!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Комягин Бюджетное право 2017 (1)

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

251

критерия установления наличия целевого использования бюджетных средств:

1)достижение надлежащего результата от использования этих средств;

2)соблюдение всех формально установленных условий, предусмотренных при выделении данных средств.

Судебная оценка несоблюдения процедуры (условий) при расходовании бюджетных средств как нецелевого использования не является однозначной. Если факт хищения бюджетных средств не установлен, то суд может оценивать выявленные нарушения процедуры как нарушения правил бухгалтерского учета. В этом случае наказуемым является недостижение цели, для реализации которой выделялись бюджетные средства. Если же цель достигнута, но ее достижение сопровождалось неправомерными действиями, то, с точки зрения судов, это не всегда может свидетельствовать о нецелевом характере использования денежных средств, а должностные лица могут быть привлечены к ответственности только за нарушение Федерального закона «О бухгалтерском учете».

Например, при рассмотрении споров, связанных с использованием кредитов, выделяемых из федерального бюджета, суд указывает, что «факт зачисления бюджетных средств на расчетный счет заемщика, находящийся в другом банке» в нарушение постановления Правительства РФ о выделении соответствующего кредита не может рассматриваться как нецелевое использование кредита. Значение имеет то, на что был использован кредит, полученный из бюджета.

Существует и такая позиция: непременным признаком и условием нецелевого использования бюджетных средств являются неправомерные действия, неправомерное поведение, связанное с получением и использованием бюджетных средств. Неправомерное поведение своим результатом имеет недостижение цели, на которую выделялись бюджетные средства, и ненадлежащее их расходование, например, сопровождающееся отсутствием первичных документов, отвлечением выделяемых ассигнований, превышением полномочий по

их перераспределению, превышением установленных норм и др.841 Можно добавить, что элементарным критерием, лежащим в основе квалификации

правонарушений в российском административном и уголовном праве, является степень общественной опасности правонарушения. Степень общественной опасности от неправомерного использования бюджетных средств может быть ничуть не меньше, чем от недостижения цели, на которую они выделены. Довольно просто представить, что отвлечение средств с одного кода классификации на другой позволит достигнуть определенной цели, но породит недостижение иной запланированной цели. Вообще, любое безнаказанное нарушение закона влечет рост правового нигилизма, негативные последствия которого, в том числе для национальной экономики, велики, но труднооценимы и могут проявиться не сразу.

Санкции за нецелевое использование бюджетных средств делятся на несколько видов. Во-первых, нецелевое использование средств бюджета влечет изъятие соответствующей

суммы в бесспорном порядке. Данная мера является правовосстановительной и позволяет собственнику использованных не по назначению средств – Российской Федерации, субъекту РФ или органу местного самоуправления – вновь зачислить данные средства в доходы соответствующего бюджета. Изъятие денежных средств в размере, соответствующем сумме нецелевого использования, возможно только со счета организации, не являющейся казенным учреждением.

Во-вторых, за нецелевое использование средств бюджета на руководителя организации – получателя бюджетных средств может быть наложен административный штраф в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях. Возможно привлечение виновного лица также к уголовной ответственности.

Субъектом ответственности может быть как физическое (должностное) лицо, так и юридическое лицо, использовавшее средства не по целевому назначению. В ст. 2851 УК РФ установлен специальный субъект ответственности – должностное лицо получателя бюджетных

841 См. утратившее силу письмо Минфина России от 16 апреля 1996 г. № 3-А2-02 «О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета».

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

252

средств.

Необходимость доказывания вины при совершении нецелевого использования бюджетных средств существует в отношении нарушителя – физического лица при применении

кнему административной или уголовной ответственности.

Взаключение следует подчеркнуть, что всегда, когда речь идет о бюджетных средствах, цель их выделения заранее известна получателю. Бюджетные средства не являются обезличенными денежными средствами и характеризуются, во-первых, индивидуальной принадлежностью, во-вторых, целевым назначением. Процедура исполнения бюджета по расходам, установленная БК РФ, представляет собой процедуру целеполагания и определения конкретной принадлежности бюджетных средств с одновременным возложением ответственности за достижение соответствующего результата (цели) на конкретное лицо.

Контрольные вопросы

1.Всегда ли мероприятия бюджетного контроля заканчиваются применением мер ответственности?

2.В чем различие ответственности за нарушения бюджетного законодательства и бюджетной ответственности?

