6. Стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета (отчетная стадия)

Отчетная стадия является последней, завершающей стадией бюджетного процесса. Она состоит в рассмотрении и утверждении представительным органом публично-правового образования отчета об исполнении бюджета. Иначе говоря, после прохождения отчетной стадии бюджет получает новый статус: итоги его исполнения утверждены, а бюджетный цикл завершен. Следует подчеркнуть, что утверждение отчета об исполнении бюджета по сути представляет собой отчет исполнительной власти перед представительной властью.

Начинается данная стадия с составления отчета об исполнении бюджета и завершается утверждением данного отчета в качестве закона (акта представительного органа власти местного самоуправления).

Отчетную стадию можно разделить на три этапа:

1. составление бюджетной отчетности;

2. внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета;

3. рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.

Отчет об исполнении бюджета, который является предметом обсуждения в парламенте и законодательного утверждения (утверждения актом представительного органа местного самоуправления), – это часть бюджетной отчетности.

Бюджетная отчетность включает:

• отчет об исполнении бюджета, который содержит данные об исполнении бюджета по доходам, расходам и ИФДБ (данный отчет отражает бюджетные поступления и выплаты и составляется по кассовому методу, именно он подлежит утверждению парламентом);

• баланс исполнения бюджета, аккумулирующий данные о нефинансовых и финансовых активах, обязательствах Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований на первый и последний дни отчетного периода, т. е. отражающий финансовое положение публично-правового образования;

• отчет о финансовых результатах деятельности, который содержит данные о финансовом результате деятельности публично-правового образования в отчетном периоде (отражает изменение чистых активов публично-правового образования и составляется по методу начисления735);

• отчет о движении денежных средств, в котором отражены операции по счетам бюджетов;

• пояснительную записку, где содержится анализ исполнения бюджета и бюджетной отчетности, а также сведения о выполнении государственного (муниципального) задания и (или) иных результатах использования бюджетных ассигнований главными распорядителями (распорядителями, получателями) бюджетных средств в отчетном финансовом году (схема 7.33).

Бюджетная отчетность составляется на основе данных бюджетного учета, который представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства в денежном выражении.

А. Составление

Составление отчета об исполнении бюджета, как и проекта бюджета, начинается «снизу вверх»: администраторы бюджетных средств составляют отчеты об использовании подведомственных им бюджетных средств и представляют их в финансовый орган, который на основании этих отчетов составляет единый отчет об исполнении бюджета и иную отчетную документацию. Одновременно составляется отчетность по консолидированному бюджету Российской Федерации.

Финансовые органы городских и сельских поселений представляют бюджетную отчетность в финансовый орган муниципального района, который представляет, в свою очередь, бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета муниципального района в финансовый орган субъекта РФ.

Финансовый орган городского округа либо внутригородской территории города федерального значения также представляет свою отчетность в финансовый орган субъекта РФ.

Финансовый орган субъекта РФ представляет бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов в Федеральное казначейство, туда же сдают свою отчетность органы управления внебюджетными фондами.

Федеральное казначейство представляет отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов в Минфин России, который докладывает по этому вопросу в Правительстве Российской Федерации.

Б. Проверка

Годовой отчет об исполнении бюджета подлежит внешней проверке (аудиту), которую проводят Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований. Затем отчет передается на рассмотрение в законодательный (представительный) орган власти. Внешняя проверка необходима для получения сведений о качестве исполнения бюджета, так как депутаты законодательных (представительных) органов власти часто не обладают специальными полномочиями для анализа правильности исполнения бюджета.

По результатам внешней проверки контрольный орган готовит заключение по отчету об исполнении бюджета, где анализирует достоверность представленных показателей, а также эффективность деятельности органов государственной власти по исполнению бюджета. Данное заключение направляется в представительный (законодательный) орган власти, в котором рассматривается закон (акт) об утверждении отчета об исполнении бюджета.

• На этом же этапе отчетной стадии бюджетного процесса готовится проект закона (решения) об исполнении бюджета, который одновременно с отчетом направляется в законодательный (представительный) орган власти.

В. Рассмотрение и утверждение законодательным органом

Рассмотрение отчета законодательным (представительным) органом – центральный этап отчетной стадии бюджетного процесса, на котором в первую очередь обсуждаются все основные показатели отчета об исполнении бюджета. Утверждение отчета об исполнении бюджета проходит в одно чтение.

После утверждения отчета законодательный (представительный) орган власти принимает закон (решение) об исполнении бюджета, который имеет исключительно ретроспективный, формальный характер и утверждает исполнение бюджета по доходам, расходам и ИФДБ в отчетном финансовом году736. Данный закон (решение) не включает никаких общеобязательных правовых норм, а имеет исключительно политическое значение. В то же время сам факт непринятия (неутверждения) отчета говорит о незавершенности бюджетного цикла. Независимо от характеристики исполнения бюджета бюджетный отчет должен быть принят, причем результаты исполнения бюджета в нем могут оцениваться как негативно, так и позитивно.

Положительной практикой является принятие отчета об исполнении бюджета отчетного года до начала рассмотрения проекта бюджета на очередной финансовый год. В этом случае появляется возможность сравнить достигнутые и выдвигаемые цели. Принятие отчета об исполнении федерального бюджета позволяет рассмотреть отчет по консолидированному бюджету Российской Федерации, который составляется в целях макроэкономического и стратегического планирования.

Отчетная стадия бюджетного процесса, несмотря на ее формальный характер, может нести на себе значительную политическую нагрузку, как это практикуется в странах Западной Европы. В ходе рассмотрения отчета об исполнении бюджета в парламенте могут сталкиваться различные интересы и концепции, что приводит к острой полемике.

1 Спойлер: структура, организация, построение – спасибо за словарь синонимов, бл&ть;

2 Ответственность государства:

Первоначально (обозримый период – с XVIII в.) зарубежное и российское законодательство не содержало положений, которые допускали бы возмещение со стороны государства убытков, причиненных незаконными действиями его должностных лиц. Однако необходимость такой компенсации осознавалась и была обоснована в ряде теорий. Существовала теория, которая выводила ответственность государства за должностное лицо из частноправовых положений ответственности за представителя. Такой подход был вызван отождествлением государства и государя, который ставил (назначал) своих доверенных лиц. С XIX в. чиновников уже нельзя было отождествлять со слугами князя (государя)692, к тому же их назначение производилось уже не лично монархом, тем более на местном уровне, в связи с чем теория «доверителя» утратила актуальность.

Страховая теория ответственности государства (казны) за его должностное лицо перед пострадавшим, как перед застрахованным лицом, предполагала, что из фактов гражданства и уплаты налогов вытекает право компенсации в случае причинения убытков должностным лицом государства693. Конечно, аналогии между страховым договором и ответственностью государства быть не может, так как по страховому договору права и обязанности несут обе стороны, а в рассматриваемом случае – только «застрахованное» лицо. Кроме того, имущественная ответственность государства перекладывается на всех налогоплательщиков, а не на страхователя, которым выступает государство.

Теория страхования может быть рассмотрена как интерпретация не выдерживающей критики теории рисков, согласно которой страхуются риски, связанные с деятельностью государственных должностных лиц694. Возможность подобного страхования априори допускает незаконные действия органов власти как обычную норму поведения, фактически дает на них санкцию.