Отдел первый. Государственные имущества

крае, является весьма незначительным: за 1892 г. всего поступило 1109 тыс. р., т.е. 0,09 % всего государственного дохода, а на 1894 г. назначено к поступлению 823 353 р. В настоящее время министерством отчуждаются в частную собственность с Высочайшего, каждый раз, разрешения лишь мелкие и вообще малодоходные оброчные статьи, надзор за которыми обременяет местные управления государственными имуществами в ущерб прямым их обязанностям.

	Б. Государственные леса
Значение	§ 5. Важность леса для человека во многих и чрезвычайно
леса в	разнообразных отношениях не подлежит никакому сомнению и
экономии	является основательнейшим мотивом для сосредоточивания в
народа	руках государства громадных лесных пространств. Первое и пря-
	мое назначение леса в народной экономии заключается в достав-
	лении достаточного количества материала для построек, для топ-
	лива и для целого ряда других хозяйственных целей. Размер по-
	требности населения в лесе для перечисленных надобностей ес-
	тественно обусловливается большею или меньшею суровостью
	климата страны, числом ее жителей, количеством других предме-
	тов, служащих заменой леса (напр., каменного угля, торфа и пр.),
	и в значительной степени от самих способов потребления.
	Чтобы иллюстрировать значение леса в этом отношении, в частно-
	сти для нашего отечества, где по всем означенным условиям размер хо-
	зяйственной потребности в лесе должен быть наибольшим, можно ука-
	зать, что одни пожары уничтожают в Европейской России ежегодно
	до 171 000 строений. За последние 28 лет (1860–87) в 50 губерниях Ев-
	ропейской России (за исключением Области Войска Донского) в городах
	было 61 737 пожаров, и сгорело 144 375 строений на сумму 323 милл. р.,
	а в уездах – 720 616 пожаров и сгорело на сумму 1 025 112 200 р., а всего
	в Европейской России за этот период времени погибло от огня на сумму
	1 348 742 400 р. (при этом от поджогов было 91 208 пожаров) (!!), т.е. на
	одного жителя приходится убытка в городах 32 р. 63 к., или 1 р. 16 к. в
	год, а в деревнях – 14 р. 60 к., или 52 к. ежегодно1. К этому еще надо
	прибавить потребность в дереве для отопления и другие хозяйственные
	нужды. Потребление древесины на нужды обрабатывающей промыш-
	ленности и у нас выражается приблизительно в 71/3 милл. куб. саж. (из
	них на механическую и химическую обработку древесины и судострое-
	ние идет 2 милл., гоный промысел требует 21/2 милл., железные дороги –
	0,8 милл., пароходы – 0,3 милл., фабрики и заводы – 1,9 милл.), на удов-
	1 «Сборник сведений по России» за 1890 г.

108

Б. Государственные леса

летворение домашних нужд жителей вместе с отоплением требуется 37 милл. куб. саж.; следовательно, общая потребность России в дереве должна быть принята в 45 милл. куб. саж. в год, кроме весьма значительного отпуска леса за границу1.

Однако этими частнохозяйственными и промышленными целями2 не ограничивается роль леса: он имеет другое громадное значение уже не для частных и личных целей, а для существования всего общества и государства в его целом – по своему влиянию в природе. Растительный мир находится в теснейшей связи с жизнью животных и человека: управляя теплотою и влажностью почвы и воздуха, этот мир является весьма существенным деятелем в создании условий для животной жизни, фактором, до известной степени определяющим важнейшие особенности местного климата страны.

Здесь не место, конечно, рассматривать физические свойства леса и законы влияния их на климат3, и потому мы ограничимся приведением нескольких исторических примеров тех разнообразных изменений в климате, которые были произведены в различных странах истреблением лесов. Иногда эти изменения ведут к уменьшению суровости климата: так, по Геродоту (469 г. до Р. Х.) Крым и Новороссия были дикие страны, покрытые лесами и отличавшиеся сырым, туманным летом и продолжительной, холодной зимой; по Вергилию, за 50 лет до Р. Х., римские войска, бывшие в Тавриде, вязли в снегу, который лежал на две сажени, и спасались от холода в землянках; Варрон (в 72 г. до Р.Х.) считал Южную Францию неспособной производить виноград и оливки; по словам Тацита, вишни плохо зрели на Рейне и в самой Италии суровые зимы часто губили виноградные лозы. Разница между этими свидетельствами и современным состоянием названных местностей имела своей причиной главным образом вырубку лесов. Но не всегда влияние этого

1«Сельское и лесное хозяйство России (Всемирн. Колумбова Выставка 1893 г.)»,

стр. 437–8.

2Лес важен также по побочным своим продуктам, доставляя жителям возможность заниматься охотой, пчеловодством и т. д., и прежде эти выгоды были един-

ственным мерилом, которым измерялась ценность леса. У нас в девяти северных губерниях на пространстве 200 милл. дес., т.е. немного менее 1/2 всей площади Европейской России с населением в 11 милл. душ, Бэр оценивал весь доход от

звероловства в 5 милл. р., по Туркину же этот доход теперь составляет 300 милл. р., т.е. почти 30 р. на человека! Фабричная же промышленность выплачивает в виде заработной платы 100 милл. р., а продукты всей кустарной промышленности оцениваются в 400 милл. р.

3 Желающие познакомиться с этим вопросом могут обратиться к обстоятельному, богатому фактическими указаниями труду Я. Вейнберга: «Лес. Значение его в природе и меры к его сохранению». М., 1884.

109

Отдел первый. Государственные имущества

фактора бывает так благотворно; в большинстве случаев оно отличается совершенно противоположными свойствами, наилучшим примером чему может служить история обезлесения Франции за сравнительно последнее время. В половине прошлого века лесная площадь Франции составляла 7500 кв. лье, или 22 % общего пространства; в 1825 г., благодаря мерам Национального Конвента и Реставрации, она сократилась до 2250 кв. лье, или 8 %, и с тех пор, хотя и в меньших размерах, продолжает уменьшаться из года в год вплоть до нашего времени. Южная и Западная Франция совершенно безлесны. Шампань оголена, и только на востоке сохранились значительные казенные леса. Вред этого опустошительного истребления лесов наиболее обнаружился на юге, где леса, расположенные на высотах, доставляли стране защиту от холодных северных ветров: климат стал суровее, ряд морозов еще с прошлого века истребил во многих местах культуры оливковых деревьев и пагубно действует на виноградники (вымерзание их в Шампани в 1874 г.). По словам Араго и Бурло, линия культуры винограда и оливок постоянно оттесняется с севера на юг. Масличные деревья заменяются виноградником и орешником; акклиматизировавшийся было в прежнее время в Провансе сахарный тростник совсем исчез, а апельсины, разводимые

вXVI в. близ Hyérs, в настоящее время не могут более зреть в этой местности и заменяются персиком и миндалем. Не менее пагубные изменения, благодаря обезлесению, произошли относительно рек: сильные разливы их, обусловливаемые быстрым таянием незащищенных растительностью снегов, и известные прежде наводнения беспрестанно посещают Францию и истребляют массу имуществ, часто делая своими песчаными заносами землю негодной для культуры. В некоторых местностях, лежащих близ Пиренеев и Альп, количество плодородных земель настолько уменьшилось, что само число жителей заметно убывает, не находя на месте средств к пропитанию. Департамент Нижних Альп, напр., имел

в1842 г. 99 000 гектаров возделываемой земли, а через 10 лет ее осталось только 74 000, остальные же 25 000 гектаров были превращены разливами горных потоков и заносами песка и камней в бесплодное пространство. По словам одного натуралиста, можно ожидать, что через несколько десятилетий Савойя будет отделена от остальной Франции, как Египет от Сирии, необитаемой пустыней, хотя эта местность еще в начале революции была лесиста, плодородна и густо населена, а на ее тучных пастбищах находили себе пропитание большие стада рогатого скота и до миллиона овец. Другое печальное явление, обнаружившееся с истреблением лесов на песчаных почвах, заключается в том, что на вырубленных местах вследствие пастьбы скота и выветривания тонкий слой чернозема, покрывавший почву, мало-помалу уничтожается, и песок, приходя в движение от ветра, частью заносит луга, частью превращает обрабатываемые земли в бесплодные, ничего не приносящие пустыни. В Гаскони морской песок, не находя себе препоны в прежних больших, теперь вырубленных береговых лесах, все более и более вдвигается в материк, образуя дюны на громадных протяжениях.

110

Б. Государственные леса

В Испании истребление лесов, которыми некогда изобиловала эта страна, превратило почти всю среднюю часть ее в бесплодную, безводную

илишенную всякой растительности пустыню; реки обмелели и сделались менее судоходны, смертность увеличилась. С вырубкой многочисленных лесов, прежде покрывавших горные возвышенности Верхней Италии, холодные ветры теперь свободно гуляют по равнинам Ломбардии, снега остаются долее, зимы стали продолжительнее и суровее, растительность весной чаще прежнего страдает от изморозей; в некоторых местностях уже начинают опасаться за культуру оливок; долины страдают от наводнений. Совершенно одинаковые результаты лесоистребления замечаются и в других странах, напр. в Швейцарии, Тироле, Венгрии, Греции, Англии и пр. В последней стране с уничтожением лесов климат стал более влажен и лета менее знойны, вследствие чего виноград, который в древности рос там на полях, теперь разводится только в оранжереях. Было высказано даже опасение, «что в скором времени яблоки там не будут существовать, потомство лишено будет сидра, как теперь Англия лишена вина, а яблоки будут произрастать лишь в парниках и подаваться на стол богатых людей».