3.Какие меры юридической ответственности могут применяться за нарушения бюджетного законодательства?

4.Ответственность за нарушения бюджетного законодательства является позитивной или негативной? Является ли ответственность за нарушения бюджетного законодательства юридической?

5.Можно ли именовать бюджетные нарушения правонарушениями?

6.Какие существуют виды бюджетных нарушений?

7.Какие существуют бюджетные меры принуждения?

8.Для достижения какой цели применяются бюджетные меры принуждения?

9.Могут ли быть применены бюджетные меры принуждения и не применены административные санкции?

10.Какие бюджетные нарушения связаны с межбюджетными отношениями?

11.Какие бюджетные меры принуждения связаны с перечислением бюджетных средств?

12.Может ли быть оспорено в суде уведомление о применении бюджетных мер принуждения? Кто будет в этом случае сторонами по иску?

13.Что является нецелевым использованием бюджетных средств?

Рекомендуемая литература

Бюджетный кодекс Российской Федерации. Поглавный науч. – практ. коммент. / рук. авт. колл. д.ю.н., проф. А.А. Ялбулганов; отв. ред. д.ю.н., проф. А.Н. Козырин. М.: Библиотечка «Российской газеты», 2012. Т. XI–XII. C. 828–845.

Емельянов А.С., Черногор Н.Н. Финансово-правовая ответственность. М., 2004.

Козырин А.Н. Административные правонарушения в области бюджетных правоотношений: науч. – практ. коммент. Кодекса г. Москвы об административных правонарушениях // Реформы и право. 2010. № 4. C. 4-19.

Комягин Д.Л. Бюджетная ответственность // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. № 4. C. 98-107.

Комягин Д.Л. Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения: новация бюджетного законодательства // Реформы и право. 2014. № 2. C. 10–15.

Комягин Д.Л. Новое содержание понятия нецелевого использования бюджетных средств // Финансы. 2004. № 10. C. 17–20.

Конюхова Т.В. Об ответственности за нарушение бюджетного законодательства // Журнал российского права. 2010. № 4. С. 37–48.

Саттарова Н.А. Финансово-процессуальное принуждение (вопросы теории и практики). Казань, 2008.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

253

Раздел третий Ретроспектива и перспектива развития бюджетного дела в россии

Глава 10 История бюджетных реформ в россии

Современная длящаяся бюджетная реформа является продолжением длительной эволюции бюджетного дела в России. Всякий раз реформа государственных финансов происходила в России как реакция на внешние вызовы, своего рода адаптация к меняющимся условиям.

Отсчет заметных с позиции сегодняшнего дня бюджетных реформ в России можно начать с эпохи Петра Великого. В 1708 г. изменилось территориальное устройство России: она была

разделена на губернии 842 во главе с генерал-губернаторами, а в 1717 г. вместо пестрой системы приказов учредили новые центральные органы власти – девять коллегий, три из которых занимались финансами. За каждой из губерний была закреплена доля общегосударственных расходов на армию, флот, дипломатию. Для этого доходы и расходы были централизованы на уровне губернаторов, т. е. доходы, собранные в губерниях, сразу здесь

же использовались843. Возможно, это была попытка ввести единство кассы на региональном

уровне, «слить государственные доходы и расходы»844. Составлялись и общегосударственные росписи, но эта деятельность не носила систематического характера. Реформы Петра можно назвать масштабной модернизацией, причиной которой стали военные потребности.

Вопросы единства государственной росписи (бюджета) решались в ходе следующей

значимой реформы, которая датируется 1801–1811 гг.845В 1802 г. были учреждены Кабинет министров и министерства, в том числе Министерство финансов, на которое было возложено, кроме прочего, регулярное составление государственной росписи доходов и расходов. Данная реформа связана с именем выдающегося государственного деятеля той эпохи Михаила Михайловича Сперанского, которому принадлежит такой письменный памятник, как План финансов, представляющий собой план государственных преобразований в финансовой сфере.

Бюджетные правила, единство кассы и гласность бюджета появились в России со следующими масштабными государственными преобразованиями, проводимыми в начале 1860-х годов. Бюджетная реформа в этот период связана с именем государственного контролера Валериана Алексеевича Татаринова. Комиссией под его руководством были разработаны Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений, утвержденные в 1862 г. В том же году было принято решение о всеобщей гласности государственной росписи доходов и расходов. Разработанный Татариновым план преобразований финансовой системы включал контроль за неукоснительным исполнением государственных смет и введение единства кассы, для чего все государственные доходы были сосредоточены в кассах государственного казначейства, откуда

производились и расходы846.

