!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Комягин Бюджетное право 2017 (1)

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

131

флоры, находящимися под угрозой исчезновения; плата за негативное воздействие на

окружающую среду)462.

Подводя итог, повторим следующее. В целом понимание чрезвычайных (экстраординарных) источников бюджетных доходов эволюционировало вместе с изменением социальной и экономической обстановки, при этом большинство современных бюджетных доходов первоначально считались чрезвычайными. Сложилось два подхода к определению чрезвычайных доходов: это доходы случайные, незапланированные и доходы, мобилизация которых связана с необходимостью покрытия чрезвычайных расходов (схема 4.8).

§ 6. прочие классификации публичных доходов

Приведем еще несколько доктринальных классификаций публичных доходов (схема 4.7). Четвертая по счету классификация бюджетных доходов известна из труда М.М.

Сперанского «План финансов», согласно которому все государственные доходы по источникам могут быть разделены на три части463:

1)подати и налоги (включая некоторые сборы: подушный; пошлинный; за гербовую бумагу; поземельный; с купцов и мещан; вычет из жалованья; паспортный; земские повинности; волостные сборы за отдачу в рекруты, на содержание волостных правлений и прочие волостные издержки; таможенный сбор);

2)доходы с казенных капиталов, которые, в свою очередь, подразделяются на три части: доходы с капиталов, «кои казна употребляет на обработку произведений» (руд, солей, рыбных ловель, звероловства); доходы с капиталов, «кои казна употребляет в промышленной торговле» (казенные фабрики, исключительная питейная продажа, почты); доходы с капиталов, «кои казна употребляет на содержание разных общественных заведений» (дорог, каналов, монеты,

банков)464; 3) доходы с казенной собственности (казенные земли, разные оброчные статьи, леса).

М.М. Сперанский классифицирует доходы также по пространству их употребления

(общие, частные) и по времени получения (обыкновенные, чрезвычайные )465.

Пятая классификация делит доходы по территориальному признаку на федеральные (получаемые на всей территории Российской Федерации), региональные (взимаемые на территории субъектов РФ) и местные .

Согласно шестой классификации доходы, которые поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по ежегодно утверждаемым нормативам, именуются регулирующими доходами бюджета, а доходы, которые поступают в бюджет полностью или в твердо фиксированной доле (в

процентах) на	постоянной или		долговременной основе, являются собственными, или
закрепленными,	доходами бюджета.
По седьмой		классификации	доходы бюджета можно разделить на доходы внешние
(поступающие	от	нерезидентов,	из внешнеэкономических источников) и внутренние

(поступающие от резидентов, из внутренних источников).

Всоответствии с восьмой классификацией бюджетные доходы могут быть зачисленными

инезачисленными, в зависимости от состояния учета. Данное состояние связано с исполнением бюджета по доходам в рамках бюджетного процесса (схема 4.9).

462Приложение 6 к Федеральному закону от 1 декабря 2014 г. № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год

ина плановый период 2016 и 2017 годов» // СПС «Консультант-Плюс».

463См.: У истоков финансового права… C. 49, 50.

464См.: Там же.

465См.: Там же.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

132

А.Г. Пауль предлагает классификацию доходов на первичные (основные) и вторичные (производные) в зависимости от источника их поступления – извне бюджетной системы или в результате передачи в соответствующий бюджет из другого бюджета. К вторичным доходам следует отнести средства финансовой помощи (межбюджетные трансферты), поступающие из

других бюджетов бюджетной системы466.

§ 7. управление публичными доходами

Расчет необходимого для покрытия расходов бюджета объема доходов и определение источников получения этих доходов соотносятся как постановка задачи и пути ее решения, т. е. сначала выясняется, какая сумма должна быть мобилизована, а уже затем выбираются способы

получения этой суммы 467 . Обратный порядок принес бы в публичное хозяйство элемент стихийности и дезорганизованности, что противоречит плановой сути бюджета.

Говоря об отличиях государственного хозяйства от частного, И.И. Янжул замечает, что «в частном хозяйстве решающим является размер доходов, в государственном – эту роль играет

объем необходимых расходов»468. Соглашаясь с таким подходом, следует продолжить мысль: простейшим способом исчисления необходимого объема доходов является их математическое равенство расходам. Однако на практике «золотое правило бюджета» не соблюдается, так как вмешиваются различные факторы: инфляция, политическая конъюнктура, конфликт интересов, недобросовестное поведение и др. Кроме того, с начала XX в. стали появляться экономические теории, обосновывающие целесообразность допущения дефицита бюджета, т. е. превышения

расходов над доходами469.