Вредные последствия истребления лесов одинаково замечаются даже

ив так называемых новых, молодых странах, как Америка и Россия. В Соединенных Штатах, еще в XVII в. покрытых сплошными лесами, в 1874 г. комиссией, в ведении которой состоят общественные земли, было выражено опасение, что «если истребление лесов не будет приостановлено, то через это пострадают интересы целой страны». Расчистка лесов повлекла за собой вздорожание древесного материала, иссякание ключей, пересыхание ручьев, уменьшение вод в реках и каналах, учащение засух, большую сухость лета и суровость зимы. Русские реки, лучшие во всей Европе и весьма многоводные когда-то, под влиянием беспощадной вырубки лесов в текущем столетии постепенно мелеют, становятся негодными для судоходства и даже совсем засыхают. Уже в 1836 г. судохозяева Терской губернии жаловались на обмеление Волги в верхнем ее течении и как на причину этого явления указывали на истребление лесов преимущественно в Осташковском уезде. Специально назначенная для исследования этого вопроса в 1837 г. комиссия действительно признала уменьшение вод у верховьев Волги и справедливость указанной судохозяевами причины. По вычислениям г. Воейкова относительно вскрытия и замерзания Волги, следует заключить: 1) что начало половодья реки наступает теперь гораздо ранее, чем прежде: в 1840 г. между вскрытием и первым возвышением воды проходило 36–42 дня, а ныне – лишь 24 дня; 2) что высшая вода является также раньше прежнего; 3) что продолжительность половодья стала гораздо длиннее и 4) высота воды гораздо больше, чем прежде. «Прежде, – говорит г. Воейков, – в Астрахани вода прибывала понемногу, теперь она

прибывает скоро вследствие значительного истребления лесов в большей части бассейна Волги»1. Незащищенные лесами снега тают быстро, вслед-

1 «Статьи метеорологического содержания». Сборник, изд. под ред. А. И. Воейко-

ва. № 1, апр. 1871 г., стр. 56–70. См.: Вейнберг, 1. с., стр. 393.

111

Отдел первый. Государственные имущества

ствие чего вода в Волге поднимается почти сразу и в громадных размерах, так что берега реки подвергаются наводнениям, которых прежде не знали: затем вода также быстро спадает, смывая нередко чернозем, а уносимая ею с оголенной земли масса песку образует мели и острова и делает обширнейшую и многоводнейшую реку Европы часто совершенно негодной для плавания. Вредное влияние обезлесения на состояние Волги было бы еще сильнее, если бы его не ослабляло то обстоятельство, что наиболее обильные водою протоки ее впадают в нее с левой стороны и следовательно берут свое начало в богатой еще доныне лесами Северо-Восточной России. В такой же мере вырубка лесов отразилась на проточные воды во внутренних и южных губерниях и даже Сибири. Самый климат России, особенно южной ее части, повсюду изменился к худшему1. Чтобы пополнить этот перечень вредных последствий лесоистребления в нашем отечестве, достаточно указать на недавние сравнительно факты засыпания песком чуть ли не целых городов. В Нарве, которая когда-то имела удобную пристань, вследствие истребления в последнее время окружающих лесов песок до такой степени засыпал дно моря, что даже небольшие морские суда не могут входить в гавань. Почти то же случилось с Сестрорецком: леса, расположенные на окружающих его горах, поступили после регулирования в полное распоряжение государственных крестьян и были ими в течение нескольких лет окончательно истреблены; на песчаной почве лес вновь не принялся, и гонимый ветрами с обнаженных высот песок буквально двинулся на город и засыпал половину его. Вообще нельзя не согласиться с тем, что говорит относительно истории обезлесения нашего отечества знаменитый натуралист Шлейден: «Одним словом, с угрожающим лицом призрак пустыни приближается с востока к сердцу России, а дурное лесное хозяйство продолжает торить ему широкую дорогу».

Этих соображений достаточно, чтобы показать всю важность лесов для благосостояния страны и необходимость для государства принимать те или другие меры для постоянного сохранения в стране известного пространства лесной поверхности. Эти меры могут заключаться: 1) в устройстве хорошего лесного хозяйства, основными чертами которого является сосредоточение значительного количества лесов в руках казны и регламентация законодательным путем частного лесовладения, и 2) в распространении древесных суррогатов – в замене древесного топлива углем, торфом, нефтью2.

1См.: Schleiden. «Für Baum und Wald». 1870 и Вейнберг: «Лес» и пр.

2Насколько эта замена важна, можно судить по следующим данным: 1 милл. тонн каменного угля по силе горения = 800 тыс. гектарам хвойного леса. В Германии ежегодно потребляется 57 милл. тонн каменного угля и 15 милл. тонн лигнита. Если бы требовалось это же количество тепловой энергии добыть в Германии путем сжигания дерева, то понадобилось бы 50 милл. гектаров леса, т.е. Германия

112

Б. Государственные леса

§ 6. Вопрос о желательности или нежелательности казенного лесовладения решается в финансовой литературе с гораздо бòльшим однообразием, чем подобный же, раньше рассмотренный нами, вопрос об удержании за казною государственных земель. Мы видели, что все доводы, которые обыкновенно приводятся против этого удержания и которые могли бы также относиться и к лесам, отличаются своею несостоятельностью. Так как леса, по специальным особенностям своего хозяйства, не могут сдаваться в аренду, а должны по возможности находиться в хозяйственном заведовании казенной администрации, то против казенного лесовладения в частности с особенной настойчивостью указывают на общеизвестное несовершенство всякого хозяйства, раз оно ведется правительством, на то, что вследствие отсутствия личной заинтересованности здесь нет возможности добиться надлежащей интенсивности труда и бережливости в затратах капитала и что, следовательно, чистый доход в этом случае непременно должен быть ниже, чем если бы леса находились в частных руках1. Но на этот единственный и потому усиленно подчеркиваемый аргумент основательно возражают, что в лесном хозяйстве природа как фактор производства имеет почти исключительное или, во всяком случае, преобладающее перед трудом и капиталом значение и что поэтому обычные преимущества частного и невыгоды правительственного хозяйства, основывающиеся именно на условиях при-

Вопрос о желательности казенного лесовладения

должна была бы ежегодно истреблять лесу в 31/2 раза более своей лесной площади

(131/2 милл. гект.)!

При таком важном значении древесных суррогатов для экономии лесного хозяйства, нельзя не приветствовать увеличение у нас добычи каменного угля с 213 милл. пуд. (1881 г.) до 367 милл. пуд. (1890 г.) и рост потребления нефтяных остатков с 25 милл. пуд. (1881 г.) до 154 милл. пуд. (1890 г.), успешно конкурирующих не только с дровами, но и каменным углем благодаря своей дешевизне и удобству пользования.

Наши фабрики, заводы, железные дороги и пароходы в 1890 г. потребили 3 273 927 куб. саж. дров, да из каменного угля, торфа и нефтяных остатков они развили такое количество тепловой энергии, какое получилось бы от сгорания 5 166 459 куб. саж. дров; отсюда мы видим, что древесные суррогаты в топливе наших фабрик уже приобретают преобладающее значение («Фабричнозаводская промышленность и торговля России. Издание Департамента Торговли и Мануфактур Министерства Финансов», 1893 г., стр. 252–272).

1 По-видимому, вполне соответствует этому доводу ничтожный доход наших казенных лесов. Но не надо забывать, что большая часть наших лесов (около 83 %) скучена на малонаселенном северо-востоке России и по условиям местности почти совершенно не может быть эксплуатируема; в местностях же более населенных дают доход часто весьма значительный: напр., Погонный Лосиный остров близ Москвы приносит до 20 р. с десятины в год, т.е. несравненно более, чем даже пахотная земля частных лиц.

113

Отдел первый. Государственные имущества

ложения труда и капитала в том и другом, здесь не могут иметь места. Величина лесной ренты зависит преимущественно от общего состояния народного хозяйства: общий прогресс культуры, увеличение благосостояния и густоты населения, концентрация его в городах и промышленных местностях, улучшение путей сообщения, открытие новых рынков сбыта и пр. увеличивают цену древесного материала и вместе с тем доход от леса в большей степени, чем какие бы то ни было хозяйственные мероприятия и распоряжения.

Напротив, в пользу удержания казенных лесов в руках правительства можно привести следующий ряд неопровержимых аргументов:

1.Иная почва пригодна только для леса, напр. крутые склоны, плодородная почва которых, не будучи скреплена корнями деревьев, была бы смыта; рыхлая песчаная земля, которая иначе высохла бы и была бы развеяна; значительные высоты, где не произрастают более нежные растения, – на таких местах легко вырубить лес наголо, но трудно, часто невозможно, вновь развести его (Рошер). Сохранение леса на такой почве легче и надежнее, когда земля принадлежит государству.

2.Лесное хозяйство может вестись с надлежащей правильностью и рациональностью только в крупных размерах, которые, по общему правилу, могут скорее встретиться в казенной, чем в частной собственности. Медлительность прироста обусловливает необходимость многолетнего оборота рубки и, сле-

довательно, давления лесного пространства на большое число участков, что невозможно в мелких частных лесах1.

3.Для ведения рационального лесного хозяйства необходимо специальное образование, которым, по общему правилу, и обладают казенные лесничие и которое только в виде редкого исключения может встретиться в частном лесовладельце или его управляющем.

4.Частное лицо всегда сильно заинтересовано в возможно скорейшей срубке своего леса. Необходимость долгого ожидания

1 Но этот аргумент ослабляется в тех странах, где существуют принудительные лесные товарищества (Waldgenossenschaften), как это имеет место в Германии. Здесь группа лесовладельцев, располагающая определенной лесной площадью (величина этой площади находится в зависимости от породы деревьев), может заставить смежных с ними лесовладельцев вступать с ними в товарищество для совместной эксплуатации лесных богатств; благодаря этому закону рациональное ведение лесного хозяйства в Германии сделалось возможным и на мелких участках.

114

Б. Государственные леса

дохода, искушение сразу получить значительный капитал от продажи стоящего на корню древесного запаса, медленность прироста древесной массы сравнительно с возрастанием денежного капитала в любом предприятии1, иногда бóльшая доходность пашни, чем лесной почвы, – все это неминуемо заставляет частного лесовладельца возможно раньше приступать к рубке своего леса или даже к расчистке его под пашню. Отсюда частное лесовладение, не сдерживаемое уздою правительственной регламентации, почти равносильно лесоистреблению. Это доказывается примерами всех стран Старого и Нового Света: повсюду свободное частное лесное хозяйство выразилось в самом нерасчетливом и хищническом истреблении лесного богатства. И такое явление вполне естественно: для каждого частного владельца лес есть не что иное, как запасный магазин дров и бревен; других интересов, кроме чисто материальных, для него лес не представляет.