842Первоначально появилось восемь губерний очень большого размера.

843См.: Синицын Н.А. Бюджетное право дореволюционной России. М., 1998. C. 18.

844Болтинова О.В. Бюджетное право. М., 2013.

845См.: Синицин Н.А. Указ. соч. C. 20.

846См.: Ялбулганов А.А. Государственный контролер В.А. Татаринов и реформа финансового контроля в России (1850-1860-е гг.) // Государственный финансовый контроль в России: история, теория, практика. Курск,

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

254

Следующий период значимых изменений в бюджетном деле России также прошел в рамках общей реформы государственного устройства. В 1906 г. было избрано первое представительное учреждение – Государственная дума, которая была наделена законодательной властью. Государственной думе были переданы полномочия обсуждать и утверждать бюджетные статьи (за исключением военных и некоторых иных расходов). Именно с этого момента государственную роспись доходов и расходов в России следует именовать бюджетом.

В советский период развития бюджетного дела к результатам предыдущих реформ добавился новый элемент – включение бюджета в систему государственных планов. В экономических концепциях может по-разному оцениваться соотношение государственного планирования и рыночной конкуренции. Однако плановую сущность бюджета отрицать невозможно, бюджет сам является планом финансовой деятельности государства (публично-правового образования). Государственный бюджет Союза ССР базировался на ежегодно утверждаемых показателях народно-хозяйственного плана, которые имели натуральное выражение. Бюджетное и народно-хозяйственное планирование представляли собой два тесно связанных и взаимообусловленных процесса, протекающих одновременно. Начиная с 1956 г. обсуждение и утверждение народно-хозяйственного плана и бюджета

происходили на одной сессии Верховного Совета СССР 847 . Можно прогнозировать, что сходными отношениями будут связаны процесс государственного стратегического планирования и бюджетный процесс, с которыми должны быть сопряжены процедуры государственных закупок.

Бюджетная реформа в постсоветский период разделилась на несколько хронологически последовательных этапов, связанных с достижением разных целей.

Первоначально, после периода общего расстройства государственного управления и финансового хозяйства вследствие революционного преобразования государственного устройства (после 1991 г.), стояла цель наведения элементарного порядка, или воссоздания системы государственных финансов. Требовалось выровнять значительный дефицит бюджетов, упорядочить бюджетный процесс, сбалансировать бюджетную систему, регламентировать межбюджетные отношения. Данные задачи решались посредством принятия необходимых законов и подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих бюджетные отношения, путем утверждения принципа единства кассы и создания

инфраструктуры органов федерального казначейства 848 . Первый этап бюджетной реформы завершился в 2000 г., после вступления в силу основного финансового закона – Бюджетного кодекса Российской Федерации, который был принят двумя годами раньше. БК РФ явился тем фундаментом, на котором продолжалось дальнейшее развитие.

БК РФ утвердил основные принципы построения бюджетной системы и организации бюджетного процесса, в числе которых был и принцип единства кассы, имеющий особое значение как основание любой бюджетной деятельности.

Вслед за воссозданием Федерального казначейства, установлением единства кассы и принятием БК РФ начался этап реформы, связанный с приведением обязательств публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований) в соответствие с их финансовыми возможностями.

Третьим этапом современной реформы является переход на среднесрочное бюджетное планирование; составление отчетности о финансовом положении государства на базе метода

2006. C. 6; Гинзбург Ю.В. Правовой статус провинциальных казначейств во второй половине XIX – начале XX в. (на примере Курской губернии) // Финансовое право. 2009. № 11. C. 8-11.

847См.: Бесчеревных В.В. Развитие советского бюджетного права. М., 1960. C. 6.

848На сегодняшний день Федеральное казначейство является самостоятельной федеральной службой, а на момент создания и до проведения в Российской Федерации административной реформы в 2004 г. Главное управление федерального казначейства было структурным подразделением Минфина России и возглавляло систему органов федерального казначейства по субъектам РФ, городам и районам в городах.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

255

начисления; внедрение процедур внутреннего контроля и аудита, программного бюджета,

реорганизация бюджетного сектора849.