Сумму доходов, которую необходимо мобилизовать для покрытия расходов бюджета, следует планировать и исчислять, руководствуясь специальными принципами юридической справедливости, определенности, эффективности (экономности), удобности (простоты) и

др. 470 Способы исчисления доходов могут различаться по детализации: от подробного планирования поступлений по каждому виду доходов до исчисления примерного общего

объема поступлений без детализации по видам471.

Соответственно общий объем планируемых доходов может быть исчислен, во-первых, как сумма прогнозов по каждому виду доходов, представленная администраторами доходов, и, во-вторых, исходя из объема расходов. В случае расхождения между двумя указанными

466См.: Пауль А.Г. Доходы бюджетов. C. 15.

467Известные виды доходов бюджета настолько разнообразны, что позволяют в случае столкновения интересов, связанного, например, с ущемлением прав предпринимателей или иных лиц, скорректировать источники мобилизации доходов.

468Янжул И.И. Указ. соч. C. 50.

469В первую очередь речь идет об идеях Дж. Кейнса и его последователей. Основной аргумент здесь такой: бюджеты составлялись и утверждались сбалансированными, но в ходе

их исполнения чаще всего возникал дефицит, поскольку расходы превышали заранее исчисленные доходы. Как альтернатива «золотому правилу» появилась доктрина систематического дефицита, суть которой состоит в следующем: дефицит можно не считать злом; в масштабах государства он дает положительные результаты, например, стимулирует развитие производства. По мере развития экономической мысли появились более тонкие концепции бюджетного равновесия, предусматривающие циклический дефицит либо покрытие имеющегося дефицита средствами, получаемыми из неинфляционных источников. Впрочем, эти теории не отменяют необходимости балансирования бюджета, которое осуществляется единственным способом – через мобилизацию дополнительных источников покрытия расходов.

470См. § 2 «Принципы бюджетного права» гл. 2 учебника.

471См.: Пауль А.Г. Бюджетно-правовое регулирование формирования доходов бюджета. Воронеж, 2011. C. 12.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

133

параметрами возможно принятие решения о мобилизации дополнительных доходов или источников финансирования дефицита бюджета.

При этом использование для покрытия обычного бюджетного дефицита чрезвычайных источников (внешних займов, неплановой приватизации и т. д.) считается ненадлежащей практикой и может быть оправдано только чрезвычайными обстоятельствами.

Основным приемом юридической техники является использование юридических

конструкций472. Если такой прием уместен при выяснении внутреннего строения налога, то тем более – при выяснении строения публичного дохода, как более общего понятия. Публичный доход (после планирования) имеет несколько внутренних состояний. Первое из них

– мобилизация дохода (здесь необходимо говорить об источниках доходов), затем следует его перераспределение для целей удовлетворения публичных потребностей (такие доходы

являются бюджетными доходами 473 ). Уже перераспределенные публичные доходы подвергаются администрированию (схема 4.10).

Контрольные вопросы

1.Дайте легальное определение бюджетных доходов.

2.Какие еще определения бюджетных доходов вам известны?

3.Как соотносятся между собой понятия бюджетных доходов и публичных доходов?

4.Как соотносятся между собой понятия публичных расходов, публичных доходов и публичных потребностей?

5.Почему публичный кредит (публичные заимствования) не относят к публичным доходам? Является ли публичный кредит источником покрытия публичных расходов?

6.Могут ли публичные потребности удовлетворяться за счет частных средств?

7.Дайте характеристику национальному богатству и национальному доходу как источникам публичных доходов.

8.Какие доходы следует, по вашему мнению, относить к недопустимым доходам?

9.Какие существуют классификации публичных доходов?

10.Чем отличаются налоговые доходы от неналоговых доходов?

11.Какие виды неналоговых доходов вам известны?

12.Какие виды публичных доходов связаны с применением принуждения при их мобилизации? Какие виды публичных доходов мобилизуются без принуждения?

13.Чем отличаются обыкновенные бюджетные доходы от чрезвычайных?

