!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Пиликин Г.Г. - Становление финансового права России
.pdfГлава2.Взаимодействиевнутреннейформыивнешнейформыфинансовогоправа...
Всоответствии с ч. 6 ст. 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 г.
№63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведе нии в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»1 приведенные положения п. 4 ст. 934 БК РФ применя ются также к отношениям, возникшим до 1 января 2008 г. Отсюда следует, что финансово-правовым нормам наряду с иными особен ностями придана обратная сила. Вместе с тем по объективным при чинам любая действующая норма финансового права находится в определенной взаимосвязи с другими нормами не только финансо вого, но и иных отраслей законодательства. Поэтому затруднительно объяснить позицию законодателя, установившего преимущества в защите имущественных прав государства по сравнению с иными формами собственности без синхронизации мер, обеспечивающих баланс экономических интересов государства и иных субъектов. Дело в том, что само по себе освобождение исков по возврату переданных государственных финансов, в частности бюджетных кредитов, от действия сроков давности вносит неопределенность и блокирует надлежащее правовое регулирование соответствующих отношений. Известно, что в частноправовых отношениях сущность исковой дав ности состоит в прекращении права на иск вследствие его неосу ществления в течение определенного законом времени (общий срок — 3 года).
Очевидно, что законодатель при регулировании финансовых от ношений в части, связанной с возвратом государственных финансов, обладает правом устанавливать правила, предусматривающие недо пустимость применения положений об исковой давности, закреплен ных гражданским законодательством (гл. 12 ГКРФ). Однако это право законодателя предполагает осуществление им правового регу лирования, связанного с установлением общих положений о сроках давности в финансовых правоотношениях2. Представляется настоя тельно необходимым принятие основополагающего законодатель ного акта «Основы финансового законодательства Российской Фе дерации», в котором должен быть институт сроков, находящийся в
1СЗ РФ. 2007. № 18. Ст. 2117.
2Абзац 1 п. 4 ст. 934 БК РФ изложен в следующей редакции: «Срок исковой давно сти в пять лет устанавливается по требованиям Российской Федерации…». См.: Федеральный закон от 12 ноября 2012 г. № 189-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу от дельных положений законодательных актов Российской Федерации» // Россий ская газета. 2012. 14 нояб.
251
Раздел 3. Проблемы соотношения структуры финансового права...
системе юридических фактов и обладающий согласованной регуля тивной направленностью, имея в виду не только внутриотраслевое, но и межотраслевое регулирование. Заметим, что «основополож ность» упомянутого акта заключается прежде всего в том, что с его принятием будет обеспечено единство финансового права и финан сового законодательства Российской Федерации.
Наука финансового права включает в состав Общей части инсти туты «юридические факты» и «финансово-правовая ответственность»1. Представляется, что в ее состав должен входить и институт «финан совое обязательство», поскольку, как отмечает С.В. Запольский, «пра вообразование отношений собственности ставит носителя публичной власти перед субъектами хозяйственного оборота в положение упра вомоченного по закону и по закону же обязанного, но никак не но сителя абсолютной априорной власти, как это было прежде. Финан совые обязательства в этом смысле — альтернатива подчинению как характеристика механизма осуществления властно-имущественных отношений»2. Конституция РФ (ст. 104) прямо предусматривает ка тегорию «финансовое обязательство государства», которое не адек ватно «обязанностям» и должно представлять собой специальную конструкцию, используемую в финансовых правоотношениях.
Практика показывает, что государства при осуществлении фи нансовой деятельности, их финансы и государственные финансы сталкиваются с определенными сложностями (значительными де фицитами бюджетов, существенными размерами государственных кредитов и т.п.), а также внезапно возникающими кризисами. Меж дународный финансово-экономический кризис 2008 г. продемон стрировал значение финансово-правовых средств в деле предотвра щения, преодоления кризиса и его последствий для страны, граждан и организаций. С этой точки зрения Общая часть финансового пра ва должна обладать институтом, предусматривающим совокупность финансово-правовых мер, подлежащих обязательному применению финансовыми властями в условиях мирового (регионального) фи нансово-экономического кризиса. Полагаем, что МФЭК явился неопровержимым доказательством, свидетельствующим о необхо димости обеспечения единства финансового права и финансового законодательства, поскольку целое имеет очевидные преимущества по сравнению с некоей совокупностью своих частей.
1Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: учебник. С. 149–169, 181–200.
2Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. С. 134; Его же. Теория финансового права. Научные очерки. С. 187–189, 274.
252
Глава2.Взаимодействиевнутреннейформыивнешнейформыфинансовогоправа...
§ 2. Определение состава общих положений финансового законодательства de lega ferenda
Основополагающий нормативный правовой акт, регламентирую щий вопросы, относящиеся к общим положениям (Общей части) финансового законодательства, в настоящее время отсутствует. От метим, что подобный нормативный документ отсутствовал и в пра вовой системе советского периода1, и в правовой системе, действую щий до 1917 г.2 В финансово-правовой литературе неоднократно поднимался вопрос о необходимости принятия нормативного право вого акта в форме закона, регулирующего отношения, связанные с финансами, финансовой системой, финансовой политикой. Выска зано суждение о том, что подобный акт закрепил бы общие принци пы регулирования видов финансовых отношений, единый финансо вый рынок, финансовые функции государственных органов, опреде лил бы понятия публичного финансового обязательства, публичных финансовых фондов и другие финансово-правовые категории3.
Определенную позицию по этому вопросу занимают и властные структуры. В частности, Государственной Думой4 было признано необходимым, в частности, внесение в нижнюю палату не позднее июня 2009 г. пакета проектов федеральных законов о развитии фи нансовой системы, о совершенствовании налогообложения в целях стимулирования развития финансового рынка и создания междуна родного финансового центра. Одним из семи основных приоритетов, которыми руководствовалось Правительство РФ в период кризиса, является положение о том, что экономика должна опираться на мощ ную национальную финансовую систему5. Однако планируемые фи
1См.: Сборник по финансовому законодательству / под ред. Т.В. Конюховой. М.: Юрид. лит., 1980.
2И.Т. Тарасов в 1889 г. писал, что «отдельных кодексов всего финансового права до сих пор не существует…» (Тарасов И.Т. Очерк науки финансового права // Фи нансы и налоги: очерки теории и политики. С. 53).
3Е.А. Ровинский поднимал вопрос о создании финансового кодекса. См.: Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. С. 93. См. также: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 1–8; Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финан сового права. С. 32, 106; Петрова Г.В. Финансовое право: учебник. С. 16, 17; и др.
4См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 20 фев раля 2009 г. № 1757-5 ГД «О Заявлении Государственной Думы Федерального Со брания Российской Федерации ‟О действиях Правительства Российской Федера ции, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики”» // СЗ РФ. 2009. № 9. Ст. 1067.
5См.: Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год // Российская газета. 2009. 20 марта.
253
Раздел 3. Проблемы соотношения структуры финансового права...
нансовые законопроекты фактически не разрабатывались и в Госу дарственную Думу не вносились.
Представляется целесообразным присоединиться к позиции авто ров, считающих необходимым принятие федерального закона, регу лирующего общие финансово-правовые вопросы. Важно определить концепцию этого законопроекта, его архитектонику, целеполагание, механизмы взаимодействия и согласованности с нормами других финансовых нормативных правовых актов и правовых актов всех отраслей действующего законодательства. Думается, что этот доку мент должен именоваться как Федеральный закон «Основы финан сового законодательства Российской Федерации». Для его разработ ки распоряжением Президента РФ или Правительства РФ требуется создать рабочую группу, предоставив ей соответствующее обеспече ние (материальное, имущественное, организационно-распорядитель ное и др.), а подготовленный законопроект до прохождения офици альной процедуры обсудить на конференциях, совещаниях с участи ем представителей науки финансового права, юридической общественности, бизнес-сообщества, гражданскими институтами. Эффект, связанный с разработкой и применением упомянутого за кона, будет иметь мультипликативный характер.
Предписания предлагаемого закона должны иметь «сквозной» характер и распространяться на отношения, регулируемые соответ ствующей подотраслью финансового права.
