территории Таможенного союза от 11 декабря 2009 года» // Таможенный вестник, № 17, сентябрь, 2010.

44

лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия»1;

Решение Комиссии Таможенного союза от 17.08.2010 № 343 «О вопросах технического регулирования в Таможенном союзе»2.

Данные правовые акты явились основой формирования единого наднационального нормативно-правового обеспечения сферы технического регулирования стран Таможенного союза. Основные усилия в процессе данной деятельности направлялись на решение следующих задач: устранение технических барьеров, обеспечение безопасности продукции; защиту территории стран Таможенного союза от небезопасной и фальсифицированной продукции.

В 2015 году на смену Таможенному союзу пришла новая форма межгосударственной интеграции – Евразийский экономический союз3, в рамках которого интенсифицировались работы по формированию наднационального нормативно-правового обеспечения рассматриваемой сферы регулирования и унификации национального законодательства государств – членов ЕАЭС4. В настоящее время в данное объединение входят Российская Федерация, Беларусь, Казахстан, Армения, Киргизия, а также Молдавия в качестве наблюдателя. Вероятными кандидатами, которые выразили интерес к данному союзу, являются еще 50 стран.

1 «Соглашение о взаимном признании аккредитации органов по сертификации (оценке (подтверждению) соответствия) и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия» (Заключено в г. Санкт-Петербурге 11.12.2009) // Бюллетень международных договоров. 2011. № 3. С. 18-20.

2Решение Комиссии Таможенного союза от 17.08.2010 № 343 «О вопросах технического регулирования в Таможенном союзе» [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.tsouz.ru/ - Официальный сайт Комиссии Таможенного союза (дата обращения:

20.05.2018).

3«Договор о Евразийском экономическом союзе» (подписан в г. Астане 29.05.2014) Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (подписан в г. Астане

10октября 2000 года) [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru, Официальный интернет-портал правовой информации (дата обращения: 20.05.2018).

4Решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 31 мая 2001 года № 3 «О Положении о Межгосударственном Совете Евразийского экономического сообщества». [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.evrazes.eom/docs/view/5 - Официальный сайт Евразийского экономического сообщества (дата обращения: 25.05.2018).

45

Воплощённое данными договорённостями нормативно-правовое обеспечение сферы технического регулирования в полной мере можно назвать наднациональным законодательством и, применительно к законодательству Российской Федерации, разделить на два блока:

1)законодательство Таможенного союза и Единого экономического пространства в сфере технического регулирования:

раздел X Договора «О Евразийском экономическом союзе» от 29.05.2014 г.;

Соглашение «О единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации»;

«Единый перечень продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Таможенного союза»;

технические регламенты Таможенного союза;

2)национальное законодательство в сфере технического регулирования: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом

регулировании»; единые перечни продукции, подлежащей обязательному

подтверждению соответствия; технические регламенты Российской Федерации.

Следует отметить, что переход на наднациональное регулирование данной сферы техническими регламентами Единого экономического пространства ограничивает возможность установления требований в данной сфере российскими нормативными документами. В то же время нормы нормативно-правовых документов различного уровня дублируют друг друга, а работа по их принятию осуществляется с нарушением принципа иерархичности, происходит фактическое включение существующих нормативных актов более низкого уровня в одном документе1.

1 Жукова Ю. Д., Лощилин В. С. Техническое регулирование: актуальные проблемы // Право. Журнал Высшей школы экономики. – 2011. – № 3. – С. 120-125.

46

Впроцессе формирования данной совокупности документов активно применяется опыт зарубежных стран в данной сфере, который, по нашему мнению, представляется целесообразным рассмотреть более подробно.

Вмире различают два основных подхода к администрированию сферы технического регулирования. Первому подходу характерно создание барьеров опасной продукции на основе законодательства о защите прав потребителей или правовой ответственности производителей. Производители обязуются поставлять на рынок товары, соответствующие своему функциональному назначению и являющиеся безопасными, с исключением возможности реализации дезориентирующей практики или фальсификации. Второму подходу характерно наделение потребителя правом предъявления исков в судебные органы на основе гражданского права, в случаях, когда изготовитель обязан предпринять все необходимые меры для подтверждения безопасности своей продукции, но не сделал этого.