14.Чем различаются между собой налоги, пошлины и обязательные страховые взносы?

15.Чем отличаются частноправовые бюджетные расходы от государственно-правовых бюджетных расходов?

16.Какие состояния публичных доходов вы можете назвать?

17.Какие способы исчисления бюджетных доходов вам известны?

18.Какими нормативными правовыми актами регулируется мобилизация бюджетных доходов?

19.На основании каких правовых актов происходит перераспределение бюджетных доходов?

20.Какими нормативными правовыми актами регулируется администрирование бюджетных доходов?

472 См.: Кучеров И.И. К вопросу о юридических конструкциях налогов и сборов // Финансовое право. 2010. № 1. C. 22.

473 Как было сказано выше, бюджетные доходы также имеют два состояния: до зачисления в бюджетную систему (незачисленные) и после (зачисленные). О появлении бюджетного дохода следует говорить, например, с момента исполнения налогоплательщиком своей налоговой обязанности. В этом случае источником бюджетного дохода является налог.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

134

Рекомендуемая литература

Бюджетный кодекс Российской Федерации. Поглавный науч. – практ. коммент. / рук. авт. колл. д.ю.н., проф. А.А. Ялбулганов; отв. ред. д.ю.н., проф. А.Н. Козырин. М.: Библиотечка «Российской газеты», 2012. Т. XI–XII. C. 146–162; 167–175; 185–198; 208–216; 283–312.

Гутарина О.В. Правовая сущность страховых взносов на обязательное социальное страхование // Публично-правовые исследования. 2013. № 4.

Казна и бюджет. М., 2014. C. 218–222.

Комягин Д.Л. Когда налог можно считать доходом бюджета? // Налоговый вестник. 2000.

№ 4.

Комягин Д.Л. Приватизация как источник бюджетных доходов // Реформы и право. 2012. № 2. C. 32–35.

Пауль А.Г. Бюджетно-правовое регулирование формирования доходов бюджетов. Воронеж, 2011.

Пауль А.Г. Доходы бюджетов. М., 2012.

Прокофьева Е.А. Правовое регулирование государственных доходов в советский период // Публичные финансы и финансовое право: сб. науч. трудов к 10-летию кафедры финансового права Высшей школы экономики. М., 2012. C. 333–407.

Рагольский М. Доходы и расходы советского государства. Л., 1927.

Сапилов Е.В. Государственные доходы, расходы и налоги в дореволюционной России (1898–1914 гг.). М., 2011.

Ходский Л.В. Государственное хозяйство и финансовая наука. Основные принципы и особенности государственного хозяйства и классификация государственных доходов // Публично-правовые исследования. 2013. № 1–2.

Цыпкин С.Д. Доходы государственного бюджета СССР. Правовые вопросы. М., 1973. Ялбулганов А.А. Эволюция правового регулирования неналоговых доходов в России //

Административное и финансовое право: ежегодник ЦППИ. Т. 1. М., 2006.

Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. М., 2002. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 3.)

Глава 5 Публичный кредит и государственный долг

§ 1. понятие и свойства публичного кредита

Понятие публичного кредита

Учение о публичных финансах с момента его окончательного оформления состояло из трех частей: государственные расходы, источники удовлетворения государственных расходов (доходы) и государственный кредит, который также имел целью удовлетворение государственных расходов. Со временем государственный кредит превратился в

специфическую область знаний474.

Публичный (государственный и муниципальный) кредит в современной доктрине финансового права понимается в широком и узком смысле.

В широком смысле публичный кредит определяется как отношения, в которых публично-правовое образование (государство и муниципальное образование) выступает должником (заемщиком) или кредитором (займодавцем), а также гарантом. В узком смысле публичный кредит означает заимствование публично-правовым образованием средств у

474 Можно сказать, что эволюция государственного кредита привела к возникновению бумажных денег, которые первоначально представляли собой ассигнации, подтверждающие денежные обязательства государства (Государственного банка России).

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

135

населения либо иностранных государств, кредитных организаций, иных лиц, т. е. сводится к вопросам государственного (муниципального) долга (схема 5.1).

Обобщенное легальное определение государственного (муниципального) кредита отсутствует.