Полагаем, что нормы Федерального закона «Основы финансово го законодательства Российской Федерации» с позиции структуры финансового права должны:
–обеспечивать заинтересованность лиц (граждан, организаций)
впроизводительной работе (труде), целью которой является зарабо танный доход, обеспечивающий достойную жизнь гражданина и эффективную деятельность коммерческих организаций;
–не допускать проникновения в финансовую систему денежных средств, имеющих явно сомнительное либо нелегитимное (преступ ное) происхождение;
–содержать запрет на допуск к работе с государственными и муниципальными финансами лиц с низкой деловой этикой, включая лиц, вышедших из «криминалитета» или связанных с ним;
–обеспечивать постоянное наличие (присутствие) прямых и обратных связей между финансовыми властями и иными субъектами финансовых правоотношений1;
1См.: Горбунова О.Н. Финансовое право: некоторые вопросы теории и практики на современном этапе. С. 73.
254
Глава2.Взаимодействиевнутреннейформыивнешнейформыфинансовогоправа...
–определять структуру финансового законодательства;
–определять принципы финансового права;
–определять основания, условия и порядок толкования норм финансового права;
–определять основания, случаи и порядок применения дерога торской функции нормы финансового права в отношении действу ющих предписаний финансового и других отраслей законодательст ва по вопросам, связанным с государственными финансами (прио становление действия норм);
–предусматривать жесткие меры по взаимодействию с нормами административного и уголовного права в отношении случаев хище ния либо иного незаконного отчуждения государственных финансов
ичастных финансов;
–устанавливать порядок введения особого финансово-правово го регулирования в случаях возникновения кризиса (глобального или регионального, финансово-экономического либо иного) или воз можного дефолта, могущих существенным образом повлиять на на циональную и экономическую безопасность страны;
–определять круг лиц — государственных органов и должностных лиц (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, министр фи нансов, Председатель Банка России), обладающих властными пол номочиями и правом принятия соответствующих решений по вопро сам, связанными с финансами, государственными финансами (фи нансовые власти государства);
–предусматривать основания возникновения и прекращения субъективных прав и обязанностей граждан и организаций как участ ников финансовых правоотношений;
–ввести единый для всех подотраслей финансового права инсти тут сроков (сроков давности) и представительства в финансовых правоотношениях;
–установить структуру финансовой системы страны, включая: а) эмиссионно-валютную систему; б) бюджетную систему; в) нало говую систему; г) банковскую систему; д) систему обязательного и добровольного страхования; е) систему фондового рынка (ценных бумаг и других фондовых инструментов); ж) систему финансов ор ганизаций и учреждений (юридических лиц); з) систему частных финансов (включая финансы граждан России, иностранных граждан
илиц без гражданства);
–предусматривать основные направления и виды финансовой деятельности государства, субъектов РФ и органов местного само управления;
255
Раздел 3. Проблемы соотношения структуры финансового права...
–исходить из того, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание финансовой деятельности государ ства, субъектов РФ, органов местного самоуправления;
–обеспечивать на основе закона свободу экономической деятель ности, поскольку иное не приведет к реальному росту темпов ВВП (валового внутреннего продукта) и созданию эффективной иннова ционной экономики;
–предусматривать конструкцию финансового обязательства, а так же основания применения финансово-правовых договоров и согла шений, основные условия которых должны быть определены в им перативно-предписываемом порядке, а также способы обеспечения исполнения финансовых обязательств;
–определять комплекс вопросов по осуществлению финансово го контроля (государственного, муниципального, ведомственного), включая аудит;
–предусматривать совокупность мер, связанных с основаниями
ивозникновением ответственности виновных лиц за совершение правонарушений в сфере финансов.
Приведенный перечень de lega ferenda (желаемого законодатель ства) не носит исчерпывающего характера и не является «истиной в последней инстанции». Представляется, что становление граждани на в качестве активного участника финансовых правоотношений существенным образом усилит позиции государства в сфере финан сов. При этом общий интерес не может быть отождествлен с интере сами конкретных должностных лиц, государственных органов, ко торые при осуществлении финансовой деятельности государства выступают в качестве «проводников» общего интереса.