В целом нужно заметить, что все проводимые реформы в России (после Петра Великого) отличались основательностью. Было ясное видение целей и задач, предварительное изучение передового опыта иных стран, последующее принятие законов и проведение на их основе

намеченных преобразований850. Благодаря такому подходу основные результаты реформ не исчезали бесследно при социальных катаклизмах, и после кратковременного периода расстройства государственных финансов следовал этап более высокой организации.

Ярким примером выступает принцип единства кассы. В 1862 г. было принято решение о единстве кассы, затем исполнение государственного бюджета было передано Государственному банку. Революционные события 1917 г. вызвали хаос в финансовой сфере. Однако уже приблизительно через десять лет (в 1927–1928 гг.) было принято решение о создании Госбанка РСФСР, утвержден законом принцип единства кассы, а на Госбанк и на финансовые органы возложена его реализация. Принцип единства кассы последовательно и неукоснительно реализовывался вплоть до 1991 г. Следующее социально-экономическое потрясение (в 1990-х годах), как и ранее, характеризовалось расстройством государственных финансов, упразднением единой кассы бюджета, однако примерно через 10 лет единство кассы было вновь утверждено законом (БК РФ) и сегодня реализуется с использованием самых современных технологий. Кассовые полномочия при исполнении бюджета разделяют между собой Банк России и Федеральное казначейство, которое сегодня становится полноправным

участником единой платежной системы851.

В целом бюджетные реформы в России – это ответ на вызовы своего времени. Они всегда основывались на изучении передового мирового опыта, но в результате у Российской Федерации складывался собственный путь развития бюджетного дела.

Глава 11 Современная бюджетная реформа

Начало бюджетной реформы в Российской Федерации связано с преобразованием СССР в

Российскую Федерацию852. Бюджетная реформа представляет собой ядро более масштабной финансовой реформы, непосредственно связана с административной реформой, а также иными преобразовательными процессами.

Например, направления бюджетной реформы по внедрению программно-целевого метода бюджетного планирования и по инвентаризации расходных обязательств государства полностью соответствуют документам административной реформы. В них было указано, что в органах исполнительной власти должны быть внедрены принципы и процедуры управления по

результатам853, что может быть достигнуто через реализацию бюджетной реформы. В качестве

849 См.: Нестеренко Т.Г. Предпосылки и основные направления бюджетной реформы в Российской Федерации // Реформы и право. 2007. № 1. (Размещено в СПС «Консультант-Плюс».)

850См.: Синицын Н.А. Указ. соч. C. 48.

851Концепция развития платежной системы Банка России на период до 2015 года, одобренная решением Совета директоров ЦБ РФ 16 июля 2010 г.

852Правопреемство Российской Федерации по отношению к СССР подтверждается целым рядом очевидных обстоятельств, среди которых членство в Совете Безопасности ООН, принятие на себя внешних долгов СССР, ответственность по многочисленным претензиям к СССР со стороны экс-союзных государств и иных субъектов международного права.

853Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах и План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах, одобренные распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

256

основного направления административной реформы названа разработка ключевых измеримых показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти, что соответствует задачам бюджетной реформы.

Момент окончания бюджетной реформы определить невозможно, так как после реализации очередных задач и достижения поставленной цели в бюджетной сфере неизбежно возникают новые задачи. Они связаны, во-первых, с внутренними потребностями развития Российской Федерации и, во-вторых, с глобальными вызовами, на которые необходимо давать адекватный ответ. Процессы гармонизации правил и процедур, происходящие в мировом масштабе (в основном под влиянием МВФ), требуют изменений подхода к бюджетному контролю, учету, отчетности бюджета, а возникновение новых межгосударственных

интеграционных объединений854 ставит вопросы о регулировании бюджетных отношений на наднациональном (надгосударственном) уровне. Постоянными движущими факторами российской бюджетной реформы являются накопление отечественного опыта и потребность в освоении и внедрении новых технологий.

В чем заключается бюджетная реформа в России? Реформирование в бюджетной сфере (начиная с 1991 г.) следует разделить на несколько параллельных направлений, которые могут быть рассмотрены по отдельности: изменение законодательства, реформирование межбюджетных отношений и реформирование бюджетного процесса. В рамках этих преобразований реформировались бюджетный контроль, бюджетная классификация, бюджетный учет и отчетность. Указанные выше направления бюджетной реформы взаимосвязаны, поскольку изменения в бюджетном законодательстве появляются как следствие совершенствования бюджетного устройства, бюджетного процесса и других институтов бюджетного права.