Доктринальные определения публичного кредита могут рассматривать его как с экономической, так и с правовой точки зрения. Государственный кредит как экономическая категория – система отношений, возникающих в связи с привлечением государством на добровольных основах для использования временно свободных денежных средств граждан и хозяйствующих субъектов, или совокупность экономических отношений между государством в лице его органов власти и управления, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами – с другой, при которых государство выступает в качестве заемщика, кредитора и гаранта475.

Государственный кредит как правовая категория – это самостоятельный институт бюджетного права, представляющий собой совокупность правовых норм, регулирующих правоотношения по привлечению государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности.

Часто публичный (государственный и муниципальный) кредит именуют институтом финансового права в целом, т. е. помещают его за рамки бюджетного права. Однако следует признать, что в настоящее время публичные заимствования, кредиты и гарантии не существуют вне бюджетных правоотношений и всегда отражаются в бюджетном учете. За пределами правового регулирования бюджетного законодательства находятся отношения, связанные с

общими вопросами эмиссии и обращения ценных бумаг476, но БК РФ содержит отсылку на специальный закон, регулирующий особенности эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг. Данный закон является составной частью бюджетного

законодательства477.

Законодательством Российской Федерации утверждено несколько легальных определений для фрагментов государственного кредита: понятия государственного долга, внешних долговых требований, бюджетного кредита, государственных заимствований, целевого иностранного кредита и его разновидностей, к которым относятся связанные кредиты иностранных государств, нефинансовые кредиты международных финансовых организаций.

Государственный (муниципальный ) долг представляет собой обязательства,

возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом

РФ или муниципальным образованием478.

Внешние долговые требования Российской Федерации – финансовые обязательства иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией как кредитором479.

Бюджетный кредит – денежные средства, предоставленные бюджетом другому бюджету, юридическому лицу, иностранному государству, иностранному юридическому лицу

475См.: Общая теория финансов: учеб. / Л.А. Дробозина, Ю.Н. Константинова, Л.П. Окунева и др.; под ред. Л.А. Дробозиной. М., 1995. C. 256.

476Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг».

477Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных

имуниципальных ценных бумаг».

478Статья 6 БК РФ.

479Статья 122 БК РФ.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

136

на возвратной и возмездной основе480.

Государственный финансовый кредит – форма бюджетного кредита, когда Российская Федерация предоставляет денежные средства иностранному заемщику в объеме и на условиях,

предусмотренных межправительственным соглашением481.

Государственный экспортный кредит – форма бюджетного кредита, когда за счет бюджетных средств осуществляется оплата товаров и услуг, экспортируемых в пользу иностранного заемщика, в объеме и на условиях, предусмотренных межправительственным

соглашением (противоположность – связанный и нефинансовый кредит)482.

Государственные заимствования Российской Федерации (внутренние и внешние) –

государственные займы, осуществленные путем выпуска государственных ценных бумаг, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных государств, международных финансовых организаций и иных субъектов

международного права483.

Целевой иностранный кредит – вид государственных заимствований, который представляет собой форму финансирования проектов, включенных в специальную государственную программу, путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями

данных проектов на возвратной и возмездной основе484.

Связанные иностранные кредиты (иностранных государств или граждан) – целевые

кредиты, при которых закупки осуществляются в основном в стране кредитора485.

Нефинансовые кредиты международных финансовых организаций – целевые кредиты для инвестиционных проектов или структурных реформ при участии и за счет международных

финансовых организаций486.

Государственная (муниципальная) гарантия – вид долгового обязательства, в силу которого Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование обязаны при наступлении гарантийного случая уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета согласно условиям даваемого гарантом

обязательства487.

Публичный и частный кредит

Свойствами публичного кредита являются:

–возвратность;

–возмездность (платность);

–срочность (устанавливается срок возврата);

–добровольность;

480Статья 6 БК РФ.

481Статья 122 БК РФ.

482Там же.

483Статья 103 БК РФ.

484Статья 6 БК РФ.

485Там же.

486Там же.

487Там же.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

137

– целевой характер.

Иногда свойства публичного кредита именуют его принципами. Это связано с тем, что по своим свойствам публичный кредит отличается от иных способов покрытия публичных расходов, в частности от налогов.

Для понимания сущности публичного кредита имеет смысл также сравнить его с частным кредитом. При этом нужно сразу заметить, что частный кредит возник раньше и во многом определил содержание публичного. Публичный кредит по своим приемам и методам не отличается от частного, до настоящего момента заимствуя у него новые приемы и идеи в этой области.