Есть уверенность, что принятие основополагающего финансово го закона внесет достаточную определенность в правовое регулиро вание финансовых отношений, разрешит ряд вопросов, связанных с достижением единства финансового права и законодательства, повысит эффективность финансово-правового применения, обес печенного и принуждением1.
1По мнению В.В. Серегиной, принуждение — это физическое, психическое или иное воздействие уполномоченных на то органов государства, должностных лиц, представителей общественности на сознание и поведение субъектов путем применения к ним в установленном процессуальном порядке принудительных мер, указанных в санкциях (диспозициях) правовых норм и связанных с насту плением для них отрицательных последствий личного, имущественного или организационного порядка в целях охраны правопорядка. См.: Серегина В.В. Государственное принуждение по советскому праву. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1991. С. 36.
256
Глава2.Взаимодействиевнутреннейформыивнешнейформыфинансовогоправа...
Основной целью государственного принуждения в финансовом праве, как считает Н.А. Саттарова, является упрочение режима за конности и правопорядка в сфере образования, распределения, ис пользования денежных средств государства и муниципальных обра зований1. Согласимся с тем, что само по себе принуждение или воз можность его применения в финансовых правоотношениях выполняет важную охранительно-обеспечительную функцию. Вме сте с тем тотальное или тем более безосновательное использование лишь принудительных инструментов снижает эффект правового регулирования, поскольку у адресатов подобного воздействия насту пает «синдром привыкания», выступающий вовне в различных фор мах (противодействие, отказ от совершения действий, индифферент ность и др.).
Полагаем, что эффект поливариантного свойства будут иметь те факты государственного принуждения в финансовых правоотноше ниях, которые наряду с установлением случаев хищений, разбазари вания государственных финансов, привлечением виновных лиц к уголовной ответственности показывают, что похищенные государ ственные финансы возвращены казне и использованы на предусмо тренные цели, а результаты их использования носят очевидный ха рактер.
Понимая значение и объективную необходимость инструментов принуждения в финансовом праве, считаем важным, чтобы законо датель, формируя финансово-правовой массив, максимизировал создание условий, способствующих признанию субъектами финан сового права финансово-правовой нормы.
По нашему мнению, целесообразно утверждение процессуальных финансово-правовых документов постепенно (в течение 3–4 лет) изы мать из правомочий министерств, ведомств, служб (Минфина России, ФНС России, ФТС России, Федерального казначейства и др.) и пере давать в ведение Правительства РФ2. В последующем (через 3–4 года после передачи Правительству РФ) финансовые процессуальные до кументы (их формы) должны быть урегулированы федеральным фи нансовым (в установленных случаях — региональным) законом.
При совершенствовании структуры и содержания финансового законодательства должен учитываться интеграционный элемент.
1См.: Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом праве. С. 74.
2В ряде случаев Правительство РФ прибегает к изложенному порядку. См.: поста новление Правительства РФ от 26 декабря 2011 г. № 1137 «О формах и правилах заполнения (ведения) документов, применяемых при расчетах по налогу на до бавленную стоимость» // СЗ РФ. 2012. № 3. Ст. 417.
257
Раздел 3. Проблемы соотношения структуры финансового права...
Согласованность отраслевых норм и норм различных отраслей рос сийского права является важным фактором, обеспечивающим эф фективную работу правовой системы и ее отраслевых механизмов. Справедливости ради отметим, что законодатель, формируя финан сово-правовую материю, ориентируется на обеспечение согласован ности финансово-правовых норм. Подтверждает это, в частности, содержание статей НК РФ (ст. 1, 3, 4, 5, 7), Б КРФ (ст. 2, 3, 4), Феде рального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» (ст. 4). Предписания названных статей финансовых законов несут элемент согласованности, определяют структуру соответствующей подотрасли, предусматривают особенность публичного права, когда все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов фи нансового законодательства толкуются в пользу лиц, не обладающих властью, делегированной государством, т.е. в пользу налогоплатель щиков, резидентов и др.
Наряду с внутриотраслевым присутствует и межотраслевое взаи модействие, если упомянутые финансово-правовые предписания рассматривать в связи с соответствующими положениями граждан ского законодательства.