Но мы видели, что вследствие важного непосредственного значения леса в народной жизни, а затем еще более великого влияния лесов на климат страны и через то косвенно на все народное хозяйство вообще необходимо, чтобы в стране известная площадь постоянно находилась под лесонасаждением, как ради обеспечения древесным материалом будущих поколений, так и ради устранения тех вредных последствий, к которым приводит повсеместное истребление лесов. Всего легче, надежнее и удобнее для частных интересов эта цель может быть достигнута в том случае, когда собственником значительных лесных пространств является казна, для которой принцип рентабельности, доходности всегда стоит на втором плане и на первый выдвигаются интересы целого общества и всего государства.

1 Притом нарастание совершается быстро лишь в первые годы жизни дерева, а затем оно постепенно уменьшается, так что держать леса на корню становится все менее и менее выгодно. Это иллюстрируется следующей таблицей, взятой у Burckhard’a и показывающей нарастание сосны по годам:

Возраст	% прироста	% прибыли, получаемой хозяином (она вычислена
	дерева	по средним существующим ценам)
20…..		9,5
30…..	49,2	12,5
40…..	17,1	9,9
50…..	7,9	7,4
60…..	6,1	6,1
70…..	4,4	5
80…..	2,8	4,2
90…..	2,3	3,5
100…..	1,6	3

115

Отдел первый. Государственные имущества

Естественный вывод из рассмотрения этих доводов – тот, что удержание казенных лесов в руках правительства необходимо и что во многих случаях желательно даже расширение их состава путем приобретения новых лесов от частных лиц.

Однако сосредоточение в руках казны всех тех лесов, сохранение которых было бы желательно для государства, представляет непреодолимые трудности, и потому правительство в интересах наибольшего сбережения лесов вынуждено обыкновенно прибегать к другому указанному выше ряду мер – установлению регламентации частного лесоводства, которая становится, таким образом, одной из важнейших задач государственной политики.

Обосно- Оставляя в стороне экономическую сторону вопроса, достаточно вание уясненную, всмотримся в этот вопрос ближе с юридической точки зре- регламен- ния: имеет ли государство право вмешиваться в распоряжение собствен- тации ностью частного лесовладельца или нет? Защитники государственного частного невмешательства в частную деятельность обыкновенно указывают на лесово- известное положение римского права: qui suo jure utitur, nemini facit

дства injuriam – и на сложившееся под его влиянием понятие о неограниченности права собственности вообще, по которому лесовладелец должен иметь полную свободу рубить свой лес и вообще распоряжаться им вполне по личному усмотрению. Но достаточно немногих соображений, чтобы опровергнуть это рассуждение. Во-первых, должно заметить, что самое указанное правило римских юристов сложилось еще в ту отдаленную эпоху всемирной истории, когда леса, по своему изобилию и по специальным условиям местности, не имели еще серьезного значения в народной экономии, вследствие чего и нельзя признать за этим положением абсолютной правильности; во-вторых, вообще понятие о собственности, существовавшее в римском праве, в настоящее время, с изменением самого экономического быта, который обыкновенно определяет собою характер действующих юридических норм, подверглось многочисленным ограничениям в пользу общественного интереса. Напротив, в пользу государственного вмешательства в частное распоряжение лесами говорят следующие важные соображения. Государство обладает по своему существу верховным правом, которое стоит выше всех индивидуальных прав и которым оно обязано пользоваться в интересах общего блага: в силу этого верховного права оно обязано налагать свою руку на всякого рода частную деятельность, раз этого требуют выгоды народного благосостояния. В области гражданского права существует масса законодательных ограничений права свободного распоряжения собственностью, устанавливаемых под влиянием этой идеи об общественном интересе, которая сравнительно мало сознавалась до нового времени и получала господствующее значение лишь с образованием социальноправового типа государства. Сознательное проведение этой идеи в жизнь требует, чтобы государство было собственником или, по крайней мере, чтобы оно контролировало и регламентировало право частной собствен-

116

Б. Государственные леса

ности на все те предметы, в сохранении которых заинтересовано исклю-
чительно или преимущественно само государство, т.е. собрание всех
граждан. Это положение служит в настоящее время определяющим мо-
ментом для всех воззрений на право собственности и вводит в него це-
лый ряд ограничений; последние, естественно, находят себе тем большее
оправдание с юридической точки зрения, чем настоятельнее их требует
общественный интерес. Леса же, как мы видели, имеют в жизни челове-
чества такое важное значение, что сохранение их безусловно необходи-
мо для правильного течения народной жизни. А так как индивидуальный
хозяйственный расчет побуждает отдельных лесовладельцев не сохра-
нять, а истреблять леса и так как признание неограниченного права соб-
ственности прямо способствует лесоистреблению, давая полный простор
эгоистическим корыстным стремлениям собственника, то государство не
только имеет бесспорное право, но и несет на себе безусловную обязан-
ность в интересах общего блага вмешаться в эту область частной дея-
тельности и ограничить ее посредством законодательной регламентации.
Впрочем, распространение в обществе сознания важного значения	Истори-
лесов и необходимости регламентации частного лесовладения есть про-	ческий
дукт сравнительно нового времени, развившийся частью под влиянием	очерк
успехов естественных наук, частью вследствие повсеместного уничто-	отноше-
жения лесов и тех пагубных последствий, которые повлекли за собой	ний госу-

хищническое отношение к ним. При начатках гражданственности, осо- дарства к бенно в странах, богатых растительностью, не могло быть и речи о бе- лесам режливости по отношению к лесам и заботах об обеспечении удовлетворения будущих потребностей в дереве. Леса, вследствие их изобилия, ценились в старину ни во что, и вопрос о правильном распределении и пользовании ими совсем не возникал; они долгое время не входили в частную собственность, считались общественным достоянием, так что каждый мог пользоваться ими так же свободно и с таким же правом, как воздухом и водой. Если лесам и придавалось какое-либо значение, то только как месту для охоты (в Западной Европе) или пчеловодства (в

России). В Англии в XII в. в лесах, где было запрещено охотиться всем, кроме дворянства, каждый мог рубить деревья, сколько ему было угодно, на собственную потребу. Следы такого первобытного отношения к лесам сохранились еще до сих пор в виде множества сервитутов на этом роде собственности (право въезда в лес и т.п.) и в народном воззрении на леса как на бесхозный дар природы, существующем до сих пор не только у нас, в России, но и в некоторых местностях Западной Европы, как свидетельствует Шлейден. Правительство относится в начале средних веков к лесам вполне бесконтрольно; оно захватывает только в свои руки исключительное право охоты во всех лесах и пользуется некоторыми натуральными повинностями и сборами с частных лиц. С увеличением народонаселения и развитием городской жизни леса мало-помалу начинают приобретать значение, преимущественно как топливо и материал для построек, получают рыночную меновую ценность, становятся предметом торгового оборота и обращают на себя внимание правительств. Появля-

117

Отдел первый. Государственные имущества

ются акты и законы, издаваемые с целью некоторого регулирования лесного хозяйства; первые указания на них мы встречаем в Англии в XII в., во Франции в XIV в., в Германии в XVI в. Однако эти узаконения попрежнему трактуют главным образом об охоте, сборе меда и т.п. регальных правах, но не ограничивают частной эксплуатации во всех других отношениях. Под влиянием постепенно возрастающей ценности древесного материала повсеместно начинается самое хищническое и нерасчетливое истребление лесов; обезлесение целых местностей идет так быстро, что вызывает наконец реакцию против свободного распоряжения лесной собственностью и создает в Германии даже понятие лесной регалии (Forsthoheit), в силу которой монарх имел право препятствовать опасным для интересов страны мероприятиям частных лесовладельцев. Во Франции Кольбер устанавливает целый ряд мер и правил, регулирующих частное лесное хозяйство, главным образом в видах обеспечения достаточного постоянного запаса дерева для кораблестроения; с той же целью издаются указы Петром Великим. Несмотря на последующие колебания правительств и постоянные переходы от одной крайности к другой, все более и более ясно обнаруживающиеся вредные последствия свободного хозяйничанья лесами заставляют крепнуть принцип регламентации частного лесовладения и вызывают все более и более строгие меры.

Регла- Общая черта современных западноевропейских лесных законов за- ментация ключается в запрещении произвольной расчистки леса, т.е. окончатель- частного ной вырубки его и превращения в пашню. Такая расчистка может произ- лесово- водиться только при существовании известных условий и с разрешения дства в лесного управления; просьба о дозволении произвести ее доходит обык- Западной новенно до высших инстанций: во Франции, напр., она поступает вместе Европе с актом осмотра леса казенным специалистом в министерство финансов

и оттуда переходит в государственный совет. За расчистку леса без дозволения администрации полагается больший или меньший штраф: во Франции – от 500 до 1500 фр., в Италии – 250 фр. с гектара расчищенного леса – и сверх того обязательное в известный срок облесение вырубленного пространства. Рубка частных лесов совершается по известным правилам, при соблюдении известных определенных законных условий; во многих случаях она совершенно запрещается и большею частью если дозволяется, то с условием нового облесения в срок (даже казной на счет владельца в случае его неисправности). В Баварии, Бадене, Вюртемберге по закону существуют так называемые «охранные» леса, в которых расчистка и сплошная рубка безусловно воспрещаются. Вообще повсюду запрещается вырубка лесов, которые влияют на полноводье рек, служат защитой от горных обвалов и наносов; во Франции сюда еще присоединяются леса, которые могут служить гигиеническим и стратегическим целям, напр. леса около городов. Пастьба скота разрешается лишь в некоторых лесах: регламентация доходит до того, что во Франции, напр., совсем запрещено пасти в лесу коз и собирать листву железными лопатами и граблями. Строже всего лесное законодательство в Бадене: част-

118

Б. Государственные леса

ный человек здесь не может в своем лесу сделать никакой порубки без разрешения и указаний администрации. Нарушение строгих правил влечет за собой для лесовладельца штрафы и даже отдачу леса под казенное управление. Закон назначает, какого рода древесные породы следует разводить в данном частном лесу и как следует там вести хозяйство; указывает, как и в каком последовательном порядке должны быть ведены рубки, упоминает даже, как высоко должны быть оставляемые пни.