В то же время до сих пор идет дискуссия об отраслевой принадлежности кредита. Еще М.Ф. Орлов отмечал, что «кредит публичный, или государственный, кроме имени и цели, имеет

мало подобия с кредитом государственным»488. В научной литературе выделяются следующие отличия публичного кредита от частного:

–при частном кредите кредитор вправе использовать все предусмотренные законом меры принуждения, чтобы вернуть одолженные деньги; при государственном кредите, наоборот, преимущество остается за государством, несмотря на его статус должника;

–частные долгосрочные займы предполагают обеспечение, в то время как государство может заключать займы на самые продолжительные сроки без залога или обеспечения;

–присущие государству долговечность и суверенитет дают ему возможность пользоваться такими формами и условиями займов, которые не под силу частному лицу (принудительные займы; непогашаемые займы; займы, погашаемые до срока; и т. п.);

–государство может пользоваться значительным кредитом даже в тех случаях, когда его финансовое хозяйство расстроено, что совершенно невозможно для частного хозяйства,

находящегося в подобном положении489.

Вместе с тем частный и публичный кредиты равным образом являются возвратными490,

возмездными, срочными и добровольными491.

Очевидное отличие публичного кредита от частного – в субъектном составе, который включает государство (публично-правовое образование) в качестве кредитора или заемщика. Из этого отличия вытекает возможность обойтись без обеспечения при государственных заимствованиях. Частный кредит, напротив, сопровождается залогом, гарантиями, поручительством и иными допустимыми гражданско-правовыми способами обеспечения обязательств.

Различается и правовое регулирование частного и публичного кредитов: вопросы государственного и муниципального долга регулируются БК РФ, вопросы займа и частного кредита – гражданским законодательством. При этом предельный объем государственного внутреннего и внешнего долга по кредиту определяется законом о бюджете и не может превышать определенные параметры, которые вычисляются как доля доходов бюджета без

учета финансовой помощи492. Еще одно отличие публичного кредита от частного заключается

488Орлов М.Ф. О государственном кредите // У истоков финансового права / науч. ред. и автор вступ. ст. А.Н. Козырин. М., 1998. C. 300. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 1.)

489См.: Богданова А.В. К вопросу о месте государственного кредита в системе российского права // Реформы

иправо. 2014. № 1. C. 47.

490В то же время на примере непогашаемых («отвержденных») кредитов мы видим, что не всегда имеет место возвратность, не ограничен максимальный срок публичного долга.

491Однако известны принудительные займы у населения советского периода истории России. Еще заметим, что когда заемщиком является государство, то доверие к нему не может быть абсолютным, поскольку механизм взыскания долга определяет сам должник. Даже наличие судебной системы не всегда считается гарантией погашения, так как суды выносят решения на основании законов, установленных государством-должником.

492Статья 107 БК РФ.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

138

в его цели, которая всегда является некоммерческой и направлена на удовлетворение публичных потребностей (схема 5.2).

Возникновение публичного кредита

Первоначально государственный кредит возник как чрезвычайный источник покрытия государственных расходов. В свое время А.А. Исаев отмечал, что государственный кредит

вызван к жизни поиском источника для покрытия чрезвычайных расходов государства493. Как правило, такие чрезвычайные расходы были обусловлены войной, стихийными бедствиями. В дальнейшем государственный кредит использовался также и для покрытия таких расходов (проектов), которые выпадали из обычного течения жизни.

Государственный кредит появился по мере эволюции публичных финансов, после

исчерпания иных способов покрытия непрерывно растущих государственных расходов 494 . Чтобы убедиться в этом, можно рассмотреть по очереди другие исторически известные способы покрытия чрезвычайных расходов: налоги; экономию бюджетных средств; продажу металлического фонда и сокровищ государства; военную добычу; отчуждение публичного имущества (схема 5.3).

Налоги характеризуются применением государственного принуждения и по сути представляют собой насильственное отчуждение частного имущества граждан. В силу этого налоговое бремя, которое возлагается на граждан и на предпринимателей, имеет предел и не должно быть чрезмерным. Ситуация, когда налоги превышают возможности налогоплательщиков, имеет негативные социальные и экономические последствия. Кроме того, в этом случае повышение ставок налогов (введение новых налогов) не достигает своей цели – обнищавшие плательщики не могут дать больше, чем они имеют.