§ 1. реформирование бюджетного законодательства

Непрерывное реформирование бюджетного законодательства происходит до настоящего времени. На конец 2016 г. из первоначальной редакции БК РФ продолжали действовать только три статьи: ст. 4 «Бюджетное законодательство и нормы международного права», ст. 37 «Принцип достоверности бюджета» и ст. 307 «Введение в действие настоящего Кодекса». БК РФ содержит значительный объем отмененных и вновь введенных статей, сложную нумерацию.

В итоге вместо очередных изменений был разработан БК РФ в новой редакции855. Любопытно, что были приняты меры для защиты БК РФ от изменений несистемного,

хаотичного характера. В 2013 г. в БК РФ, а также в НК РФ включена норма, согласно которой внесение изменений в эти кодексы, а также приостановление, отмена и признание утратившими силу их отдельных положений осуществляются отдельными федеральными законами и не могут быть включены в тексты федеральных законов, изменяющих другие законодательные акты856.

Изменения и дополнения, внесенные в БК РФ, в первую очередь связаны с развитием всех направлений бюджетной деятельности, а также с распространением действия БК РФ на все более широкий круг правоотношений.

Например, в БК РФ были включены:

– в 2004 г. – новая глава 19.1 «Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

854 Союз Беларуси и России, Евразийский экономический союз (ЕврАзЭС) и созданный в его рамках Таможенный союз.

855См.: Артюхин Р.Е. Вопросы развития бюджетного права // Публичные финансы и финансовое право. М.,

2012. C. 183.

856Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

257

при введении временной финансовой администрации»857;

– в 2005 г. – новая глава 24.1 «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на

средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»858;

– в 2007 г. – новый раздел 25.1 «Основы составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности», который состоит из глав «Основы составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности» и «Составление, внешняя

проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности Российской Федерации»859.

С 1 января 2008 г. утратил силу Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» с одновременным переносом его содержания в гл. 4 БК РФ860.

Просматривается перспектива расширения сферы правового регулирования БК РФ, связанная с его распространением на всех субъектов, которые охватываются понятием сектора государственного управления. Согласно рекомендациям МВФ по статистике государственных финансов в отчетность по операциям сектора государственного управления следует включать все государственные единицы и все нерыночные некоммерческие организации (далее – НКО), контролируемые и в основном финансируемые государственными единицами.

Такие НКО с правовой точки зрения являются негосударственными структурами, однако считается, что они проводят государственную политику и фактически представляют собой часть органов государственного управления. При проведении некоторых мер государственной политики органы государственного управления могут использовать некоммерческие организации, а не государственные учреждения. Примеры можно найти в области научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок, здравоохранения, безопасности, охраны окружающей среды, образования. НКО согласно рекомендациям МВФ является подконтрольной, если государственные органы определяют ее общую политику или программу деятельности, например, пользуясь правом назначать руководителей или используя финансовые рычаги. Признаком контролируемых НКО выступает реализация ими товаров,

работ или услуг по нерыночным ценам861.

Имеет место и обратный процесс – очищение БК РФ от правовых норм, не связанных с бюджетными правоотношениями, исключение коллизий. Яркий пример такого процесса – долгожданные изменения и дополнения, внесенные в 2013 г. в часть четвертую БК РФ, которая

получила новое название «Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения»862. Новая редакция части четвертой БК РФ устранила противоречия, связанные с

применением уголовной и административной ответственности за нарушения в бюджетной сфере. В частности, прежняя редакция БК РФ содержала 18 ссылок на Кодекс об административных правонарушениях РСФСР, который утратил силу еще в 2002 г. Действовавшая с 2002 по 2013 г. редакция КоАП РФ устанавливала ответственность только за

три из 18 видов нарушений бюджетного законодательства, указанных в БК РФ863. Сегодня

857Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ.

858Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 197-ФЗ.

859Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ.

860Там же.

861Руководство по статистике государственных финансов Международного валютного фонда (Washington,

2001): <http://www.imf.org/extemal/pubs/ft/gfs/manual/rus/pdf/ allr.pdf> (дата обращения: 15.01.2014).

862Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ.

863См. подробнее: Комягин Д.Л. Основания для применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства и правонарушения в бюджетной сфере // Финансовое право. 2007. № 2; Он же. Комментарий к

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

258

данная ситуация исправлена: в КоАП РФ включены все недостающие нормы, которые одновременно исключены из БК РФ.