Сознавая все важное значение лесов для народного благосостояния, правительства не ограничиваются перечисленными мерами, направленными к их сохранению, а еще принимают повсюду более или менее энергические меры к искусственному разведению их: отпускаются казной деревья, семена, саженцы, иногда даются даже денежные пособия для облесения пустынных пространств; в некоторых особых случаях разведение леса является обязательным, и нежелание владельца исполнить эту обязанность влечет за собой экспроприацию данного участка. С той же целью сохранения лесов почти повсюду приняты два общие правила: во-первых, что леса общинные или принадлежащие общественным учреждениям находятся непременно под казенным лесным управлением (Франция, Бавария, Баден) и, во-вторых, что казенные леса признаются неотчуждаемыми. Германские государства идут даже дальше и стремятся к возможному увеличению количества казенных лесов: так, в Бадене в период от 1856–1870 г. площадь казенных лесов увеличилась на 3,9 %, лесов корпораций – на 12,3 %; в Саксонии с 1843–1868 г. казенные леса увеличились на 8,8 %, и т.п.

Обратимся теперь к рассмотрению лесного хозяйства в России в его прошлом и современном состоянии.

§ 7. В княжеском периоде Россия представляла собою почти сплошное лесное пространство, как об этом единогласно свидетельствуют все путешественники по ней XV и XVI в.1; поэтому не могло быть и побуждения не только охранять леса, но и бережно обходиться с ними. Пользование лесом для рубки строевого материала и топлива ввиду этого обилия лесов было совершенно свободно для всех и повсюду; всякий рубил, где и сколько хотел, не заботясь о том, кому лес принадлежит; не было даже разграничения между казенной и частной собственностью; самое существование частной лесной собственности в первое время подвергается сомнению. Если лесам и придавалось какое-либо значение, то исключительно как местам для охоты и пчеловодства: «бобовые гоны» и «бортные ухожья» считаются весьма ценными доходными статьями в течение всего этого периода вплоть

История

лесного законодательства в России

1 Так, напр., Иосаф Барбаро, посетивший Россию в XV в., говорит, что летом дальние поездки по ней совершенно невозможны по причине невылазной грязи и множества мошек от окрестных лесов.

119

Отдел первый. Государственные имущества

до Алексея Михайловича, Уложение которого посвящает им несколько особых постановлений. К этому времени право частной собственности на лес очерчивается уже яснее и общество начинает сознавать различие между ним и отдельными видами владения лесом в смысле угодий (права въезда в лес, постановки бортей, звериной ловли). В Уложении находится уже статья, запрещающая насильственную порубку леса в чужих имениях, причем за «посеченный лес» взыскивались «деньги по указанной цене». Но признавая таким образом право собственности лесовладельца, Уложение же и нарушает его, подтверждая право «ратных людей» беспрепятственно ездить в чужие поместные и вотчинные леса для рубки дров на свои надобности (некоторое проявление сознания государственного верховенства над лесами).

Обилие лесов вредило развитию хлебопашества; поэтому правительство не только не запрещало, но даже поощряло расчистку никому не принадлежащих лесов с целью подготовки земли под культуру. Даже в конце московского царского периода лицам, желавшим рубить лес для расчистки почвы под пашню, давались значительные льготы по отношению к уплате податей и отбыванию разных повинностей. В результате этих льгот, а главным образом общего неразумного и нерасчетливого отношения народа к лесу, получилось уничтожение их на значительных пространствах и приведение их вообще в такой беспорядочный вид, что когда в 1667 г. Алексей Михайлович задумал построить несколько судов в селе Дединове, то во всем Вяземском и Коломенском уездах с трудом можно было добыть необходимые для судостроения деревья в числе, достаточном хотя бы для одного корабля. Любимая мысль Петра Великого – о создании русского флота – плохо мирилась с таким неустроенным состоянием лесного хозяйства, и потому его царствование представляет нам ряд строгих мер, направленных к сбережению лесного богатства России. Указом 1701 г. запрещалась расчистка лесов под пашню и сенокос на расстояния 30 верст от сплавных рек. Затем указом 19 ноября 1703 г. все леса, расположенные на пространстве 50 верст от больших и 20 верст от малых сплавных рек и состоящие из древесных пород, годных по росту и по строению древесины для постройки кораблей (дуба, клена, ильма, вяза, карагача, лиственницы и сосны 12 вершков и более в отрубе), объявлялись «заповедными», т. е. недозволенными к рубке частным лицам, хотя бы даже самому собственнику; за нарушение заповедности были назначены строгие наказания: за срубку одного заповедного дерева, кроме дуба, полагался штраф в 10 р.; за срубку же дуба и «за

120

Б. Государственные леса

многую заповедных лесов посечку» была постановлена смертная казнь. Заповедные породы деревьев предназначались исключительно для удовлетворения казенных надобностей, главным образом для потребностей судостроения. Таким образом, этим указом Петр устанавливает принцип государственной регалии на обширные пространства частных лесов, но не столько в фискальных видах, сколько в видах достижения цели, признававшейся им за безусловно необходимую для блага государства. В некоторых случаях эта цель приходила в столкновение с некоторыми более важными практическими местными потребностями, и тогда Петр легко отступал от принципа лесосохранения: так, напр., когда в юном Петербурге обнаружился недостаток дров и они значительно поднялись в цене, то Петр целым рядом указов разрешал рубить лес по Неве вверх от р. Славянки в чужих владениях, причем лесопромышленникам рекомендовалось, во избежание могущих возникнуть со стороны лесохозяев затруднений, выезжать на рубку «компаниями, в которых бы не меньше 20 человек бы-

ло» (!!?).

Результат многолетней опытности Петра в этой области экономической политики мы находим в его позднейшем законода-

тельном акте – инструкции обер-вальдмейстеру, изданной им в 1723 г. и являющейся как бы сводом всего его лесного законодательства. Здесь окончательно устанавливается понятие о заповедных лесах, предоставляется вальдмейстерскому управлению заведование и засечными лесами, имевшими стратегическое значение, предписывается помещикам разводить новые леса (особенно дубовые и липовые) в безлесных местностях, определяются правила отвода лесных участков фабрикам и заводам для обеспечения их потребности в топливе и уменьшается строгость некоторых прежних наказаний, определенных за нарушение лесного законодательства.

По смерти Петра Великого отношение правительства к лесному хозяйству неоднократно изменяется, то постепенно отступая от системы лесной регалии, то снова возвращаясь к строгому ее проведению. Так, при Екатерине I указом 30 декабря 1726 г. вальдмейстерское управление, учрежденное Петром, было уничтожено, а заповедные леса ограничены 15-верстным расстоянием от больших сплавных рек. При Петре II регламентация частного лесного хозяйства еще более была сужена, причем был нарушен сам принцип регальности лесов: законом 1729 г. предписывалось деревья, нужные для кораблестроения, покупать у помещиков по вольной цене, тогда как при Петре I казна отбирала их даром. Так

121

Отдел первый. Государственные имущества

как при этом суровые меры и наказания, характеризовавшие лесное законодательство Петра Великого, были прекращены, то в результате признания правительством частной собственности на леса и права произвольного распоряжения ими собственниками последовало усиленное истребление лесов, продолжавшееся до 1732 г. в огромных размерах. Истребление шло так быстро что, напр., прекрасные, огромные дубовые леса около Казани, которые видел Паллас при проезде в Сибирь, через четыре года, во время его возвращения из путешествия, были найдены им уже совершенно уничтоженными. Такое быстрое истребление лесов скоро привело к реакции: при Анне Иоанновне находят возможным возвратиться к прежней регламентации Петра I и при этом делают ее еще более строгой, расширяя понятие о заповедных лесах на пространство 100 верст от больших сплавных рек и 25 – от остальных и лишая, таким образом, собственников громадных полос леса права рубки (1832 г.). Новые резкий поворот в отношении законодательства к лесному хозяйству произошел при Екатерине II: под влиянием, может быть, идей Ад. Смита о вреде государственного вмешательства, находя лесную регалию несовместимой с понятием права частной собственности, она законом 22 сентября 1782 г. предоставила все леса, растущие в помещичьих имениях, «хотя бы оные до сего и заповедными признаваемы, а потому заклеймены были», в полную волю и распоряжение собственников и уничтожила право даровой рубки в них потребных для казенных целей деревьев. Таким образом, в государственном управлении остались только казенные леса, на которые было обращено особое внимание правительства как на источник государственного дохода1.

Более ста лет частные леса находились в свободном распоряжении их владельцев, без малейшего государственного наблюдения за ними (за исключением некоторых местных мер), и только пагубные последствия обезлесения целых местностей в нынешнем столетии заставили правительство вновь обратить внимание на частное лесное хозяйство и наложить на него узду в виде Высочайше утвержденного 4 апреля 1888 г. Положения о сбережении лесов.

Лесное Лесная площадь Европейской России с Кавказом, но без Финлян- богатство дии занимает более 29 000 кв. миль. Эта огромная площадь, превышаю-

России

1 См.: С. Ведров. «О лесохранении по русскому праву». СПб., 1878. См. также: Шелгунов. «История русского лесного законодательства». СПб., 1857.