Экономия бюджетных средств (бюджетные остатки) существует не всегда, этот источник быстро исчерпаем и может применяться только при наличии определенного запаса финансовых ресурсов. Секвестр (сокращение) бюджетных расходов имеет очевидные негативные последствия в виде недофинансирования запланированных расходов и, как следствие, недостижения запланированных публичных целей и задач. В любом случае секвестр не является источником новых финансовых ресурсов, он не решает задачи покрытия чрезвычайных расходов.

Металлический фонд государства (сокровища, запасы) создавался в первую очередь для обеспечения устойчивости национальной валюты, денежного обращения. Цель покрытия

чрезвычайных расходов здесь всегда выступала как вторичная495. При этом металлический фонд, как и бюджетная экономия, быстро исчерпаем и недостаточен. Не урегулирован и механизм «песочных часов», по которому денежная часть казны могла бы перетекать в неденежную (в период экономического благосостояния) и наоборот (при ухудшении экономической ситуации).

493 См.: Исаев А.А. Государственный кредит // Финансы и налоги: очерки теории и политики. М., 2004. C.

389–392.

494 Здесь и далее речь идет о государстве-заемщике, поэтому следует иметь в виду, что в этом случае под публичным кредитом подразумевается государственный и муниципальный долг.

495В Российской Федерации до настоящего времени существует Государственный фонд драгоценных металлов

идрагоценных камней (Госфонд) (см. ст. 6 Федерального закона от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»). Госфонд является частью золотовалютных резервов Российской Федерации, другой их частью оперирует Банк России (см. ст. 8 Федерального закона от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», ст. 2 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). Могут создаваться государственные фонды

драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов РФ (ст. 9 Федерального закона от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»).

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

139

Военная добыча (контрибуция), если рассматривать ее как результат ведения захватнической, «неправой» войны, в целом не является допустимым источником покрытия публичных расходов.

Отчуждение казенных имуществ (продажа земли и приватизация), так же как и использование металлического фонда и сокровищ, исторически выступает источником покрытия чрезвычайных расходов. Этот источник тоже является исчерпаемым. Кроме того, поспешная продажа государственного имущества с целью покрытия расходов бюджета является неразумной финансовой политикой и всегда будет невыгодным предприятием. Прежде всего продажа публичного имущества может быть вызвана политическими или макроэкономическими соображениями (например, перестройка структуры экономики, оптимизация структуры государственного имущества) и лишь в последнюю очередь

преследовать цель пополнения бюджета496. Масштабная продажа государственного имущества способна нанести ущерб национальной безопасности, которая выражается в сохранении

государственного суверенитета497, и в силу этого ограничена узкими рамками.

Итак, рассмотрев недостатки и преимущества различных способов покрытия чрезвычайных расходов, подробно рассмотрим также преимущества и недостатки публичного кредита498.

Преимущества:

–публичный кредит является не насильственным, а добровольным способом получения средств от населения и может быть использован там, где невозможно введение или повышение ставок налогов;

–в результате кредита (инвестиций) увеличивается общее народное благосостояние;

–в умеренных размерах публичный кредит не подрывает основы экономики, а, напротив, вовлекает в оборот праздно лежащий капитал;

–публичный кредит представляет собой хорошее и надежное вложение капиталов для населения, так как государство является вечным контрагентом;

–публичный кредит оживляет экономику, выступая средством (носителем) обращения товаров, обязательств и др.

Недостатки:

–по мере развития публичного кредита нация развращается (появляется класс тунеядцев-рантье, увеличивается имущественное расслоение);

–в случае иностранных заимствований появляется зависимость от иностранных держав;

–увеличение объема публичного кредита влияет на повышение цен, т. е. на инфляцию;

–налоговое бремя в действительности возрастает, так как возврат кредита должен осуществляться в конечном итоге за счет налоговых платежей (схема 5.4).