Ярким примером первого подхода является Европейский союз1.

Техническое регулирование в странах ЕС направлено на создание единого рынка этих стран, единого пространства, где товары и услуги могут свободно перемещаться. В настоящее время совокупность нормативно-правовых актов сферы технического регулирования ЕС в сфере технического регулирования включает:

постановления ЕС;

директивы ЕС – основные документы по установлению обязательных требований;

гармонизированные Европейские стандарты.

Несмотря на то что установление требований осуществляется директивами ЕС, для стран – членов данного союза остается возможность разрабатывать собственные документы, устанавливающие требования к

1 «Договор о функционировании Европейского Союза» [Электронный ресурс] // Режим доступа http://europa.eu/eu-law/decision-making/treaties/index_en.htm Сайт договоров Европейского союза (дата обращения: 05.10.2017).

47

продукции, для реализации целей определения общей безопасности продукции.

Основополагающей директивой в сфере технического регулирования в ЕС является директива «98/34/ЕС»1, устанавливающая «новый подход» в

сфере технического регулирования по формированию нормативно-правового обеспечения. При разработке директив нового подхода основополагающей целью является обеспечение безопасности товаров, а также создание условий по снятию барьеров при перемещении товаров внутри пространства ЕС.

В настоящее время используется три вида директив:

«общие директивы ЕС» – устанавливают общую безопасность продукции, применяются в случае, если для конкретной продукции нет или недостаточно директивы ЕС;

«директивы старого подхода» – устанавливают конкретные требования к продукции;

«директивы нового и глобального подходов» – устанавливают основополагающие требования к продукции.

Среди директив «нового подхода» выделяют горизонтальные (общие) и

вертикальные (специализированные) директивы.

Директивой 98/34/ЕС заложена также цель обеспечения прозрачности деятельности по регулированию данной сферы. В этой связи государства – члены ЕС обязаны информировать друг друга обо всех проектах нормативно-

правовых документов в отношении продукции, до их принятия на соответствующем национальном уровне.

1 Директива 98/34/ЕЭС Европейского парламента и совета от 22 июня 1998 г. О процедуре предоставления информации в области технических стандартов и Регламентов [Электронный ресурс] // Режим доступа http://www.icqc.eu/userfiles/File/directive%2098%2034%20ec%20ru.pdf Официальный сайт уполномоченного органа по сертификации продукции в Европейском Союзе (дата обращения: 05.10.2017).

48

Прообразом реализации данного подхода послужила Директива

73/23/ЕЕС1, известная как «Директива о низком напряжении», внесшая ряд важных инноваций в законодательство, а именно:

единые стандарты, идентичные для всех государств-членов и соответствующие задачам безопасности;

презумпция соответствия, подразумевавшая, что изготовленная в соответствии с едиными стандартами продукция соответствует всем требованиям законодательства стран ЕС.

На основе данных инновационных подходов впоследствии разрабатывались документы нового подхода, а также создавались единые стандарты стран – членов ЕС. В этих директивах формулируются требования к продукции в общем виде, что позволяет длительное время не подвергать данные документы актуализации, они имеют унифицированную структуру из двух частей: правовой и технической, состоящей из приложений. Подобную структуру имеют и технические регламенты Единого экономического пространства.

Всвязи с этим принципы технического регулирования ЕС,

определяющие вектор развития и нормативно–правового обеспечения данной сферы, следует сформулировать в следующем виде2:

а) установление директивами исключительно общих обязательных требований по безопасности продукции;

б) установление стандартами непосредственных характеристик продукции, обязательных для исполнения, но их применение ведется на добровольной основе;

1Директива Совета 73/23/ЕЭС по электрооборудованию, предназначенному для работы в определенных пределах напряжения (Директива по низковольтному электрооборудованию) (с изменениями в соответствии с Директивой 93/68/ЕЭС) [Электронный ресурс] // Режим доступа http://www.icqc.eu/userfiles/File/Directive%207323.EC.pdf Официальный сайт уполномоченного органа по сертификации продукции в Европейском Союзе (дата обращения: 05.10.2017).