После внесения изменений в часть четвертую БК РФ очевидных коллизий и пробелов в нем не остается и его содержание вполне адекватно требованию системности законодательства, не вступает в противоречие с иными законами и нормативными правовыми актами.

Из числа других законов (кроме БК РФ) следует назвать несколько важнейших, в которых отразились проводимые реформы в бюджетной сфере. Прежде всего это очередной этап реформы бюджетного контроля, завершившийся принятием нового Федерального закона от 5 апреля 2013 г. «О Счетной палате Российской Федерации», который заменил ранее действующий одноименный Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ. Вновь принятый закон был разработан вместе с Федеральным законом от 23 июня 2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Ранее был принят Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Помимо названных законов, элементы бюджетного контроля в части полномочий парламента регулирует принятый в этот же период Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле». Следует отметить, что положения вышеуказанных законов вобрали в себя содержание Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой в 1977 г. на IX Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). В целом развитие бюджетного контроля характеризуется переходом от проверки правомерности и достоверности проведенных операций к проверке (аудиту) эффективности использования бюджетных средств, проверяется и оценивается достигнутый результат.

Вопросы формирования расходов бюджета и его последующего исполнения непосредственно связаны с реформой закупок товаров, работ и услуг для публичных нужд.

Законодательство Российской Федерации о публичных закупках основано одновременно на положениях БК РФ и ГК РФ. Итоги реформирования в данной сфере отразились в принятии Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который заменил действующий ранее Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Принципиальным отличием вновь принятого закона от действовавшего прежде является то, что теперь урегулированы все этапы публичных закупок: планирование; определение поставщиков (подрядчиков); заключение контракта от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования; особенности исполнения этих контрактов; мониторинг, аудит и контроль в сфере закупок. Задача, которую следует решить в ближайшем будущем, заключается в интеграции бюджетного процесса и процедуры государственных закупок, во взаимной оптимизации этих процессов.

Завершение очередного этапа реформы сектора публичных учреждений связано с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», которым были внесены изменения в ГК РФ, федеральный закон «О некоммерческих организациях» и ряд других законов, регулирующих отраслевые особенности публичных учреждений. Ранее бы принят Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

Публичные учреждения, будучи участниками бюджетного процесса, непосредственно реализуют бюджетную деятельность как по осуществлению расходов, так и по мобилизации доходов бюджетов. Первое время (на момент начала бюджетной реформы) существовал, как уже говорилось выше, только один вид учреждений, основанных на публичной

части четвертой Бюджетного кодекса Российской Федерации // Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2002.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

259

(государственной или муниципальной) собственности, – бюджетные учреждения. После проведенной реформы появилось три вида публичных учреждений: казенные, бюджетные и автономные. При этом казенные учреждения соответствуют тем бюджетным учреждениям, которые существовали до начала преобразований, а новые бюджетные учреждения представляют собой переходную форму для тех, которые не вполне вписываются в образ, определенный для казенных или автономных учреждений.

Разница между тремя видами учреждений заключается главным образом в степени свободы по отношению к своему учредителю – Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию. Наибольшей свободой обладает автономное учреждение, которое вправе самостоятельно открывать расчетные счета в коммерческих банках и осуществлять бухгалтерский учет по правилам, установленным для организаций производственно-хозяйственной сферы. Учредители не несут субсидиарной ответственности по обязательствам автономных и бюджетных учреждений. Бюджетные учреждения уже не наделены правом открытия банковских счетов и осуществляют свою деятельность с использованием лицевых счетов, открытых им в органах Федерального казначейства. Однако жесткий контроль в отношении бюджетных учреждений отсутствует, они вправе маневрировать своими расходами в пределах общего остатка на лицевом счете. По обязательствам казенных учреждений субсидиарная ответственность учредителя сохраняется, казенные учреждения осуществляют свою деятельность с использованием лицевых счетов, открытых им в органах Федерального казначейства, на основании бюджетной сметы, которая является сводом установленных им лимитов по принятию обязательств в разрезе кодов бюджетной классификации.

Казенными учреждениями, как правило, являются органы публичной власти, а бюджетными и автономными – учреждения науки, культуры, искусства, образования, здравоохранения.

Планируемый результат реформы публичных учреждений заключался в повышении их конкурентоспособности и устранении ситуации, связанной с возникновением задолженности учредителя по обязательствам публичных учреждений. Об итогах данной реформы говорить пока сложно, так как она – в процессе реализации.