В связи с критикой публичного кредита следует еще раз напомнить выражение Егора

496 Показательным примером здесь является история продажи Россией Аляски, которая была продуманным политическим решением, обсуждавшимся правительством Александра II более 15 лет. Принято это решение было тогда, когда стало ясно, что удержать эти территории невозможно: с востока происходила открытая экспансия Англии, с юга – промышленников Соединенных Штатов Америки. Война с ними для России была крайне невыгодна и не имела перспективы. В этих условиях продажа была достойным выходом, который позволял сохранить политическое лицо и даже поднять престиж России в международных отношениях, перераспределить ресурсы на укрепление границы с Китаем и Японией. Известно, что корабль с грузом золота, которое являлось платой за продажу Аляски, затонул в Балтийском море, не доплыв до России, а через короткий промежуток времени месторождения золота были обнаружены на самой Аляске.

497 Самое простое определение государства – это народ, территория и власть. Если убрать одну из составляющих (территорию), то государство может потерять свой суверенитет. Кроме того, в современном мире власть основана на экономическом могуществе, и правительство должно располагать ресурсами (имуществом) для решения публичных задач.

498 По работе Михаила Федоровича Орлова «О государственном кредите»: Орлов М.Ф. О государственном кредите…

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

140

Францевича Канкрина (министр финансов России 1823–1844 гг.), который именовал следствие

публичного кредита (бумажные деньги) «сладким ядом» 499 . К. Маркс называл государственный кредит взятым заранее налогом. На тему ответственности перед будущими поколениями при осуществлении государственных заимствований рассуждал в свое время

также Джеймс Джефферсон в письме Джеймсу Мэдисону500.

Вместе с тем одним из аргументов, который становился решающим при выборе между установлением нового налога и использованием кредита, является идея о переложении на следующие поколения части платы за блага, которыми они будут пользоваться после реализации инвестиций. В связи с этим можно привести мнение по поводу теории государственных займов Михаила Михайловича Сперанского: «…мало есть понятий, кои бы

столько делали чести разуму человеческому»501.

Итак, в период возникновения и развития публичного кредита высказывались серьезные аргументы за него, имелись аргументы и против. Сегодня эти аргументы сохраняют свою силу, несмотря на длительную историю развития публичного кредита. Имеется и взвешенная, средняя позиция, когда кредит рассматривается как чрезвычайный источник покрытия расходов, который допустим с осторожностью при условии последующего погашения. Важно, чтобы кредит, если он не связан с ликвидацией чрезвычайной нужды, не использовался на

текущие нужды, а был производителен, т. е. расходовался на капитальные инвестиции502.

В каких случаях прибегают к государственным заимствованиям? Более ста лет назад профессор Демидовского юридического лицея Андрей Алексеевич Исаев выделял принципы-условия государственного заимствования. К ним относились:

–благородная цель (не для излишних расходов или роскоши, а для будущих благ)503,

–наличие у населения свободных остатков средств;

–удовлетворительное состояние публичного хозяйства (в части налогообложения);

–публичность (гласность) всех заимствований504.

К этому, конечно, прибавляется доверие заемщиков, особенно при заимствовании у населения.

Есть целый спектр иных мнений о том, в каких случаях можно прибегать к публичному кредиту (заимствованию). Данные мнения отражают эволюцию научных и политических взглядов на публичный кредит вплоть до начала ХХ в.:

–первоначально доминировало мнение, что государство не должно прибегать к заимствованию, а само должно предоставлять кредит в требуемом объеме;

–представители политэкономической науки пришли к мнению о том, что заимствования допустимы в крайних случаях, если нет иных возможностей спасения государства;

499 Приведено по: Лебедев В.А. Бумажные деньги // Финансовое право: учеб. / науч. ред. и автор вступ. ст. А.Н. Козырин; сост., автор статей и коммент. А.А. Ялбулганов. М., 2000. C. 415. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 2.)

500	То	James	Madison.	Paris.	Sep.	6.	1789:
<http://www.let.rug.nl/usa/presidents/thomas-jef-ferson/letters-of-thomas-jefferson/jefl81.php>						(дата	обращения:
05.02.2016).

501 Сперанский М.М. План финансов // У истоков финансового права / науч. ред. и автор вступ. ст. А.Н. Козырин. М., 1998. C. 62. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 1.)

502 См.: Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. М., 2002. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т 3.)

503 Например, облесение южнорусских степей, переселение крестьян в Сибирь, заимствование у земельного банка для выкупа долгов крестьян в целях открепления от общины, строительство железных дорог.

504 См.: Исаев А.А. Указ. соч. C. 412.