2См. Директиву 98/34/ЕС, принятую Европейским Парламентом 22 июня 1998 года и дополненную директивой 98/48/ЕС.

49

в) выпущенная по единым стандартам продукция соответствует всем требованиям директив;

г) общие стандарты ЕС подлежат опубликованию в официальном издании;

д) процедура оценки соответствия предшествует обращению продукции на рынке;

е) надзор за исполнением требований осуществляют органы власти.

Следует отметить, что наряду с общими стандартами ЕС существуют и другие стандарты, разрабатываемые и принимаемые в нерегулируемом государством порядке. В количественном измерении данные стандарты превалируют над общими стандартами ЕС.

Европейская модель построения нормативно-правового обеспечения сферы технического регулирования с переходом на «директивы нового подхода» представляет собой хорошо сбалансированную систему,

направленную на обеспечение безопасности продукции и свободной торговли в границах ЕС.

Гармонизация нормативно-правового обеспечения сферы технического регулирования является одним из приоритетных направлений деятельности ЕС в рамках внешних проектов, например по унификации законодательства с Российской Федерацией1.

Родоначальниками второго подхода являются США. Данному подходу характерно отсутствие комплексного нормативно-правового акта,

регулирующего данную сферу. Соблюдение обязательных требований в США обеспечивается путем «оценки соответствия продукции, товаров и услуг»2 и

достаточно жесткими мерами ответственности за вред, причиненный товаром,

1 См.: ст. 60 Соглашения «О партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны», ратифицированного Федеральным законом РФ от 25.11.1996 года № 135-ФЗ [Электронный ресурс] // Режим доступа http://docs.cntd.ru/document/1900668 Официальный сайт Электронного правовой и нормативно-правовой документации Консорциум Кодекс (дата обращения: 30.11.2017).

2 conformity assessment procedure.

50

не соответствующим установленным требованиям. С производителей помимо административных штрафов судом могут быть взысканы штрафные убытки в доход государства, зачастую исчисляемые сотнями миллионов долларов.

Вто же время есть отдельные акты, раскрывающие специфику данной системы, например акт «О продвижении и передаче национальных технологий»1. В соответствии с ним федеральные агентства при установлении обязательных требований к продукции, работам или услугам в первую очередь должны использовать «voluntary consensus standards» – добровольные стандарты, занимающие главенствующее место в системе нормативной регламентации технического регулирования США.

Данные добровольные стандарты в соответствии с распоряжением управления Президента США № А-119, определяются как «… правила, условия и характеристики (спецификации) продукции, используемые при ее производстве, а также иные характеристики, определяющие процесс производства товара и контроль его качества…»2. Их разработка осуществляется независимыми частными отраслевыми институтами по стандартизации на основе договоренности между всеми заинтересованными сторонами (включая органы государственной власти). Указанные лица принимают участие и в процессе обсуждения и согласования этих документов.

Вотличие от ЕС нормативно-правовая база США не использует понятие «технический регламент». Наиболее близкими к ним по духу можно определить следующие документы:

правительственные стандарты – «goverment-unique standards»,

принимаемые в случае невозможности использования аналогичных

1 National Technology Transfer and Advancement Act., 15 U.S.A. §3701 et seq., 1996 [Электронный ресурс] // Режим доступа http://www.epa.gov/laws-regulations/summary- national-technology-transfer-and-advancement-act Официальный Агентства США по защите окружающей среды (дата обращения: 30.11.2017).

2 Office of Management and Budget Circular No. A-119 - Federal Register (Federal Participation in the Development and Use of Voluntary Consensus Standards and in Conformity Assessment Activities) [Электронный ресурс] // Режим доступа https://www.whitehouse.gov/omb/circulars_a119/ Официальный сайт Белого дома (дата обращения: 30.11.2017).