122

Б. Государственные леса

щая в полтора раза поверхность Франции и Германии, вместе взятых, составляет несколько более 30 % общей поверхности России. Судя по одной этой цифре, надо бы заключить, что Россия лесистее каждого из западноевропейских государств, кроме Норвегии. Однако Россия страна слишком обширная, чтобы судить о ней огулом, а потому следует обратиться к рассмотрению отдельных районов. Тогда окажется, что лесистыми могут быть названы только два района – Крайний Север (57 %) и Приуралье (45 %), занимающие треть Европейской России; из остального же пространства имеют лесистость Австрии (29–30 %) только два района – Средневолжский и Приозерный; между лесистостью Германии и Франции (20–24 %) находится лесистость пяти районов (Московская область, Белоруссия, Привислянский край, лесистая часть Украины и Закавказье), Прибалтийский район подходит к Франции (17 %), затем центральная земледельческая область (12 %), низовье Волги (7 %), Северный Кавказ (12 %) и малолесная часть Украины (8 %) и, наконец, степи, где насчитывается всего 1 % леса. На каждого жителя приходится у нас в среднем 1,3 дес. леса, в Европе же – 0,8, а по отдельным странам: в Норвегии – 11, в Швеции – 23/4, в Австрии – 1/2, в Германии – 1/3 и во Франции – 1/5 дес. Но душевое наделение землей у нас по отдельным районам сильно видоизменяется: так, из 111 милл. жителей 2 милл. имеют леса более, чем норвежцы (33 дес.), 11 милл. более, чем шведы (3), 34 милл. более, чем жители Австро-Венгрии (от 0,5 до 0,9), 6 милл. почти столько же, как австрийцы (0,46), 37 милл. имеют леса менее, чем в Германии (от 0,23 до 0,14 дес.). Таким образом, оказывается, что более половины жителей России менее наделены лесом, чем в Германии, а одна пятая русских имеет его гораздо менее, чем Франция!1

Прямой вывод из этого тот, что Россия, за исключением северной, наименее населенной части, не только не могла и не может считаться страной, богатой лесами, которая может бесконтрольно и нерасчетливо распоряжаться ими, но должна особенно беречь свои леса, являясь в действительности страной бедной не только абсолютно, но и относительно. На основании опыта Западной Европы, по вычислениям г. Рудзского, для полного обеспечения запаса топлива и возможности удовлетворения других потребностей в дереве необходимо, чтобы на каждого жителя в стране существовало 2 дес. леса или соответствующая добыча каменного угля. Вышеприведенные цифры достаточно показывают, насколько наше лесное богатство не достигает этой нормы; добыча же каменного угля, торфа и т.п. и вообще пользование минеральным топливом, которым покрывается на Западе недостаток леса, у нас в России играет сравнительно ничтожную роль. Все эти обстоятельства в совокупности неизбежно влекут нас к тому выводу, что ввиду особенно важного значения лесов в нашем суровом климате и при привычках нашего населения сбережение большей части существующих лесов является делом крайней

1 «Сельское и лесное хозяйство России (Всемирная Колумбова Выставка 1893 г.»,

стр. 434–6.

123

Отдел первый. Государственные имущества

«Положениеосбережении лесов» 4 апреля

1888 г.

необходимости, которая, наряду со стремлением правительства к возможно правильной организации казенного лесохозяйства, вполне оправдывает и начинающуюся регламентацию законодательным путем частного распоряжения лесами. Поэтому издание «Положения о сбережении лесов» 1888 г. является мерой, прямо вытекающей из интересов народного благосостояния, и если есть о чем пожалеть, то о том, что оно не появилось двумя-тремя десятилетиями ранее и в настоящее время имеет лишь сравнительно ограниченный район действия.

Сущность «Положения» 4 апреля 1888 г. состоит в следующем: закон распространяется на все леса, принадлежащие казне, удельному ведомству, разным установлениям, обществам и частным лицам, и заключается в мерах, ограждающих леса от истребления и истощения и поощряющих ведение в лесных дачах правильного хозяйства и разведение новых лесов. Все леса делятся на две группы: на защитные и незащитные. Защитными называются те леса, безусловное сохранение которых оказывается необходимым в видах государственной или общественной пользы.

Защитными признаются леса и кустарники: а) сдерживающие сыпучие пески или препятствующие их распространению по морским прибрежьям, берегам судоходных и сплавных рек, каналов и искусственных водохранилищ; б) защищающие от песчаных заносов города, селения, железные, шоссейные и почтовые дороги, обрабатываемые земли и всякого рода угодья, а равно те, истребления коих может способствовать образованию сыпучих песков; в) охраняющие берега судоходных рек, каналов и водных источников от обрывов, размывов и повреждения ледоходом и г) произрастающие на горах, крутизнах и склонах, если притом эти леса и кустарники удерживают обрывы земли и скалы или препятствуют размыву почвы, образованию снежных обвалов и быстрых потоков.

Защитные леса подчиняются особым мерам сбережения, но не ранее как по признании их таковыми установленным для сего порядком. После признания лесной дачи или ее части защитною обращение ее почвы в другой вид угодий воспрещается и сверх того, впредь до утверждения плана хозяйства, не дозволяется вообще рубка растущего леса на площади защитного леса. Затем планами хозяйства на леса защитные, кому бы последние ни принадлежали, могут быть воспрещаемы: а) сплошные вырубки растущего леса, с разрешением производить постепенную выборку дерев под условием последовательного возобновления насаждений естественным путем; б) корчевание пней и корней, если со-

124

Б. Государственные леса

стояние почвы угрожает обмывами, обвалами или образованием летучих песков или же если пни и корни необходимы для естественного возобновления леса, и в) пастьба скота, сбор лесной подстилки и другие побочные пользования, когда они могут повести к истреблению или расстройству лесонасаждения.

Если для сбережения защитных лесов, принадлежащих обществам, установлениям и частным лицам, признаны будут необходимыми известные хозяйственные меры, соединенные с денежными расходами, а владельцы таких лесов не согласятся принять эти расходы на свой счет, то Министерство Государственных Имуществ имеет право приобретать эти леса в казну по оценке, производимой на основании правил о вознаграждении за имущества, отходящие из частного владения по распоряжению правительства. За владельцами означенных лесов сохраняется в течение десяти лет со времени приобретения их в казну право выкупить их обратно, уплатив сумму, равную той, за которую они были приобретены казною, с добавлением к ней стоимости произведенных в лесу работ и роста по 6 % в год на обе суммы.

В лесах, не признанных защитными, расчистка лесной площади, т.е. обращение ее в другой вид угодий, разрешается, но только в следующих, предусмотренных законом, случаях: а) когда того требует более выгодное устройство имения; б) для обработки почвы под виноградники или плантации фруктовых деревьев, а также под временное сельскохозяйственное пользование, при условии искусственного лесовозобновления вырубленных площадей; в) для округления границ лесных дач, проложения дорог и возведения дорог и возведения в дачах разного рода построек; г) при размежевании; д) при разделах имущества; е) для уничтожения чересполосности; ж) при предварительном облесении других угодий на площади, равной той, которая предназначается к расчистке, и когда насаждения на вновь облесенных участках достигли трехлетнего возраста и вполне благонадежны к дальнейшему росту, и з) в лесных участках, искусственно разведенных, – до достижения насаждениями двадцатилетнего возраста, если взамен их не было произведено расчистки лесной почвы. Во всяком случае, лесовладелец, желающий произвести расчистку лесной почвы, обязан уведомить об этом лесоохранительный комитет с объяснением побудительных к тому причин. Если в течение шести месяцев не последует распоряжения о воспрещении предположенной расчистки, она считается разрешенной, и лесовладелец имеет право приступить к ее выполнению.

125

Отдел первый. Государственные имущества

Затем в незащищенных лесах воспрещаются такие опустошительные (сплошные) рубки растущего леса, вследствие которых истощается древесный запас, естественное лесовозобновление делается невозможным и вырубленные площади обращаются в пустыри. Воспрещается также пастьба скота на вырубках и в молодняках, не достигших пятнадцатилетнего возраста.

В случае нарушения лесовладельцами этих постановлений и утвержденных законным путем планов хозяйства они обязываются искусственно облесить неправильно вырубленные или расчисленные площади в определенный лесоохранительным комитетом срок (если естественное облесение этих площадей будет признано невозможным). Если лесовладелец не исполнит в срок означенной обязанности или произведенное им лесоразведение окажется неудовлетворительным, то облесение производится на счет лесовладельца по сметам, утверждаемым лесосохранительным комитетом, и через подведомственных последнему чинов.

Все леса, признанные защитными, освобождаются от государственных и земских поземельных сборов. Такой же льготой пользуются лесные площади, занятые искусственно разведенными лесонасаждениями, если взамен этих площадей не были произведены расчистки.

Общий надзор за исполнением правил настоящего положения возлагается на Министерство Государственных Имуществ по лесному департаменту.

Непосредственное заведование охранением лесов возлагается в каждой губернии и области на лесоохранительный комитет, состоящий, под председательством губернатора, из губернского предводителя дворянства, председателя окружного суда или одного из его членов, управляющего государственными имуществами (или его помощника, или одного из лесных ревизоров), лесного ревизора, управляющего удельной конторой, председателя губернской земской управы или одного из членов ее, непременного члена по крестьянским делам присутствия и двух членов из местных лесовладельцев, избранных губернским земским собранием.

На лесоохранительные комитеты возлагаются признание лесов защитными, разрешение расчистки лесов, остановка и отмена распоряжений лесовладельцев относительно опустошительных вырубок, утверждение планов лесного хозяйства для защитных и незащитных лесов, установление срока для искусственного облесения площадей и пр.

126

Б. Государственные леса

Право заявлять лесоохранительным комитетам о необходимости признания лесных площадей защитными предоставляется исключительно губернским и уездным земским управам, равно как управлениям ведомств путей сообщения, удельного и государственных имуществ.

Новый закон как по внутреннему содержанию, так и по району действия распространяется на Россию по частям. Действие «Положения» о сбережении лесов, за исключением правил, касающихся лесов защитных, не распространяется впредь до времени: а) на лесные пространства, предоставленные владенными записями, уставными грамотами и данными крестьянам разных наименований в земельный их надел для увеличения площади сельскохозяйственных угодий; б) на леса, поступившие в собственность или предоставленные от казны разными установлениями и обществами в губерниях: Архангельской, Вологодской, Вятской, Новгородской, Олонецкой и Пермской, в лежащих по левую сторону Волги частях Костромской, Нижегородской и Казанской губ., а также в губерниях Кавказских, кроме Ставропольской, за исключением крестьянских лесных наделов, и в) на леса частных владельцев в целом ряде губерний.

В изъятие из этого правила Высочайше утвержденным 26 декабря 1988 г. мнением Государственного Совета постановлено леса, охраняющие верховья и источники рек или их притоков, подчинить действию правил «Положения» на пространстве всей Европейской России. Затем леса, состоящие в заведовании казенных управлений и удельного ведомства, не подчиняются действию «Положения» в тех же местностях, где и леса частных владельцев.