Еще одно направление бюджетной реформы, которое можно увидеть через призму законодательной деятельности, это реформирование государственного стратегического планирования. Бюджет по своему существу является финансовым планом, который составляется для реализации общего государственного стратегического плана (народно-хозяйственного плана, плана социально-экономического развития) и играет вторичную роль по отношению к стратегическому плану. При отсутствии системы

стратегического планирования бюджет выполняет несвойственные ему функции 864 . Понимание данной проблемы первоначально нашло отражение в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике», во исполнение которого был принят Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Этот закон предусматривает координацию стратегического управления и мер бюджетной политики. Одним из базовых документов государственного стратегического планирования в законе называется долгосрочная бюджетная стратегия.

Изменения в бюджетном законодательстве, как правило, являются следствием реализации бюджетной политики, проводимой Президентом и Правительством Российской Федерации.

§ 2. реформирование межбюджетных отношений и бюджетного процесса

Следующим, после изменения законодательства, аспектом бюджетной реформы выступает совершенствование межбюджетных отношений. Бюджетная система Российской

864 См. подробнее: Комягин Д.Л. Бюджет как элемент стратегического планирования // Финансовое право. 2012. № 9. C. 11–17; Он же. Правовая форма бюджетной политики // Очерки бюджетно-правовой науки современности. М.; Харьков, 2012. C. 27–44.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

260

Федерации в силу ее федеративного территориального устройства имеет сложный характер865. Субъекты РФ неоднородны, в состав Российской Федерации входят национальные республики, а также различные по масштабам края, области, автономная область и автономные округа, города, имеющие особый статус, – Москва и Санкт-Петербург. Кроме того, в силу исторических и географических причин субъекты РФ неравны экономически. Некоторые из них имеют достаточную или даже избыточную доходную базу для покрытия собственных расходов и могут служить донорами для других субъектов РФ, иные бюджеты не могут покрыть свои расходы без помощи федерального бюджета. Выравнивание уровня доходов всех бюджетов, обеспечение стабильности и сбалансированности бюджетной системы в целом – задачи, постоянно стоящие на повестке дня. Все сказанное выше касается и местных бюджетов, которые находятся в сложных отношениях как с органами власти субъекта РФ, на территории которого они расположены, так и с органами федеральной власти. Кроме того, в бюджетную систему Российской Федерации как самостоятельные элементы входят социальные бюджеты: Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

В советский период существовал государственный бюджет СССР, который включал государственные бюджеты союзных республик, союзный (центральный) бюджет и бюджет социального страхования. Эта система имела иерархический характер и была строго бездефицитна. После распада Союза ССР баланс бюджетной системы был разрушен, и ее пришлось воссоздавать заново уже на условиях значительно большей, чем в Союзе ССР,

самостоятельности каждого бюджета866.

Опыт реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации представляется ценным источником информации для организации такого рода деятельности и отразился в следующих программных документах:

–в период с 1999 по 2001 г. – в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах, утвержденной постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862. Этот документ ознаменовал переход от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам РФ к единым правилам ее распределения. Была начата работа по закреплению расходных полномочий каждого уровня бюджетной системы;

–в период с 2002 по 2005 г. – в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584. На данном этапе реформа была направлена на устранение противоречия между высокой децентрализацией бюджетных ресурсов и излишней централизацией налогово-бюджетных полномочий. Была отмечена незавершенность становления местного самоуправления. В ходе реализации программы было завершено разграничение расходных полномочий между федеральной властью, регионами и местными органами власти. Значительно сокращена практика делегирования федеральных полномочий субъектам РФ и муниципальным образованиям без предоставления адекватных источников их финансового покрытия;

–в период с 2006 по 2008 г. – в Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006–2008 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р. В данный период происходило дальнейшее повышение качества управления публичными финансами и эффективности бюджетных расходов. Характерно, что в этот и последующие периоды межбюджетные отношения реформировались вместе с бюджетным процессом. Такая интеграция произошла в рамках Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004–2006 годах, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О

865 Субъекты, составляющие Российскую Федерацию, перечислены в ст. 65 Конституции Российской Федерации.

866 См. подробнее: Комягин Д.Л. Бюджетное право России: бюджетное устройство и бюджетная система // Публично-правовые исследования. 2011. № 3–4. C. 115–135.