Позитивные начала, направленные на обеспечение единства рос сийского права, находим и в финансовом законодательстве. Так, согласно ст. 11 НК РФ институты, понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства Российской Федера ции, используемые в Кодексе, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства, если иное не предусмотрено НК РФ.
Создание юридического лица по правилам ГК РФ и иных феде ральных законов влечет возникновение финансовых правоотноше ний, связанных, в частности, с обязательной постановкой на нало говый учет, присвоением индивидуального номера налогоплатель щика (ИНН) и кода причины постановки (КПП), а также обязательной постановкой на учет в государственных внебюджетных фондах (ПФР, Фонде обязательного медицинского страхования, Фонде социального страхования). Факт постановки на налоговый учет предоставляет вновь созданному юридическому лицу (коммер ческой организации) возможность открыть банковский счет и при ступить к осуществлению предпринимательской деятельности, на правленной на систематическое извлечение прибыли.
Получение коммерческой организацией дохода (гражданско-пра вовое регулирование) влечет возникновение обязанности по уплате налогов (НДС, налога на прибыль и др.), оформлению платежных документов в специальном порядке и перечислению этих налогов в
258
Глава2.Взаимодействиевнутреннейформыивнешнейформыфинансовогоправа...
бюджетную систему. Если доход получен по внешнеэкономической сделке, то наряду с указанными действиями организация должна оформить и представить в уполномоченный банк документы по со вершаемым и совершенным валютным операциям (паспорт сделки и др.).
Отсюда следует, что финансово-правовое регулирование осу ществляется не само по себе и его эффективность напрямую зависит от внутренних факторов, обусловленных структурой финансового права, а также внешних факторов, связанных с взаимодействием с другими отраслевыми механизмами, обеспечивающими надлежащий финансово-правовой результат. Обычно возникновению финансо вого правоотношения предшествуют гражданско-правовые, трудовые правоотношения (получение дохода, наследства, заработной платы и т.п.). Нередко финансово-правовые предписания служат возник новению гражданских и иных правоотношений. Так, по общему правилу мировой судья, суд общей юрисдикции, арбитражный суд не станет возбуждать процессуальное производство и не приступит к рассмотрению дела (имущественного спора), пока истец не оплатит государственную пошлину в установленном законом размере и по рядке, предоставив суду соответствующий оригинал платежного до кумента.
259
Глава 3 Концептуальные элементы
совершенствования финансового законодательства в современном периоде
§1. Проблемы исполнения
иповышения эффективности предписаний
финансового права
В литературе подчеркивается, что «эффективность права в области осуществляемых им регулятивных функций нераздельно связана с результативностью социально-экономических и социально-культур ных мероприятий, облекаемых в правовую форму». Отмечено, что «эффективность права с чисто юридической, специально-правовой стороны характеризуется безотказной и четкой работой всех компо нентов правовой системы, всех элементов механизма правового ре гулирования, слаженностью, действенностью всей взаимосвязанной цепи юридических средств»1. Ряд авторов считают, что «эффектив ность федерального законодательства о налогах и сборах во многом зависит от степени его соблюдения»2. Полагаем, что проблема эф фективности финансового права не может утратить своей актуаль ности и будет постоянно находиться в «зоне внимания» исследова телей-правоведов3, поскольку непосредственно связана с правопри менением, исполнением обязанными лицами его предписаний. Ряд исследователей утверждают, что на примере общих результатов по применению законодательства можно судить о зависимости соци альных процессов от состояния системы правового регулирования4.
1Алексеев С.С. Общая теория права. С. 136–138.
2Налоговое право России: учебник: 3-е изд. / отв. ред. Ю.А. Крохина. М.: Норма, 2008. С. 144 (автор главы — Ю.А. Крохина).
3См.: Иеринг Р. Борьба за право; Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России; Запольский С.В. Дискуссионные вопросы те ории финансового права. С. 49; Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом праве. С. 360–361; Актуальные проблемы финансового права Республики Бела русь, России, Украины / под ред. Д.В. Винницкого; и др.
4См.: Андрющенко Е.С., Бачило И.Л., Демьянец М.И. Информационное право // Двадцать лет Конституции Российской Федерации: юридическая наука и практи ка / отв. ред. А.Г. Лисицын-Светланов. С. 160.
260