Но лесоохранительный закон 1888 г. до сих пор мало гарантирует наши леса от истребления и, несмотря на существование его, у нас от лесов, пожалуй, останутся скоро одни воспоминания. «Положением» 1888 г. охраняются в действительности исключительно защитные леса, составляющие у нас не более 1/50 всей площади лесов, и нарушение законов относительно защитных лесов обложено наказаниями, между тем как в большинстве случаев лесовладелец, вырубив какую угодно площадь незащитного леса, ничем не наказывается, а лишь может быть обязан лесоохранительным комитетом облесить вырубленную площадь естественным путем или в крайнем случае (если естественное облесение будет призвано невозможным) искусственными способами на свой счет. При этом для естественного облесения со стороны владельца ничего не требуется: нужно только оставить вырубленную площадь так, как она есть, и лишь не пускать туда скот, а раз сделано это, трудно для лесоохрани-

127

Отдел первый. Государственные имущества

Казенные леса в России

тельного комитета признать естественное лесовозобноление невозможным. К 1 января 1895 г. общее количество лесов, подлежащих лесоохранительному закону, простиралось до 35 704 005 дес.

Затем «Положение» 1888 г., как это ни странно, прямо содействовало вырубке лесов на огромных пространствах России: задолго до издания закона много и преувеличенно говорили о нем, и боязнь этой правительственной узды заставляла частных владельцев лихорадочно вырубать леса, где только было можно.

§ 8. Как уже было сказано выше, с 1782 г. под казенным управлением остались только государственные леса, и на первый план было выставлено их фискальное значение. «Дабы казенные без всякой прибыли казне не опустошались», был установлен сбор попенных денег с срубленных в казенных лесах деревьев, причем принцип фискальности был доведен до такой крайности, что и все правительственные учреждения, кроме Адмиралтейства, должны были платить за выбираемый ими из казенных дач лес. Тем не менее доход от казенных лесов был ничтожен: даже в начале текущего столетия он едва достигал четверти миллиона (в 1805 г., напр., поступило всего 283 930 р. и израсходовано на лесное управление 99 940 р.).

В царствование Павла все дела, касавшиеся лесов, сосредоточены в особом лесном департаменте, учрежденном в 1798 г. при Адмиралтейств-коллегии, а для продажи казенного леса установлены таксы. При учреждении министерств в 1802 г. Александром I лесной департамент подчинен министру финансов, а в 1811 г. закрыт, с передачей заведования казенными лесами в образованный при том же министерстве департамент государственных имуществ. С этого времени ведет свое начало развитие ныне существующего лесного управления; впрочем, первые сознательные и целесообразные мероприятия к установлению правильного хозяйства в принадлежащих казне лесах начинаются не ранее как с учреждения при Николае в 1837 г. Министерства Государственных Имуществ, при котором в 1843 г. был основан особый «лесной департамент»1.

Лесоуст- Министерство Государственных Имуществ, заботясь об увеличе- роитель- нии доходности казенных лесов, предпринимало ряд лесоустроительных ные рабо- работ, в особенности с 1842 г. Благодаря этим мерам, множество бездо-

ты

1 В нем сосредоточилось управление всеми казенными лесами, кроме корабельных, которыми заведовал департамент корабельных лесов при Морском Министерстве; в 1859 г. этот департамент был упразднен, а корабельные рощи и леса поступили в полное заведование Министерства Государственных Имуществ.

128

Б. Государственные леса

ходных лесов стали давать значительные выгоды (напр., Погонный Лосиный остров в Московской губ., не дававший прежде ничего, после лесоустройства стал приносить 20 656 р. ежегодно, Туровская дача в Минской губ. – 10 214 р. и т.д.). Но дело лесоустройства подвигалось очень медленно (до 1859 г. в 32 губерниях было устроено только 222 дачи с общей площадью в 2 846 258 дес.), и в интересах ускорения дела в 1859 г. были изданы «Упрощенные правила» для устройства казенных лесов. Всего устроено казенных лесов к 1 января 1893 г. 14 392 458 дес.1, т.е. 6,3 % общей площади казенных лесов (226 724 107 дес.). Вполне устроены теперь леса в Бессарабской, Екатеринославской, Тульской, Курляндской, Эстляндской и Ставропольской губ. В Харьковской, Нижегородской, Калужской, Московской, Киевской, Полтавской, Лифляндской, Тамбовской и Астраханской – устроено от 88–98 % всей площади, тогда как в Архангельской – всего 0,8 %. Всего лесонасаждений к 1892 г. было произведено на 73 157 дес.

Благодаря лесоустроительным работам, изменению в законоположениях об отпусках безденежных и за уменьшенную плату лесных материалов разным учреждениям и лицам, изменению такс и самого порядка и способа продажи леса, а главным образом, может быть, благодаря увеличению народонаселения, развитию промышленности и вздорожанию древесного материала, доход от казенных лесов, особенно в последнее двадцатипятилетие, подвергся значительному увеличению: едва достигая в 44–55 гг. одного миллиона, в 1863 г. он возрос уже до 3 575 482 р.,

в 1873 г. – 9 857 934 р., в 1882 – до 14 500 812 р.; в 1892 г. он возрос до 18 769 358 р., а на 1894 г. назначено к поступлению 18 921 000 р.

Тем не менее этот доход представляется ничтожным сравнительно с тем огромным лесным пространством, каким владеет казна.

По некоторым расчетам, основанным на средней величине ежегодного нарастания древесной массы, при нормальной и повсеместной эксплуатации казенные леса одной Европейской России могли бы приносить более 100 милл. р. валового дохода; в действительности же они дают всего лишь около 19 милл. р. в год. Очевидно, что огромнейшая масса этого прироста пропадает бесследно, сохнет, гниет, валится от бурь, истребляется лесными пожарами и пр., принося ежегодно более или менее значительный убыток народному богатству страны. Причин такой недостаточной эксплуатации очень много; укажем на некоторые.

Первая причина состоит в неравномерности распределения населения и лесов по территории государства. В силу этой естественной причины из 93 милл. дес. (приблизительно) удобной лесной площади у нас эксплуатируются только 23 милл. дес., а

Доход от казенных лесов

Причины недостаточной доходности казенных лесов

1 «Вестник Финансов», 1893 г., № 50: Казенное лесное хозяйство в 1892 г.

129

Отдел первый. Государственные имущества

остальные стоят без употребления. Таким образом, пока не изменятся, не облегчатся условия переселения, а с ними вместе и распределение населения, до тех пор нельзя у нас ждать значительного возрастания доходности казенных лесов. В губерниях, слабо населенных, как Вятская, Пермская, Олонецкая и др., они бездоходны вследствие отсутствия спроса и сбыта; наоборот, в губерниях густонаселенных леса мало, почему доход с него и не имеет серьезного значения. Впрочем в последнем отношении существуют и исключения: встречаются местности (как Пензенская, Нижегородская, Казанская и Тамбовская губ.), где и населения достаточно, и леса в руках казны довольно, но где эксплуатация этого леса тем не менее производится в очень слабых размерах. Очевидно, что здесь уже самое хозяйство ведется плохо и является неудовлетворительным самый порядок эксплуатации. Дело в том, что у нас наделены лесами удовлетворительно лишь одни государственные крестьяне (во владение которых отдано в период с 1869 по 1886 г. 7 408 009 дес. лесов); бывшие же помещичьи крестьяне имеют в большинстве случаев постоянный недостаток леса и вынуждены обыкновенно довольствоваться дурными жилищами и вечно нуждаться в топливе, тогда как иногда в нескольких верстах от них гниют непроходимые казенные леса, которыми они могут пользоваться не иначе как по установленной таксе. В Пруссии, напр., где леса эксплуатируются во много раз сильнее наших, существует даровой отпуск леса тем лицам, которые по своей бедности не могут приобретать его покупкой; у нас такого порядка не существует, чем наносится огромный вред общественным интересам: лес не эксплуатируется; следовательно часть народного богатства гниет и пропадает; население худо защищается от атмосферных влияний, что не может не отражаться на его здоровье, и, наконец, постоянная нужда в лесе в моменты ее обострения приучает крестьян к воровству казенного леса, к самовольным порубкам, что влечет за собой уменьшение казенного дохода. Вследствие этого там, где крестьяне ощущают недостаток в лесе, а казенные леса остаются без эксплуатации за недостатком спроса и сбыта, введение продажи лесного материала недостаточным крестьянам по пониженным ценам, а иногда и совершенно даровой раздачи его является безусловно желательной мерой, которая не замедлила бы благотворно отразиться и на казенном доходе, и на народном благосостоянии. С другой стороны, в губерниях с обширным лесоводством необходимо поощрение и развитие разнородных лесных промыслов, которые бы превращали лесной материал в продукты более ценные и имею-

130

Б. Государственные леса

щие более широкий район сбыта и тем содействовали бы увеличению ценности и доходности казенных лесов. «Одна Пермская губерния, с ее миллионами десятин казенного леса и судоходной рекой, могла бы быть неистощимым источником частного и казенного дохода, если бы были приняты меры, способствующие развитию в ней лесных промыслов и устройству промышленных заведений, поглощающих много лесного материала или приготовляющих поделочный лес, как-то: лесопильных, стеклянных и фарфоровых заводов, химических (сухая перегонка дерева), добывания целлюлозы (для выделки бумаги), приготовления угля и т.п.»1.

Другая причина недостаточной эксплуатации казенных лесов лежит в самой величине их: для извлечения всех выгод из 100 милл. дес. лесного пространства недостанет энергии самой обширной администрации. Поэтому, несмотря на признание всей важности казенного лесовладения, нет сомнения, что в некоторых лесных губерниях, напр. в безлюдных пустынях Севера, желательно отчуждение в частные руки для эксплуатации или даже расчистки таких лесов, которые в настоящее время пропадают зря и гниют на корне без пользы для всей страны. Удержание излишних лесов в собственности казны в некоторых местностях сопряжено иногда даже прямо с денежным убытком; так, напр., казенные леса Пермской губ. дают валового дохода (по данным 70-х годов) около 300 000 р., а между тем одних земских налогов за них платилось казною свыше 600 000 р. Очевидно, что нужно каким-нибудь путем избавиться от таких нелепых явлений и прежде всего привлечь местное население к участию в возможно широкой эксплуатации бесплодно пропадающего лесного богатства. «Необходимо, – справедливо замечает Д. С-ий, – установить такие правила по отчуждению лесов, которые давали бы возможность приобретать лесные участки в собственность даже таким лицам, которые, не имея достаточных средств, обладают вместе с тем достаточной энергией для занятия лесными промыслами, и при определении этих условий руководиться не узким и недальновидным финансовым расчетом, цель которого состоит только в том, чтобы в следующем отчетном году получилось лесного дохода более на столько-то процентов, а общими соображениями народно-экономического интереса. С этой точки зрения в местностях, обильных лесами, было бы выгоднее продавать или сдавать в долгосрочную аренду по самой ничтожной цене и со всякими отсрочками и льготами, чем предоставлять гнить миллио-

1 Д.А. С(околовск)ий. «О государственных лесах России». Слово, 1879, апр., стр. 23.

131

Отдел первый. Государственные имущества

нам деревьев». При этом, однако, необходимо остерегаться разного рода привилегий и крупных сделок с обширными предприятиями, так как они грозят возможностью еще более вредных для населения монополий.

Вот отзыв «Исторического обозрения деятельности Министерства Государственных Имуществ» о монополиях в лесном хозяйстве. «Несомненно, что в прежнее время, при крайне слабом развитии предприимчивости, льготные долгосрочные контракты, которые заключались лесным ведомством, положили начало эксплуатации обширных казенных лесов Севера, но и этот результат получился только там, где условия были наиболее благоприятны, как, напр., по р. Онеге; ни по р. Кеми, ни по р. Печоре долгосрочные контракты не повели к развитию лесной промышленности. Притом даже и тот результат, который был достигнут, оказался купленным слишком дорогой ценой. Благодаря долгосрочным контрактам, которые предоставляли контрагенту исключительное право заготовки леса в обширных районах, вся лесная промышленность Севера оказалась в руках немногих монополистов, в зависимость от которых, при отсутствии конкуренции, стала даже сама лесная администрация: продажа леса при таких условиях, конечно, не могла быть выгодной. Но еще худшие результаты оказались для местного населения, которое в лесных заработках имеет единственное подспорье к тем скудным средствам существования, какие дает ему земля. Монополист-лесопромышл- енник в пределах обширного района делался единственным работодателем: он по произволу определял и условия найма, и размер заработной платы и, раздавая задатки в сроки платежа податей, закрепощал себе местное население, которое из года в год затягивалось в безысходную кабалу. Ввиду таких результатов Министерство в целях ограждения интересов как казны, так и местного населения решилось в последнее время не только воздерживаться от заключения впредь долгосрочных контрактов, но сверх того прекращать действие прежде заключенных контрактов, когда нарушение условий со стороны контрагентов давало на это право… Результаты замены отпусков по долгосрочным контрактам ежегодной продажей годичных назначений на общих основаниях с торгов вполне оправдали программу министерства: вывоз леса за границу из северных портов не падает, а усиливается» (1. с., стр. 95–96).

Лесное управление должно приблизительно определить, на какое количество древесной массы в каждой местности ежегодно увеличиваются леса в силу естественного прироста, и за вычетом из него количества отпускаемого леса все остальное должно быть обращено в пользование на таких условиях, которые бы давали возможность извлекать доход из леса всем, желающим приложить к этому делу свой труд. Вообще казна отнюдь не должна исключительно руководствоваться узко понимаемым фискаль-

132

Б. Государственные леса

ным интересом, как это делается в настоящее время, когда лесное управление искусственно уменьшает предложение лесных материалов с целью поддержать цену их на известном высоком уровне, хотя бы естественный прирост и далеко превышал спрос и леса давать было некуда; напротив, казенное управление должно стремиться к важнейшей цели – к возможно полному утилизированию всего возможного количества леса, чтобы он не оставался в народной экономии непроизводительным капиталом, и в этих видах само должно регулировать цены на лес, соображаясь лишь с величиной соответственного прироста и понижая таксу до той степени, при которой эксплуатация леса непременно поглощала бы весь его прирост1.

Затем нельзя еще не указать как на обстоятельство, тормозящее до известной степени развитие лесного хозяйства казны, на некоторые недостатки в организации лесной администрации. Прежде всего самый состав управления является весьма недостаточным, особенно если его сравнить с западноевропейскими лесными администрациями. По вычислениям г. Вейнберга оказывается, что лесная площадь, приходящаяся на одного лесничего, в Пруссии почти в 7 раз меньше, во Франции – в 26, в Бадене – в 64, в Баварии – в 91, в Саксонии – в 98, а в Вюртемберге в 105 раз менее, чем в Европейской России. В 1885 г. средняя величина площади лесов, входящих в состав одного лесничества, составляла 198 000 дес.; в четырех северных губерниях: Архангельской, Вологодской, Пермской и Олонецкой наименьшее лесничество захватывает 100 000 дес., но большей частью каждое лесничество образуется из нескольких сотен тысяч и даже миллионов десятин, во всей срединной России приходится на лесничество от 20 до 212 тыс. десятин и в остальных частях это число за немногими исключениями (Харьковская, Херсонская, Бессарабская губ. – 6000, Полоцкая и Калишская – 8000, Тульская – 5830, Полтавская – 3420 и Екатеринославская губ. – 1900) не падает ниже 9000 дес. Очевидно, что при таких обширных районах лесничие в большинстве случаев могут вести только упрощенное до крайности хозяйство, по обычным рутинным образцам. К этому присоединяется еще то обстоятельство, что распределение лесной стражи по стране является крайне неравномерным и, как общее правило, ее количество относительно больше в губерниях малолесных.

1 Д.А. С(околовск)ий. «ОгосударственныхлесахРоссии». Слово, 1879, апр., стр. 23–24.

133

Отдел первый. Государственные имущества

Кроме того, сам способ вознаграждения лесных чинов и распределения между ними наградных денег, отсутствие каких-либо поощрительных мер, способных возбудить личный интерес их к улучшению вверенных им казенных дач и поднятию их доходности, – все это одинаково влечет за собой рутинность в приемах и отсутствие энергии в исполнении своих обязанностей. К этому присоединяется общий характер централизации в нашем управлении, вызывающий необходимость на каждом шагу предварительных разрешений (часто требующих весьма много времени) в интересах контроля за добросовестностью исполнителей. Нет сомнения, это последнее обстоятельство также в значительной степени тормозит частную инициативу в смысле увеличения казенного дохода представителями лесной администрации. Точно так же, конечно, если бы увеличение жалованья или наградных для всех служащих в лесном управлении было поставлено в зависимость от увеличения казенного дохода именно по тому участку или округу, в котором данное лицо находится, то это немало содействовало бы оживлению деятельности лесного управления и увеличению дохода казны. Количество лесной стражи в последнее время доведено до 291/2 тысяч человек; благодаря введению в ней с 1869 г. новой организации самовольные порубки и другие правонарушения в лесах значительно уменьшились, поимка правонарушителей сильно возросла, а случаи неоткрытия самоволий сделались реже. Но нельзя не пожалеть, что значительное внимание лесной стражи отвлекается на исполнение различных мелочных постановлений закона, скопированных с немецкого законодательства и совершенно неприложимых к условиям русской жизни, вроде сбора за право собирать грибы, ягоды и другие лесные плоды и установления билетов на право охоты, без которых сам вход в казенный лес для посторонних лиц является чрезвычайно затруднительным. Подобное стремление приучить население к сознанию, что всякие продукты в казенных лесах составляют собственность казны и потому не подлежат бесплатному пользованию, влечет за собой только бесполезное раздражение жителей, которое, как указывает опыт, нередко обусловливает поджоги лесов и стражнических домов, дает ничтожный, иногда до смешного (напр., в Олонецкой губ. с 10 милл. дес. леса со сбора лесных плодов получается около 80 р.) доход (со сбора ягод, грибов и пр. – 43 163 р., от охоты – 9890 р., от пчеловодства – 12 459 р., от добывания песка, глины, торфа и пр. – 6444 р.) и таким образом обременяет лесную стражу множеством бесплодной работы. А между тем средняя величина обхода во многих губерниях превышает 1000 дес. и следовательно уже сама по себе требует значительного напряжения сил со стороны стражи, чтобы охранение лесов производилось более или менее удовлетворительно. Поэтому было бы весьма желательно, чтобы лесное управление ограничивалось соблюдением наиболее важных интересов лесохозяйства и ради них поступалось в пользу населения разными мелочными видами пользования вроде указанных выше.

Нет сомнения, что при должном обращении внимания на все указанные стороны казенные леса много выиграли бы в доходно-

134

Б. Государственные леса

сти и благоустройстве, благосостояние населения увеличилось бы и страна получила бы возможность уменьшить бремя принудительных доходов фиска. Кроме того, лесная администрация могла бы принести большую пользу увеличением искусственного лесоразведения, которое хотя и усилилось значительно за последнее время, но все-таки производится еще далеко не в тех широких размерах, какие были бы желательны.

________

135

Отдел второй

ОТДЕЛ ВТОРОЙ

________

РЕГАЛИИ

Regalia majora и regalia minora

§ 9. Происхождение регалий как источника государственных доходов и образование самого названия их коренится в глубине средних веков. Развитие регализма послужило естественным переходом от первоначального доменного строя государственного хозяйства к современной податной системе. Старое средневековое понятие о регалиях сравнительно с нынешним было чрезвычайно широко. Под именем regalia majora понимались все права, вытекающие из существа государства и составляющие необходимую принадлежность верховной власти, напр. право взимать налоги, творить суд и расправу и т.д. Но весьма рано начали отличать отсюда второстепенные regalia minora, которые имели какоенибудь специальное, фактическое основание и притом уже исключительно преследовали чисто фискальные цели, почему такие регалии носили также название доходных прерогатив казны (jura utilia fisci).

Регалии в Начиная со средних веков эти собственно фискальные монополии прежнее получают все большее и большее распространение; не было почти ни время одной отрасли промышленности и торговли, которая не была бы монополизирована правительством той или другой страны. В Англии так называемые королевские прерогативы и монополии составляли «одно из блестящих украшений королевской короны», по выражению королевы Елизаветы; в Испании и Португалии правительство монополизировало торговлю колониальными товарами, Август Саксонский замышлял монополизировать всемирную торговлю перцем; в Неаполе казна имела исключительную привилегию собирания и сбережения снега. В Германии Клоком, финансистом XVI в., насчитывалось до 400 различных регалий, среди которых попадаются такие странные виды прерогатив верховной власти, как исключительное право собирания тряпья, битья свиней, точения ножей, чистки труб и т.п. Наше отечество также издавна имело многие и весьма разнообразные регалии; из них первое место по времени занимает право звериной и птичьей ловли. Охота издавна составляла любимое княжеское занятие, и еще про Ольгу летописец упоминает, что она имели «ловища», т.е. места для охоты, и, вероятно, получала с них доходы. С завоеванием Сибири эта обширная область сделалась местом получения доходов мехами (ясак): в XVI в. ежегодно вносилось в казну до 200 тыс. соболей, 10 тыс. лисиц и 500 тыс. белок; впо-

136

Определение регалий

следствии этот сбор отдавался на откуп. Царь имел обширный штат охотников под начальством придворного ловчего; кроме того, отдельные области имели нередко своих ловчих, должность которых иногда соединялась с обязанностями волостелей. Они имели довольно обширные права и пользовались различными натуральными повинностями с жителей (бобровники и сокольники). Царь имел право охотиться повсюду; с частных же звериных и сокольничьих промыслов взимался особый сбор, отмененный лишь в 1775 г. Рыбная регалия также существовала у нас издавна, причем регальность выражалась в существовании казенного оброка со многих ловель, в признании некоторых пород рыбы исключительной собственностью князя и в обязательной поставке рыбы к царскому двору. При Петре I оброк взимался смотря «по воде и по рыбе» (отменен в 1775 г.). Кроме того, казна и до сих пор имеет свои ловли в Каспийском море и в Дунайских гирлах, которые отдает в откуп. Затем существовал еще ряд регалий, напр. ямчужная или селитряная, поташная и смольчушная, на сбор ревеня, горная, соляная и пр. Производство селитры, как и пороха, находилось в руках правительства и только иногда дозволялось в особых случаях монастырям и частным людям в виде особой милости (напр., Строгановым в 1658 г.); заведование ямчужным делом принадлежало, под ведением наместников, местным горным управлениям, которые производили его руками особых ямчужных мастеров и целовальников. Добывание ревеня производилось в Сибири, так что Россия была почти единственной поставщицей для Западной Европы того дорогого корня, которому приписывались чудодейственные целебные свойства; естественно, что правительство нашло выгодным и удобным присвоить себе исключительное право торговли ревенем, который оно перепродавало в 5 раз дороже настоящей цены, преследуя строгими наказаниями нарушения этой монополии (ежегодно казна ввозила из Сибири примерно по 1000 пудов ревеня). Большая часть этих регалий прекратила свое существование при Екатерине II; в настоящее время их заменили весьма немногие мануфактуры, имеющие значение как фабрикация оружия или некоторых предметов роскоши.

В настоящее время большей части средневековых регалий уже не существует и самое понятие о них значительно сузилось. Под регалиями принято теперь называть такого рода казенные промыслы, в которых государство имеет какое-либо преимущество пред поданными, или, другими словами, такие промысловые источники дохода, которыми государство пользуется преимущественно или исключительно для себя, совершенно не допуская частной конкуренции или же значительно ограничивая последнюю. Кроме того, вследствие трудности точного разграничения к регалиям присоединяются обыкновенно на практике и все такие промышленные предприятия государства, в которых ограничения конкуренции частных лиц вовсе не существует.

Определение регалий

137

Деление

регалий

Отдел второй. Регалии

По своему существу регалии составляют середину между частноправовыми и общественно-правовыми источниками государственных доходов. С частноправовыми источниками они сходны в том отношении, что здесь государство выступает, так сказать, с арсеналом обыкновенного промышленного предприятия, затрачивает капитал, подвергается известному риску, нанимает рабочих и т.д., – словом, употребляет все те же меры и способы получения дохода, которые практикуются и частными лицами. К общест- венно-правовым источникам регалии приближаются в том отношении, что они во многих случаях носят на себе принудительный характер, так как государство при их установлении или совершенно уничтожает частную конкуренцию, или значительно ограничивает ееипользуетсяэтим для установления монопольных цен.

Согласно своему срединному положению между обеими группами источников государственных доходов все регалии могут быть подразделены на три следующие категории:

1.Регалии, в которых государство выступает наравне с частными предпринимателями, занимаясь теми же самыми промыслами и пользуясь теми же условиями производства, что и частные лица, т.е. в которых оно не ограничивает вовсе частной конкуренции. Сюда относятся казенные железные дороги, некоторые государственные промыслы, как фабрики оружейные, артиллерийские, пороховые, фарфоровые заводы и т.п.

2.Вторую категорию составляют такие регалии, где государство или ограничивает, или совершенно исключает частную конкуренцию, поступая так единственно в интересах общественных, экономических или политических (но не фискальных), опасаясь, что в частных руках, при свободной конкуренции, эти промыслы не могли бы выполнить своего назначения в такой степени, как того требует благо общества, или даже прямо могли бы оказаться вредными. Таковы, напр., почтовое, телеграфное, монетное дело и пр. Из того, что в этих регалиях на первом плане стоит административная сторона, не следует, впрочем, что правительство должно совершенно отказаться от всякой чистой прибыли с них, но последняя может быть оправдана лишь в том случае, если она не находится в противоречии с общественным благом, которое может иногда потребовать взамен ее денежных пожертвований из общих государственных доходов. Поэтому относительно каждой регалии этого рода должны быть решены два вопроса: 1) насколько установление ее обусловливается требованиями общественного блага и 2) может ли она без вреда для последнего и сколько приносить казне дохода.

138

Определение регалий

3. Третью категорию составляют такие государственные промыслы, в которых исключение частной инициативы обусловливается единственно преследованием фискальных целей. Эти промыслы обыкновенно одинаково легко и удобно могут вестись частными лицами и даже, как показывает опыт других стран, производятся по частной инициативе гораздо лучше, так как многие недостатки казенного управления здесь не имеют места: монополизирование их правительством вызывается единственно стремлением к увеличению государственных доходов. Сюда относятся горная, соляная, табачная, спичечная и т.п. регалии. Степень строгости этих регалий, естественно, должна весьма сильно различаться, смотря по преобладанию в них фискальной точки зрения, т.е. потребности государства в денежных средствах, которая, таким образом, оказывает непосредственное влияние на то, насколько обременительной явится известная регалия для народной промышленности и народного хозяйства. В странах с развитой промышленностью установление таких казенных монополий оказывает весьма вредное влияние, принуждая часть населения оставлять свои прежние занятия, и потому требует большой осторожности.

Из перечисленных категорий регалий первая носит на себе исключительно частноправовой, последние две – общественноправовой характер. Что касается до юридического обоснования их, то несомненно, что государство, как и всякое другое физическое или юридическое лицо, имеет право производить дозволенные законом промыслы, заниматься производством продуктов или торговлей наравне со всяким частным предпринимателем, не пользуясь особыми привилегиями, и что поэтому регалии первой категории (государственные промыслы в тесном смысле этого слова) безусловно имеют под собою правовую почву. Так как, далее, основной принцип всей государственной деятельности состоит в преследовании общего блага народа, направляемом высшим разумом народа – верховной властью, то государство, не выходя из сферы своих социальных задач, конечно, имеет полное юридическое основание, уничтожив частную конкуренцию, учредить казенную монополию таких промыслов, рациональное ведение которых безусловно необходимо для той или другой стороны общественной жизни, но недостаточно гарантируется предоставлением их частной предприимчивости (юридические регалии). Далеко не то же можно сказать относительно третей категории регалий; резкое различие их от второй категории заключается прежде всего в том, что, тогда как в последней вопрос о доходно-

139

Отдел второй. Регалии

сти промысла почти не имеет значения ввиду важности других преследуемых правительством целей, здесь принцип рентабельности выступает на первый план и установление монополии имеет единственным мотивом извлечение наибольшего дохода. Поэтому регалии третьей категории вполне основательно носят название фискальных. Вследствие преследования исключительно интересов фиска цены на производимые государством продукты бывают произвольны и доходят иногда до неимоверной высоты, отчасти вследствие желания получить возможно больше прибыли, отчасти вследствие того, что казне вообще всякое производство обходится дороже, чем частным предпринимателям. Кроме того, в таких регалиях обыкновенно наблюдается следующее явление: повышение цен на низшие сорта производимых государством продуктов постоянно сравнительно больше, чем на высшие сорта, ибо казна вполне основательно боится, что высокое вздорожание последних повлечет за собой уменьшение или совершенное прекращение их потребления. Это явление встречается во всех странах, где существуют подобные государственные монополии: в Австрии, напр., гаванские сигары стоят дешевле, чем в России, а низшие сорта табака несравненно дороже; то же самое мы видим во Франции, Италии, Румынии. Таким путем правительства узаконяют в регалиях вещь совершенно ненормальную и одинаково осуждаемую и наукой, и практикой финансового дела – обратную пропорциональность обложения.

Фискальные регалии по своему характеру совершенно приближаются к косвенным налогам, но в то же время и со многими собственными недостатками: всякое увеличение цены монопольных продуктов над средними издержками производства представляет собой такое же обложение потребления их, как любой акциз. Понятно отсюда, что в некоторых случаях фискальная регалия может даже возникнуть прямо вместо косвенного налога или заменить последний в случае неудовлетворительности контроля за его сбором. Но не следует забывать, что всякая монополия, по общему экономическому правилу, представляет важные невыгоды для народной экономии, ибо она стесняет промышленность и извлекает из народа больше, чем получает казна; поэтому фискальные регалии считаются вообще нежелательными ко введению, отжившими свой век и возможными в настоящее время только в тех случаях, когда они существуют издавна и создали в населении привычку к себе.

________

140